Zuwanderungspolitik in Europa: Nationale Politiken — Gemeinsamkeiten und Unterschiede PDF
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Zuwanderungspolitik in Europa Reihe Gesellschaftspolitik und Staatstätigkeit Herausgegeben von Bernhard Blanke Roland Czada Hubert Heinelt Gerhard Lehmbruch Adrienne Heritier Band 4 Hubert Heinelt (Hrsg.) Zuwanderungspolitik in Europa Nationale Politiken - Gemeinsamkeiten und Unterschiede + Leske Budrich, Opladen 1994 ISBN 978-3-322-97289-7 ISBN 978-3-322-97288-0 (eBook) DOI 10.1007/978-3-322-97288-0 © 1994 by Leske + Budrich, Opladen Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außer halb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Inhalt Seite Einleitung Huben Heinelt: Zuwanderungspolitik in Europa. Nationale Politiken - Gemeinsamkeiten und Unterschiede ............. 7 I. Europäische Zuwanderungspolitik im Vergleich Dietrich Thrt1nhardt: Entwicklungslinien der Zuwanderungs- politik in EG-Mitgliedsländern ............................................. 33 Peter Schoenemann: Das Asylrecht in europäischen Staaten. Eine vergleichende Betrachtung ........................................... 64 Kay Hailbronner: Die rechtliche Stellung der Oe-facto- Flüchtlinge in den EG-Mitgliedstaaten ................................... 80 Manjred Degen: Probleme eines besonderen humanitären Schutzes für Oe-facto-Flüchtlinge ....................................... 107 Axel Schulte: Antidiskriminierungspolitik in west- europäischen Staaten ....................................................... 123 Manjred Degen: Perspektiven einer umfassenden Zuwan- derungspolitik in der EG ? ................................................ 162 Luise DrUke: Flüchtlingspolitik auf supra-nationaler Ebene. Das UN-Flüchtlingskommissariat, die UN und die EG ............ 176 II. Länderstudien Han Entzinger: Niederlande .............................................. 195 Nora Rt1thzel: Vereinigtes Königreich .................................. 220 5 Catherine Wihtol de Wenden: Frankreich .............................. 255 Guido Bolajfi: Italien ...................................................... 272 Xanthi Petrinioti: Griechenland .......................................... 286 Heinz Faßmann/Rainer MUnz: Österreich .............................. 302 Autorenverzeichnis ......................................................... 323 6 Einleitung Hubert Heinelt Zuwanderungs politik in Europa. Nationale Politiken - Gemeinsamkeiten und Unter schiede "None of these countries had planned or even foreseen an international migration of the size that actually occurred. Their reaction to this migration has been strikingly similar and at the same time decisively different, but in the long run immigration control has become more strict everywhere and active labor re cruitment has been stopped; at the same time, there have been a number of improvements in the social and cultural situation of immi grants" (Hammar 1985, 1). Mit diese Sätzen leitet Tomas Hammar sein Buch "European Immi gration Policy" ein, das im Jahr 1985 erschienen ist und die Zuwan derungspolitik Schwedens, der Niederlande, Großbritanniens, Frankreichs, der Bundesrepublik Deutschland und der Schweiz be handelt. Ve rgegenwärtigt man sich die Veränderungen, die sich in der Zwischenzeit ergeben haben, dann dürfte diese Feststellung erstau nen. Zu grundlegend scheinen die veränderten Bedingungen zu Be ginn der 90er Jahre zu sein, als daß von einer gleichgebliebenen oder zumindest ähnlichen Situation ausgegangen werden könnte: Ins besondere der gefallene "Eiserne Vorhang" hat einen Bevölkerungs zustrom ermöglicht, der vor zehn Jahren nicht vorstellbar war. Dies gilt auch für die mit dem Zusammenbruch des "realexistierenden So zialismus" in Europa aufbrechenden Bürgerkriege und ethnische Konflikte (vgl. Brunner 1993), die Flüchtlingsströme entstehen ließen, die vorher nur in Krisenregionen der "Dritten Welt" auftra ten. Und auch die Süd-Nord-Migration hat sich verändert -und zwar nicht nur hinsichtlich einer quantitativen Zunahme, sondern viel- 7 mehr wegen ihrer Zusammensetzung, nämlich a) einer abnehmenden Bedeutung der europäischen (EG-)Binnen-/Gastarbeiterwanderung und des "nach-kolonialen" Zuzugs und b) einer gestiegenen Zahl von Flüchtlingen aus dem außereuropäischen Süden. Hinzu kommt, daß politisch-institutionelle Veränderungen im Zuge der vorange schrittenen EG-Integration einzelstaatliche politische Reaktionen in veränderter Form erforderlich, aber auch möglich gemacht haben (siehe dazu die Beiträge von Manfred Degen und Luise Drüke in diesem Buch). Daß die Aussagen von Hammar dennoch vertraut aktuell klingen, dürfte daran liegen, daß politische Reaktionen sich wohl verschärft haben mögen, aber dennoch weitgehend konstanten Mustern folgen. Diese Muster sind - wie schon Hammar feststellte - zum einen durch augenscheinliche Ähnlichkeiten zwischen europäischen Staaten und zum anderen durch entscheidende Unterschiede zwischen ihnen ge kennzeichnet. 1. Zu ähnlichen Tendenzen in westeuropäischen Staaten Zu den ähnlichen Ausprägungen von politischen Reaktionen in euro päischen Staaten auf den gestiegenen Bevölkerungszustrom gehören verschärfte Zuzugbeschränkungen und -kontrollen. Über die Jahre konstant geblieben ist dabei die Abkehr von der bis Mitte der 70er Jahre praktizierten Anwerbung von Arbeitskrt1jten, die sich bei den Mitgliedsstaaten der Europäischen Gemeinschaft (EG) bzw. Euro päischen Union (EU) auf Bürger von Nicht-Mitgliedsstaaten be zieht.1 Ebenfalls konstant geblieben ist die Reglementierung der Fa milienzusammenjUhrung, die auch gerade die Zuwandererkategorie der "Gastarbeiter" aus Drittstaaten betrifft. In nahezu allen Ländern im Westen Europas wurden hingegen asylrechtliehe Regelungen deutlich restriktiver gestaltet. Damit ist auf die gestiegenen Asylbewerberzahlen reagiert worden, die sich sowohl aus der politischen Destabilisierung in Anrainer-Regionen als auch aus dem Tatbestand ergeben haben, daß wegen der Zuzugs beschränkungen der westeuropäischen Staaten die gegebenen asyl rechtlichen Regelungen als "Zuwanderungsnadelöhr" genutzt wer- Die zwischenzeitlich abgeschlossenen sog. Vertragsarbeiter-Regelungen mit "Reformstaaten" Ost- und Mitteleuropas haben daran im Prinzip nichts geän dert, weil sie sich im wesentlichen nur auf eine kurz befristete Arbeits kräfteanwerbung bezogen haben. 8 den. Restriktiver wurden außerdem die in einigen Staaten bestehen den Regelungen für spezifische Personengruppen gefaßt, die auf grund ethnischer oder kolonialer Bindungen privilegiene Zuwande rungs- und EinbUrgerungsrechte genießen bzw. genossen haben. Teilweise folgen diese rechtlichen Einschränkungen aber auch Ent wicklungslinien, die bereits zu Beginn der 80er Jahre erkennbar wa ren. Eine weitere allgemein in den Staaten des westlichen Teils Euro pas verstärkt festzustellende Tendenz läßt sich mit "Integration plus Begrenzung" umschreiben, da Zuzugsbeschränkungen bzw. ver schärfte Zuzugskontrollen sowohl in der politischen Debatte als auch in politischen Aktivitäten mit Eingliederungsmaßnahmen für bereits ansässige Ausländer verknüpft worden sind. Eingliederungsmaßnah men beziehen sich dabei von staatsbürgerlicher Gleichstellung oder Einbürgerungserleichterung über sozialpolitische Hilfen zur Herstel lung von Chancengleichheit bis zu gesetzlichen Antidiskriminie rungsregelungen. Zuzugsbeschränkungen bzw. -kontrollen und Eingliederungsmaß nahmen lassen sich auch konzeptionell als zwei· unterschiedliche As pekte von Zuwanderungspolitik kennzeichnen, da erstere auf den ge setzlich geregelten Zutritt und Aufenthalt und letztere auf staatlich eingeräumte und garantierte Rechte und Möglichkeiten der Beteili gung am gesellschaftlichen Leben orientiert sind (vgl. Hammar 1985, 7 ff, der unter den Begriff "immigration policy" 1. "immigra tion regulation and aliens control" sowie 2. "immigrant policy" sub sumiert). Für das Verständnis des materiellen Gehalts der politi schen Problemverarbeitung, auf die sich das in diesem Sinne mit Zu wanderungspolitik zu bezeichnende Politikfeld bezieht, ist folgendes wichtig: Bislang steht in den Staaten Westeuropas die Bewältigung des externen "Migrationsdrucks " oder der Wanderungsströme im Mittelpunkt politischer Aktivitäten, nicht aber die gezielte Gestal tung einer politisch gewollten Einwanderung mit der Absicht einer dauerhaften Niederlassung. Deshalb ist auch - mit Ausnahme der Aufnahme "ethnisch Zugehöriger" (siehe dazu den Beitrag von Diet rich Thränhardt in diesem Buch) - nicht von Einwanderungspolitik zu sprechen, wie dies für die USA, Kanada, Australien oder Neuseeland üblich und auch angebracht ist. Eine Ausnahme könnte dabei inzwischen Österreich darstellen (siehe dazu den Beitrag von Heinz Faßmann und Rainer Münz in diesem Buch). Abgesehen von Problemen der terminologischen Bezeichnung der zugezogenen Per- 9 sonen (vgl. Hammar 1985, 11 ff sowie Xanthi Petrinioti in diesem Buch) verweist dies auf ein signifikantes Merkmal der betreffenden Personen: Ihre Situation ist durch einen transitorischen Status gekennzeichnet - und zwar sowohl (zumindest teilweise) im rechtli chen Sinne als auch im Hinblick darauf, ob es sich bei ihrem Auf enthalt um eine endgültige Ansiedlung oder nur um eine Zuwande rung für eine noch unklare Zeitdauer handelt. 2. Zur Frage der Stabilität von nationalen Zuwanderungsregimen Es bestehen aber auch unterschiedliche Ausprägungen der angespro chenen ähnlichen Entwicklungstendenzen zwischen europäischen Staaten. Um von länderspezifischen Mustern der Immigrationspolitik sprechen zu können - oder gar von Regimen im Sinne von länderspe zifischen "Formen regelgeleiteter Bearbeitung von [ ... -]politischen Konflikten" (Hüttig 1989, 405) -, wären markante Eigenheiten und Einflußfaktoren herauszuarbeiten. Dabei stellen sich jedoch einige Fragen bzw. aus dem Blickwinkel vergleichender politikwissen schaftlicher Untersuchung einige methodologische Probleme. Zunächst ist die Frage nach Einflußfaktoren mit der Meßbarkeit und der Vergleichbarkeit des Beeinflußten - nämlich der Zuwande rung - verkoppelt. Nun präsentiert die OECD in ihren "Continuous Reporting System on Migration" (SOPEMI) zwar für einen Ver gleich beeindruckend aufbereitete Daten, diese beruhen jedoch auf national unterschiedlichen Merkmalsbestimmungen und Erhebungs verfahren, so daß festgestellt werden muß: "Thus, the fact that several tables are presented in a relativly standard form should not lead users to think that the data have been standardised and are hence comparable at international le vel" (SOPEMI 1992, 123). Für die quantitativ und mit statistischen Auswertungsveifahren ope rierende komparative politikwissenschajtliche Forschung ist die Ver fügbarkeit vergleichbarer Daten generell ein Problem (vgl. Widmai er 1987, 85 ft). Für den Gegenstandsbereich der Zuwanderung und der Zuwanderungspolitik ist dieses Problem aber besonders ausge prägt: Zu unterschiedlich sind die in einzelnen Staaten vorzufinden den Zuzugsformen (von der Zuwanderung "ethnisch Zugehöriger" bzw. von Personen, die die Staatsbürgerschaft bereits/noch besitzen 10
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