Alejandro Morlachetti

98 Pages·2013·0.81 MB·Spanish

Alejandro Morlachetti
Documento de proyecto
Sistemas nacionales
de protección integral de la infancia:
fundamentos jurídicos y estado de aplicación en
América Latina y el Caribe
Alejandro Morlachetti

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Este documento fue preparado por Alejandro Morlachetti, consultor de la División de Desarrollo Social de la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), en el marco del proyecto CEPAL-UNICEF UNI/12/001, bajo la
coordinación de María Nieves Rico, Oficial de Asuntos Sociales de la CEPAL, y de Nadine Perrault, Asesora Regional de
Protección de la Infancia del UNICEF TACRO.

El autor agradece los aportes y comentarios de Laura Pautassi, Nadine Perrault, Marion Prats, María Nieves Rico y Laura
Royo y de las oficinas nacionales del UNICEF del Brasil, Chile, Costa Rica, Honduras, El Salvador, México, el Perú y la
República Dominicana, así como a las personas entrevistadas para el estudio de los casos del Ecuador, El Salvador,
Jamaica y el Uruguay.

Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva
responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la organización.
LC/W.515
Copyright © Naciones Unidas, enero de 2013. Todos los derechos reservados
Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile.
CEPAL – Colección Documentos de proyectos Sistemas nacionales de protección integral de la infancia…
Índice
Resumen ......................................................................................................................................... 5
I. Introducción.............................................................................................................................. 7
II. La convención de los derechos del niño y su incorporación en las leyes nacionales ............. 9
A. La Convención sobre los Derechos del Niño y la necesidad de adopción
de sistemas de protección integral de la infancia .......................................................... 10
1. Sistemas nacionales de protección integral de la infancia ..................................... 11
III. Fundamento jurídico de la creación de los SNPI en las legislaciones de los países
de América Latina .................................................................................................................. 13
A. Argentina ........................................................................................................................ 15
B. Bolivia (Estado Plurinacional de) ................................................................................... 17
C. Brasil .............................................................................................................................. 18
D. Chile ............................................................................................................................... 21
E. Colombia ........................................................................................................................ 22
F. Costa Rica ...................................................................................................................... 24
G. Cuba ............................................................................................................................... 28
H. Guatemala ...................................................................................................................... 28
I. Honduras ........................................................................................................................ 30
J. México ............................................................................................................................ 31
K. Nicaragua ....................................................................................................................... 32
L. Panamá .......................................................................................................................... 33
M. Paraguay ........................................................................................................................ 33
N. Perú ................................................................................................................................ 35
O. República Dominicana ................................................................................................... 37
P. Venezuela (República Bolivariana de) ........................................................................... 39
Q. Legislaciones sobre infancia y adolescencia en los países del Caribe ......................... 40
IV. Análisis sobre modelos de sistemas de protección integral y su funcionamiento
en países seleccionados de América Latina y el Caribe ....................................................... 45
A. Ecuador .......................................................................................................................... 46
1. El Código de la niñez y adolescencia de 2003 y el sistema descentralizado
de protección integral ............................................................................................. 46
2. Los Consejos Nacionales de Igualdad y la posible reforma
de la institucionalidad del sistema nacional descentralizado
de protección integral ............................................................................................. 50
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B. El Salvador ..................................................................................................................... 53
1. Demoras en la implementación del sistema de protección .................................... 59
2. Desafíos que plantea el modelo de protección integral creado por la LEPINA ..... 60
C. Jamaica .......................................................................................................................... 62
D. Uruguay .......................................................................................................................... 65
V. Análisis comparado de los modelos de SNPI en las legislaciones nacionales
de los países de América Latina y Caribe ............................................................................. 71
A. Sistemas de protección integral e institucionalidad ....................................................... 71
B. Rectoría del sistema ....................................................................................................... 73
C. Descentralización y rol de los gobiernos locales ........................................................... 74
1. La situación particular de los estados federales .................................................... 77
D. Participación ................................................................................................................... 78
E. Mecanismos independientes de derechos humanos ..................................................... 79
F. Presupuesto ................................................................................................................... 80
G. Sostenibilidad de los sistemas de protección y evaluación de su funcionamiento ........ 81
VI. Sugerencias para el diseño, implementación y evaluación de un sistema
de protección integral de la infancia ...................................................................................... 83
A. Algunas reflexiones finales sobre los sistemas de protección integral
de la infancia .................................................................................................................. 85
Bibliografía ..................................................................................................................................... 89
Anexo ............................................................................................................................................. 95
Metodología de trabajo .......................................................................................................... 96

Índice de cuadros

Cuadro 1 América Latina: legislaciones y códigos de infancia .............................................. 14
Cuadro 2 Principales desafíos que plantea el sistema nacional descentralizado
de protección integral de la niñez y adolescencia del Ecuador ............................. 52
Cuadro 3 Principales desafíos respecto al modelo de sistema de protección integral
en la LEPINA .......................................................................................................... 61
Cuadro 4 Principales desafíos respecto al sistema de protección en Jamaica
(The Child Care and Protection Act 2004) ............................................................. 64
Cuadro 5 Principales desafíos respecto al modelo de sistema de protección
en el Uruguay ......................................................................................................... 70
Cuadro 6 América Latina: instituciones del SNPI .................................................................. 72
Cuadro 7 América Latina (11 países): normativa de acción descentralizada ........................ 75
Cuadro 8 Órganos locales deliberativos de politica pública................................................... 76
Cuadro 9 Propuestas para los SNPI ...................................................................................... 83

Índice de diagramas

Diagrama 1 Código de niñez y adolescencia. Sistema nacional descentralizado
de protección integral de la niñez y adolescencia .................................................. 47
Diagrama 2 Cambios en la base jurídica que fundamenta el modelo de sistema
descentralizado de protección integral de la infancia y adolescencia ................... 51
Diagrama 3 LEPINA, sistema nacional de protección integral de la niñez
y de la adolescencia ............................................................................................... 55
Diagrama 4 Consejo nacional de la niñez y de la adolescencia y el sistema de protección ..... 56
Diagrama 5 Composición paritaria de los comités locales ........................................................ 57
Diagrama 6 ISNA y la red de atención compartida .................................................................... 58
Diagrama 7 Sistema de protección infancia .............................................................................. 64
Diagrama 8 Modelo de sistema de protección ........................................................................... 67
Diagrama 9 Posible modelo de sistema de protección integral de la infancia ........................... 88
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CEPAL – Colección Documentos de proyectos Sistemas nacionales de protección integral de la infancia…
Resumen
Este documento presenta un estudio comparado de las legislaciones y códigos sobre infancia en
América Latina y el Caribe en cuanto fundamento jurídico para el establecimiento de Sistemas
Nacionales de Protección Integral de la Infancia (SNPI) y como fuente para verificar los modelos de
sistemas de protección actualmente existentes, las instituciones que lo componen y las funciones y
competencias establecidas por esos marcos normativos.
Se realiza además un análisis sobre el estado de establecimiento y puesta en funcionamiento
de los SNPI conforme al mandato de la legislación nacional en cuatro países seleccionados de
América Latina y el Caribe: Uruguay por el Cono Sur, Ecuador por la Región Andina, El Salvador por
Centroamérica y Jamaica por el Caribe.
La gran diversidad de estructuras organizacionales encargadas de observar el respeto de los
derechos de la niñez y la adolescencia en los diferentes países justifican la realización del presente
estudio que intenta dar una visión general de los sistemas existentes y establecer algunos elementos
conceptuales que pueden servir de aporte para la discusión de futuros posibles modelos de sistemas de
protección integral de la infancia que sean eficaz en la promoción y protección integral de los
derechos de los niños, niñas y adolescentes.

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I. Introducción
Los compromisos asumidos por los Estados en la Convención de los Derechos del Niño (CDN), y
otros instrumentos internacionales de derechos humanos, establecen obligaciones de adopción de
medidas legislativas y de políticas que son necesarias para dar efectividad a los derechos reconocidos
y garantizar la protección integral de niños, niñas y adolescentes. Después de la ratificación de la CDN
la mayoría de los países de América Latina han hecho cambios en su legislación para proteger mejor
los derechos de la niñez, incluso adoptando códigos integrales de protección de la niñez y la
adolescencia. En general, estas nuevas legislaciones y códigos incluyen la creación de un Sistema
Nacional de Protección Integral de la Infancia (SNPI).
Es en este contexto que surge como necesidad el análisis de las legislaciones de América
Latina y el Caribe que se fueron adoptando desde la adopción y ratificación de la CDN e
identificar si prevén la creación de un SNPI, y en su caso el alcance normativo respecto a su
naturaleza, estructura, características, funciones e incluso recursos presupuestarios para su puesta
en marcha y funcionamiento.
Por ello, en primer lugar en el capítulo I se hacen algunas reflexiones sobre este proceso de
adopción de leyes marco de protección integral en varios países de la región y la importancia de la
adopción de sistemas de protección como parte de las obligaciones resultantes de la ratificación de la
CDN. En el capítulo II se describen país por país los principales aspectos de los diferentes sistemas de
protección creados por cada una de las leyes y códigos de infancia de América Latina, identificando
en particular el mandato, estructura, composición, funcionamiento, competencias y recursos asignados
por la legislación nacional. En cuanto al Caribe angloparlante, el análisis se realiza en forma general y
conjunta con menos detalle legislativo. Esto obedece principalmente a dos situaciones: 1) las
diferencias entre los sistemas jurídicos de los países caribeños y los latinoamericanos; 2) la escasez de
información disponible en varios de los estados insulares.
Luego en el capítulo III se aborda en particular cuatro países de la región: Ecuador (subregión
andina), El Salvador (América Central), Jamaica (Caribe inglés) y Uruguay (Cono Sur), en los que se
analiza el estado de implementación y funcionamiento de los SNPI, las brechas entre el mandato
legislativo y su funcionamiento real y los principales desafíos que presentan los modelos de sistemas
de protección en cada caso , basándose en la información documental disponible y en las entrevistas
realizadas a actores claves en cada uno de esos países.
En el capítulo IV se hace un análisis comparado respecto de los marcos normativos de
infancia que fundamentan la creación de los sistemas de protección, en especial respecto a algunos
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CEPAL – Colección Documentos de proyectos Sistemas nacionales de protección integral de la infancia…
aspectos que pueden aportar algunos parámetros sobre si se tratan de verdaderos sistemas de
protección integral de la infancia y también permitiendo establecer algunas reflexiones sobre los
aspectos más positivos y otros a superar en los modelos de sistemas existentes.
Por último en el capítulo final, se indican y destacan una serie de recomendaciones respecto a
los elementos mínimos a tener en cuenta para evaluar sistemas de protección existentes, y como un
aporte para tener en cuenta —como modelo sugerido— para aquellos países en donde se esté
discutiendo la adopción de la reforma o adopción de un sistema de protección integral para la defensa
y promoción de los derechos de la infancia y adolescencia.
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II. La convención de los derechos del niño y su
incorporación en las leyes nacionales
Los niños, niñas y adolescentes (NNA) son titulares de los derechos fundamentales consagrados por
los diversos instrumentos internacionales de derechos humanos, como la Declaración Universal de
Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Pacto de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, entre otros y en cada uno de ellos se encuentran enumerados un
vasto número de derechos esenciales para la protección de la niñez1.
De todas maneras, cuando se trata de los derechos de la niñez y la adolescencia, el cuerpo
legal universal más relevante es la Convención de los Derechos del Niño (CDN), que constituye el
marco mínimo de reconocimiento y respeto de los derechos de los NNA y que combina en un sólo
tratado los derechos civiles y políticos, económicos, sociales y culturales, considerándolos como
interdependientes y complementarios para asegurar la protección integral de NNA. El impacto que ha
tenido la CDN ha sido muy importante, siendo el instrumento internacional específico de protección
de derechos humanos que ha gozado de mayor aceptación y reconocimiento internacional.
La Convención, de la misma forma que otros instrumentos de derechos humanos, orienta y
limita a los Estados partes y le impone deberes que suponen la creación de las condiciones jurídicas,
institucionales, sociales y económicas para garantizar el pleno goce y ejercicio de los derechos
reconocidos en ella.
Cuando los Estados ratifican la Convención asumen el deber de asegurar la efectividad de los
derechos allí reconocidos con todos los medios a su alcance. Por ello, no sólo deben abstenerse de
interferir en el ejercicio de los derechos individuales sino que tiene, además, el deber inexcusable de
realizar prestaciones positivas, de manera que el ejercicio de aquellos no se torne ilusorio. La
adopción de medidas positivas implica que se garanticen en forma activa el acceso a los derechos, en
particular la educación, la salud y la protección social para todos los NNA.

1 El Preámbulo de la Convención de los Derechos del Niño dice que “Teniendo presente que la necesidad de
proporcionar al niño una protección especial ha sido enunciada en la Declaración de Ginebra de 1924 sobre los
Derechos del Niño y en la Declaración de los Derechos del Niño adoptada por la Asamblea General el 20 de
noviembre de 1959 y reconocida en la Declaración Universal de Derechos Humanos, en el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos (en particular, en los artículos 23 y 24), en el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales (en particular, en el artículo 10) y en los estatutos e instrumentos pertinentes de
los organismos especializados y de las organizaciones internacionales que se interesan en el bienestar del niño”.
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