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SWP-Studie Hanns Günther Hilpert / Alexandra Sakaki / Gudrun Wacker (Hg.) Vom Umgang mit Taiwan Stiftung Wissenschaft und Politik Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit SWP-Studie 4 April 2022, Berlin Kurzfassung ∎ Das de facto politisch unabhängige Taiwan wird von der Volksrepublik China und deren Wiedervereinigungsanspruch immer stärker unter Druck gesetzt. Neben militärischen Drohgebärden nutzt Peking dabei wirtschaftliche und politische Mittel sowie Cyberangriffe und Des- informationskampagnen. Dies gefährdet Stabilität und Status quo in der Taiwan-Straße. ∎ Taiwan ist in Ostasiens geopolitischen Dynamiken von immenser Bedeu- tung: geostrategisch als Teil der ersten Inselkette, die den Zugang der VR China zum Pazifik einschränkt, und wirtschaftlich-technologisch als führender Produzent von Mikrochips. Im globalen Systemkonflikt zwischen liberal-demokratischen und autoritären Gesellschaftsordnungen besitzt Taiwan als konsolidierte, pluralistische Demokratie und politisches Gegenmodell zum autoritären System der VR China eine heraus- ragende Stellung. ∎ Deutschlands und Europas Interesse liegt darin, Frieden und Stabilität in der Taiwan-Straße zu wahren, Taiwans ökonomische und technologische Potentiale besser zu nutzen und wertebasierte Unterstützung für dessen freiheitliches Gesellschaftssystem zu leisten. ∎ Deutschland bekennt sich zu einer Ein-China-Politik, welche die diplomatische Anerkennung Taiwans ausschließt. Trotzdem existieren Spiel- räume, um die Beziehungen zu Taiwan auszubauen und zu intensivieren und so Chinas Politik der Einschüchterung und Isolation Taiwans ent- gegenzuwirken. ∎ Die Taiwan-Politiken der USA, Japans, Singapurs, Südkoreas, Australiens, Indiens sowie europäischer Partner offenbaren Möglichkeiten, engere Beziehungen zu Taiwan zu gestalten und zugleich an der Ein-China- Politik festzuhalten. Handlungsoptionen bestehen in der Außen- und Sicherheitspolitik, der Handels- und Wirtschaftspolitik sowie der Kultur- politik. SWP-Studie Hanns Günther Hilpert / Alexandra Sakaki / Gudrun Wacker (Hg.) Vom Umgang mit Taiwan Stiftung Wissenschaft und Politik Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit SWP-Studie 4 April 2022, Berlin Alle Rechte vorbehalten. Abdruck oder vergleichbare Verwendung von Arbeiten der Stiftung Wissenschaft und Politik ist auch in Aus- zügen nur mit vorheriger schriftlicher Genehmigung gestattet. SWP-Studien unterliegen einem Verfahren der Begut- achtung durch Fachkolle- ginnen und -kollegen und durch die Institutsleitung (peer review), sie werden zudem einem Lektorat unterzogen. Weitere Informationen zur Qualitätssicherung der SWP finden Sie auf der SWP- Website unter https:// www.swp-berlin.org/ueber- uns/qualitaetssicherung/. SWP-Studien geben die Auffassung der Autoren und Autorinnen wieder. © Stiftung Wissenschaft und Politik, Berlin, 2022 SWP Stiftung Wissenschaft und Politik Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit Ludwigkirchplatz 3–4 10719 Berlin Telefon +49 30 880 07-0 Fax +49 30 880 07-200 www.swp-berlin.org [email protected] ISSN (Print) 1611-6372 ISSN (Online) 2747-5115 doi: 10.18449/2022S04 Inhalt 5 Einleitung: Taiwans Zwangslage Hanns Günther Hilpert / Alexandra Sakaki / Gudrun Wacker 11 Außenpolitik Taiwans: Ständiger Drahtseilakt Gudrun Wacker 19 Handels- und Technologiepartner Taiwan Hanns Günther Hilpert 30 Die Taiwan-Politik der USA – Balanceakt unter erschwerten Bedingungen Marco Overhaus 38 Japan-Taiwan: More than meets the eye Alexandra Sakaki 47 Viel Diplomatie ohne diplomatische Beziehungen: Singapurs Außenpolitik und Taiwan Felix Heiduk 55 Im Schatten des »Systems 1992« – Die Beziehungen zwischen Südkorea und Taiwan Eric J. Ballbach 62 Australien und Taiwan: Wachsende Übereinstimmung in Zeiten der Großmächterivalität Mark Harrison 71 Im Schatten Chinas: die indisch-taiwanischen Beziehungen Christian Wagner 77 Europäisch-taiwanische Beziehungen (EU, ausgewählte Mitgliedstaaten und Großbritannien) Volker Stanzel 89 Schlussfolgerungen und Empfehlungen Hanns Günther Hilpert / Alexandra Sakaki / Gudrun Wacker 96 Anhang 96 Abkürzungen 98 Die Autorinnen und Autoren Einleitung: Taiwans Zwangslage Hanns Günther Hilpert / Alexandra Sakaki / Gudrun Wacker Einleitung: Taiwans Zwangslage Taiwan ist de facto ein unabhängiges Land, doch identifizieren sollen. Ähnliche Zonen haben auch Tai- immer weniger Staaten erkennen es auch formell an. wans Nachbarländer ausgewiesen, darunter China. Im Dezember 2021 traf das nur noch auf 14 (kleinere) Besorgnis erregt in Taiwan außerdem, dass seit Staaten zu. Darüber hinaus hat Taiwan sich in den März 2020 chinesische Flugzeuge auch nachts in die letzten drei Jahrzehnten von einer Militärherrschaft ADIZ fliegen und in Manövern manchmal eine scharfe zu einer konsolidierten Demokratie gewandelt. Seit Linkskurve ziehen, was im Falle eines militärischen 2016, als die Demokratische Fortschrittspartei (Demo- Konflikts einen neuen möglichen Angriffsvektor be- cratic Progressive Party, DPP) die Präsidentschafts- schreiben könnte.2 Neben der Luftwaffe hat auch die und Parlamentswahlen in Taiwan erneut gewann, chinesische Marine ihre Präsenz um Taiwan verstärkt. sind die Spannungen im Verhältnis zwischen der Zudem zeigt sich das taiwanische Verteidigungsmini- Volksrepublik China (VRCh) und der Republik China sterium irritiert, dass Chinas Militär auf mehreren auf Taiwan (Republic of China, ROC) gewachsen. seiner Trainingsgelände Nachbildungen taiwanischer Peking vertritt die Auffassung, die Insel sei »untrenn- Gebäude errichtet hat.3 barer Bestandteil« des chinesischen Territoriums. Taiwan kritisiert nicht nur Pekings militärische Auf den Wahlausgang 2016 reagierte die chinesische Machtdemonstrationen, sondern beschuldigt die chi- Führung, indem sie den politischen, wirtschaftlichen nesische Führung auch, hinter Cyberattacken gegen und militärischen Druck erhöhte – und das, obwohl Regierungsbehörden und andere Akteure zu stehen Taiwans Präsidentin Tsai Ing-wen angekündigt hatte, sowie gezielt Fehlinformationen zu streuen, um die sich um Stabilität in der Taiwan-Straße zu bemühen. öffentliche Meinung zu beeinflussen.4 Zudem hat Chinas militärische Drohgebärden gegenüber China in den letzten Jahren auch im Bereich Wirt- Taiwan sorgen international für einige Unruhe. Seit schaft die Muskeln spielen lassen, indem es beispiels- März 2019 lässt Peking Flugzeuge der chinesischen weise den Strom chinesischer Touristen nach Taiwan Luftwaffe durch Taiwans Luftraumüberwachungs- drosselte oder einen Importstopp für taiwanische zone (Air Defense Identification Zone, ADIZ) südwest- Ananas verhängte. lich der Insel fliegen (siehe Karte 1, S. 6). Im Jahr 2021 Die Spannungen in der Taiwan-Straße haben registrierte das taiwanische Verteidigungsministe- besonders die USA alarmiert. Zwar ist Washington rium rund 950 solcher Flüge, also weit mehr als die keine Bündnisverpflichtung gegenüber Taipei ein- 380 Fälle des Jahres 2020.1 Zwar sind bisher keine gegangen, muss laut dem Taiwan Relations Act von chinesischen Maschinen in Taiwans nationalen Luft- 1979 aber dafür Sorge tragen, dass Taiwans Status raum eingedrungen, der zwölf Seemeilen vor dessen nur auf friedlichem Weg verändert wird. Im März Küste beginnt. Trotzdem werden diese Flüge in Tai- 2021 warnte der scheidende US-Kommandant für den wan als Provokation wahrgenommen. Die ADIZ ist Indopazifik, Admiral Philip Davidson, vor einem Kon- eine von Taiwan einseitig ausgerufene Zone, in der sich Flugzeuge gegenüber taiwanischen Behörden 2 Michael Cole, A Primer on China’s Aircraft Intrusions into Taiwan’s ADIZ, Ottawa: Macdonald-Laurier Institute, 5.10.2021, <https://www.macdonaldlaurier.ca/primer-chinas-aircraft- 1 Dabei meldet Taiwan nur diejenigen Fälle, bei denen die intrusions-taiwans-adiz-j-michael-cole-inside-policy/> (ein- chinesische Luftwaffe die – gegebenenfalls verlängerte – gesehen am 18.11.2021). Mittellinie zwischen dem Festland und Taiwan überschreitet. 3 Ministry of National Defense, 2021 National Defense Report, Siehe Keoni Everington, »Taiwan Girds for Increased Chinese Republic of China, Taipei, Oktober 2021, S. 45, <https://bit.ly/ ADIZ Incursions in 2022«, in: Taiwan News (online), 30.12.2021, 3o8AlqW> (eingesehen am 18.11.2021). <https://www.taiwannews.com.tw/en/news/4393206> (ein- 4 Ministry of National Defense, 2021 National Defense Report, gesehen am 10.3.2022). Republic of China [wie Fn. 3], S. 46f. SWP Berlin Vom Umgang mit Taiwan April 2022 5 HHaannnnss GGüünntthheerr HHiillppeerrtt // AAlleexxaannddrraa SSaakkaakkii / G/ Guuddrurunn W Wacakckere r Karte 1 flikt innerhalb der nächsten sechs Jahre. Auch für Erstens hat die VR China unter der Führung Xi Jin- seinen Nachfolger Admiral John Aquilino ist ein Kon- pings politisch, wirtschaftlich, technologisch und flikt mit China »viel näher, als die meisten denken«.5 militärisch nochmals erheblich an Macht gewonnen. Taiwans Präsidentin Tsai äußerte im Januar 2020 Weil sich die Kräfteverhältnisse zugunsten Chinas etwas vorsichtiger die Einschätzung, dass die Möglich- verschoben haben, genießen die USA in der Region keit von Krieg nicht ausgeschlossen werden könne.6 nicht mehr den unangefochtenen Status der mili- tärisch überlegenen Macht.7 China hat beispielsweise mit Mittelstrecken- und Antischiffsraketen seine Fähig- Veränderte Rahmenbedingungen keiten deutlich ausgebaut, den Zugang zur Region zu verwehren oder die Operationsfreiheit darin ein- Es sind drei Entwicklungen, welche die bisherige zuschränken (Anti-Access/Area-Denial). Amerikani- Stabilität in der Taiwan-Straße heute deutlich pre- schen Medienberichten zufolge zeigen auch Taiwan- kärer erscheinen lassen als vor zwei Jahrzehnten: 5 Brad Lendon, »Chinese Threat to Taiwan ›Closer to Us than Most Think,‹ Top US Admiral Says«, CNN (online), 25.3.2021, <https://edition.cnn.com/2021/03/24/asia/indo-pacific-com 7 Ashley Townshend/Brendan Thomas-Noone/Matilda mander-aquilino-hearing-taiwan-intl-hnk-ml/index.html> Steward, Averting Crisis: American Strategy, Military Spending (eingesehen am 19.11.2021). and Collective Defence in the Indo-Pacific, Sydney: United States 6 John Sudworth, »China Needs to Show Taiwan Respect, Studies Centre, 19.8.2019, <https://www.ussc.edu.au/ana Says President«, BBC News (online), 14.1.2020, <https:// lysis/averting-crisis-american-strategy-military-spending-and- www.bbc.com/news/world-asia-51104246> (eingesehen am collective-defence-in-the-indo-pacific> (eingesehen am 19.11.2021). 19.11.2021). SWP Berlin Vom Umgang mit Taiwan April 2022 6 Einleitung: Taiwans Zwangslage Konfliktsimulationen des Pentagons, dass die USA zwischen liberal-demokratischer und autoritärer sich ihrer Überlegenheit nicht sicher sein können.8 Gesellschaftsordnung. Vor diesem Hintergrund ist Zweitens grenzt sich die Bevölkerung Taiwans Peking das demokratische System Taiwans zweifellos immer stärker von Festlandschina ab, indem sie ihre ein Dorn im Auge, da es ein Gegenmodell zum eige- Eigenidentität betont. Laut Umfragen steigt der Anteil nen System bietet. Die USA und China sehen Taiwan derer, die sich nur noch als Taiwanerinnen bzw. Tai- daher zunehmend als entscheidenden Baustein in waner identifizieren, während immer weniger Befrag- ihrem Wettstreit um Dominanz und in ihrer System- te sowohl eine taiwanische als auch eine chinesische konkurrenz. Identität für sich reklamieren.9 In einer Umfrage Ende 2019 zum Beispiel bezeichneten sich 66% als Taiwaner bzw. Taiwanerinnen, gegenüber 28%, Chinesisches Kalkül und das Risiko welche zugleich die chinesische und die taiwanische eines militärischen Konflikts Identität als für sich zutreffend ansahen.10 Junge Leute zwischen 18 und 29 Jahren fühlen sich dabei Die wachsende Präsenz chinesischer Flugzeuge und mit der überwältigenden Mehrheit von 83% nur als Schiffe in Gebieten um Taiwan erhöht das Risiko un- Taiwanerinnen bzw. Taiwaner. Tendenziell steigt beabsichtigter Zwischenfälle, die militärisch eskalie- damit der Anteil derer, die mehr politische oder ren könnten. Unterschiedlich aber wird beurteilt, ob anderweitige Abgrenzung von der VR China befür- China bewusst ein militärisches Vorgehen wählen worten. Peking könnte daraus den Schluss ziehen, könnte, um Taiwan unter seine Kontrolle zu bringen. dass die Aussichten auf eine friedliche Vereinigung Offiziell befürwortet China eine friedliche Wieder- mit Taiwan schwinden. vereinigung, schließt militärische Mittel aber nicht Drittens lässt sich das Verhältnis zwischen den grundsätzlich aus.11 Als Hinweis auf die Bereitschaft, USA und China immer mehr als Großmachtkonflikt möglicherweise auch militärisch zu handeln, gilt charakterisieren, bei dem beide Seiten, getrieben eine Rede von Präsident Xi Jinping aus dem Jahr 2019. von gegenseitigem Misstrauen, um Macht und Status Darin definierte er die Vereinigung mit Taiwan als konkurrieren. Für beide Seiten ist Taiwan im geopoli- »Kerninteresse«, dessen Verwirklichung nicht von tischen Ringen um die Vorherrschaft von großer Generation zu Generation weitergegeben werden Bedeutung. Mit seiner geographischen Lage als Teil dürfe.12 Gleichzeitig verwies er aber auch mehrfach der ersten Inselkette ist Taiwan strategisch wichtig auf Chinas Wunsch nach einer friedlichen Vereini- (siehe Karte 2, S. 8). Auch im Technologiewettbewerb gung. Manche Beobachter glauben, dass der 68-jährige zwischen den USA und China spielt Taiwan eine Xi mit dieser Rede seinen Willen öffentlich machte, Schlüsselrolle, da es aufgrund seiner überragenden als politisches Vermächtnis eine Vereinigung unter technologischen Kompetenz weltweit führend in seiner Führung ins Werk zu setzen – denn der näch- der Halbleiterproduktion ist. Für die Großmächte ste Präsident wird wohl einer jüngeren Generation geht es in Taiwan überdies um ihren Systemkonflikt angehören. Ein mögliches Zeitfenster dafür böte die 8 Chris Buckley/Steven Lee Myers, »›Starting a Fire‹: U.S. and China Enter Dangerous Territory Over Taiwan«, in: 11 So heißt es in Chinas Antisezessionsgesetz aus dem Jahr The New York Times (online), 9.10.2021, <https://www.nytimes. 2005 beispielsweise, dass nichtfriedliche Mittel genutzt com/2021/10/09/world/asia/united-states-china-taiwan.html> werden könnten, falls sich Taiwan von China abspaltet oder (eingesehen am 19.11.2021). »alle Möglichkeiten, eine friedliche Wiedervereinigung zu 9 Fang-Yu Chen/Wei-ting Yen/Austin Horng-en Wang/ erreichen, voll ausgeschöpft sind«. Siehe dazu Botschaft der Brian Hioe, »The Taiwanese See Themselves as Taiwanese, Volksrepublik China in der Bundesrepublik Deutschland, Not as Chinese«, in: The Washington Post (online), 2.1.2017, »Chinas Antisezessionsgesetz«, <https://www.fmprc.gov.cn/ce/ <https://www.washingtonpost.com/news/monkey-cage/ cede/det/jj/t187807.htm> (eingesehen am 19.11.2021). wp/2017/01/02/yes-taiwan-wants-one-china-but-which-china- 12 Siehe die Rede Xis in Taiwan Work Office of the CPC does-it-want/> (eingesehen am 19.11.2021). Central Committee/Taiwan Affairs Office of the State Council, 10 Kat Devlin/Christine Huang, »In Taiwan, Views of »Working Together to Realize Rejuvenation of the Chinese Mainland China Mostly Negative«, Washington, D.C.: Nation and Advance China’s Peaceful Reunification«, Pew Research Center, 12.5.2020, <https://www.pewresearch. 12.4.2019, <http://www.gwytb.gov.cn/wyly/201904/t20190412 org/global/2020/05/12/in-taiwan-views-of-mainland-china- _12155687.htm> (eingesehen am 19.11.2021). Ähnlich hatte mostly-negative/> (eingesehen am 19.11.2021). sich Xi auch 2013 geäußert. SWP Berlin Vom Umgang mit Taiwan April 2022 7 HHaannnnss GGüünntthheerr HHiillppeerrtt // AAlleexxaannddrraa SSaakkaakkii / G/ Guuddrurunn W Wacakckere r Karte 2 als wahrscheinlich geltende dritte Amtszeit Xis von mität der Partei auch davon abhängt, ob diese die 2022 bis 2027. Taiwan-Frage lösen kann. Wann dies geschehen soll, Allerdings hat Xi in neueren Reden nicht wieder- lässt sich aus Xis Äußerungen jedoch nicht ableiten. holt, dass die Weitergabe der Taiwan-Frage an nach- Zudem spricht einiges dagegen, dass China tatsäch- kommende Generationen vermieden werden müsse. lich zu militärischen Mitteln greifen wird, um eine Bei seiner Rede zum 100. Jahrestag der Gründung der Wiedervereinigung zu erzwingen.14 Xi Jinping hat Kommunistischen Partei im Juli 2021 etwa bezeichne- für die nächsten Jahre eine ehrgeizige innenpolitische te er die Wiedervereinigung als »historische Mission Agenda für sein Land formuliert. Eine militärische und unerschütterliche Verpflichtung« der Partei Auseinandersetzung würde seine Pläne gefährden, und äußerte abermals den Wunsch nach einem fried- denn China müsste nicht nur mit wirtschaftlichen lichen Prozess.13 Damit deutete er an, dass die Legiti- %20Unbound&utm_term=AsiaUnbound> (eingesehen am 19.11.2021). 13 Siehe »Full Text: Speech by Xi Jinping at a Ceremony 14 Zum Für und Wider siehe die Argumente von Bonnie Marking the Centenary of the CPC«, Xinhua (online), 1.7.2021, Glaser im Podcast »How Great Is the Risk of War over <http://www.xinhuanet.com/english/special/2021-07/01/c_131 Taiwan?«, Harvard Fairbank Center for Chinese Studies, 0038244.htm?utm_source=blognotification&utm_medium=e 15.10.2021, <https://www.podcastaddict.com/episode/12990 mail&utm_campaign=Blog%20Post%20Notification%20Asia 8378> (eingesehen am 19.11.2021). SWP Berlin Vom Umgang mit Taiwan April 2022 8