Zur Beurteilung von Subventionen PDF
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FORSCHUNGSBERICHTE DES LANDES NORDRHEIN-WESTFALEN Nr. 2468 Herausgegeben im Auftrage des Ministerprasidenten Heinz Kuhn yom Minister fur Wissenschaft und Forschung Johannes Rau Dr. rer. pol. Dieter Ewringmann Prof. Dr. Karl Heinrich Hansmeyer Finanzwissenschaftliches Forschungsinstitut an der Universitat zu K61n Direktor: Prof. Dr. Karl Heinrich Hansmeyer Zur Beurteilung von Subventionen vVestdeutscher Verla:g 1975 © 1975 by Westdeutscher Verlag GmbH, Opladen Gesamtherstellung: Westdeutscher Verlag ISBN 978-3-531-02468-4 ISBN 978-3-322-88553-1 (eBook) DOl 10.1007/978-3-322-88553-1 G 1 i e d e run g Seite 1. Subventionsnorm und Subventionswirklichkeit 1 2. Subventionen als Instrument der Verhaltens- beeinflussung 13 3. Die markttheoretische Beurteilung von Subventionen 27 4. Die wirtschaftspolitische Beurteilung von Subventionen 40 5. Die finanztheoretische und -politische Beurteilung von Subventionen 51 5.1 Subventionen und meritorische Gtiter 51 5.2 Subventionen ala Instrument der Stimmen- ma.ximierung 56 6. Die pol1tische und systemtheoretische Beurteilung von SUbventionen 68 7. ErfolgsmaSst~be fUr die Subventionspolitik 77 8. Die Beurteilung ausgew~hlter SubventionsmaSnahmen des Landes Nordrhein-Westfalen 8.1 Auswahl der Subventionen 95 8.2 Subventionen zur Verbesserung der Wirtschafts- struktur 98 8.2.1 Vorbemerkungen 98 8.2.2 Technik der Subventionsvergabe 99 8.2.3 Subventionsziel 101 8.2.4 Die 6konomische Ausgangssituation 104 der F6rdergebiete 8.2.5 Subventionswirkungen 113 8.2.6 Beurteilung der SubventionsmaSnahme 129 8.3 Forderung betrieb1icher Investitionen in den Stelnkoh1ebergbaugebieten 138 8.3.1 Zie1 und Technik der Subventionsvergabe 138 8.3.2 Regiona1e und sektora1e Vertei1ung der SUbventionen 141 8.3.3 Nachfragewirkungen 144 8.3.4 Beurtei1ung der Subventionsma~nahme 150 8.4 Forderung von Investitionen zur Beschr~nkung von Luftverunreinigungen, Ger~uschen und Er- schUtterungen 154 8.4.1 Zie1 und Technik der Subventionsvergabe 154 8.4.2 Regiona1e und sektora1e Vertei1ung der Subventionen 155 8.4.3 Beurtei1ung der Subventionsma~nahme 158 Fu~noten 167 Literaturzusammenste11ung 182 - 1 - 1. Subventionsnorm und Subventionswirklichkeit Bei dem heute nahezu selbstverstandlichen Postulat einer Erhohung des Staatsanteils am Sozialprodukt wird zur Finanzierung dieses Zuwachses fast ebenso selbstverstand lich der Abbau von Steuerverglinstigungen gefordert. Dies erscheint urn so einleuchtender, als Struktur und Umfang von Subventionen ohnehin im wissenschaftlichen und poli tischen Bereich zu den am starksten kritisierten wirt schaftspolitischen Erscheinungen gehoren. Klirzung und Streichung von Subventionen - insbesondere von Steuerver gUnstigungen - sind Norm und Ideal vor allem des Markt wirtschaftlers: "Ein Abbau unnotiger Subventionen lieBe in verstarktem MaSe die Auslesewirkung des Marktes zur Geltung kommen. Umschichtungen innerhalb der Produktions struktur, die durch eine kUnstliche, subventionsbedingte Rentabilitat induziert worden waren, wlirden zurUckgefUhrt. Entfallt eine BegUnstigung unwirtschaftlicher Kombination von Produktionsfaktoren und -verfahren, dann sinken dem entsprechend die Kosten des Sozialprodukts .... Hinzu kommt eine Entlastung der Wirtschaft und Bevolkerung von Steuern und Abgaben, die bisher zur Finanzierung von Subventionen aufgebracht werden muSten. Diesen Vorzligen .•. sollte doch mehr Wert beigemessen werden als der kurz sichtigen Interessenbefriedigung einzelner sozialer und wirtschaftlicher Gruppen auf Kosten des Allgemeinwohls. Dies ist nicht allein eine okonomisch-materielle, sondern zugleich eine gesellschaftliche und politische Verpflich tung im Interesse einer demokratischen Ordnung, die mehr sein muS als eine Summe von Interessenkompromissen." 1) In der Tat klingt die Forderung nach Subventionsabbau plausibel, ja suggestiv, scheint man sie doch gleichsetzen zu konnen mit einer verstarkten Forderung des Gemeinwohls. - 2 - Die Subventionswirklichkeit weicht jedoch von der Norm in MaBe ab; obgleich der Appell zur betr~chtlichem Streichung und KUrzung immer wieder erneuert wird, wurde ihm in der politischen Praxis kaum entsprochen. Legt man hier einmal die Begriffsbestimmungen der Subventionsberich te zugrunde, in denen "Finanzhilfen" als "Geldleistungen des Bundes an Stellen auBerhalb der Bundesverwaltung" sowie "SteuervergUnstigungen" als "spezielle Ausnahmeregelungen von der allgemeinen Steuernorm, die fUr die offentliche Hand zu einer Einnahmeminderung fUhren" 2), zusammenge stellt werden, so sich fUr beide Kategorien ein kon l~Bt tinuierlicher Anstieg diagnostizieren; Friktionen in dieser Entwicklung sind nicht auf einen effektiven Subventions rUckgang" sondern vor allem auf die tibernahme groBer Sub ventionsaufgaben durch die EWG zurUckzufUhren. Bei der Entwicklung der Finanzhilfen des Bundes in den letzten 6 Jahren seit 1969 f~llt zwar auf, daB sich der Anteil der Hilfen fUr private Haushalte gegenUber dem An teil der eigentlichen SUbventionen 3) an den gesamten Fi nanzhilfen erheblich erhoht hat; gleichwohl sind - von der Sonderentwicklung im Jahre 1972 einmal abgesehen - auch die Anpassungs- und Forderungssubventionen kontinuierlich angestiegen. Selbst die Erhaltungssubventionen, die seit 1970 Tendenz aufwiesen, solltennach den Vor rUckl~ufige stellungen der Bundesregierung in den Jahren 1973 und 1974 nochmals erhoht werden. tiber die Richtigkeit der Abgrenzung zwischen Erhaltungs-, Anpassungs- und Forderungshilfen sich sicherlich l~Bt streiten 4); unstrittig dUrfte dagegendie expansive Ent wicklung des Gesamtkomplexes der Finanzhilfen des Bundes sein (von 6.184,2 Mio. DM im Jahre 1969 auf 12.179,2 Mio. DM im Jahre 1974), da sich eine Abgrenzung zu den Lei stungsentgelten in aller Regel ohne groBe Schwierigkeiten finden l~Bt. - 3 - Dies gilt nicht in gleichem MaBe fUr die Kategorie der SteuervergUnstigungen, die als Ausnahmeregelungen von der allgemeinen Steuernorm definiert sind. Die Ab grenzungsschwierigkeiten zeigen sich beispielhaft bei der Behandlung der bei den Sonderausgaben im Rahmen der Einkommensteuer Vermogensteuer, die vom Sub abzugsf~higen ventionsbericht zu den speziellen SteuervergUnstigungen gerechnet wird. Mit der gleichen kann aller Plausibilit~t dings die der Vermogensteuer von der Ein Abzugsf~higkeit kommensteuer aus dem Grundsatz der Leistungsf~higkeitsbe steuerung abgeleitet werden und mUBte dann als Bestandteil der allgemeinen Steuernorm gelten. von diesen Unabh~ngig vereinzelten definitorischen Schwierigkeiten, die hier und dort eine Modifizierung der Gesamtsumme nahelegen konnten, sich fUr die SteuervergUnstigungen ein Anstieg des l~Bt Gesamtvolumens von 15,8 Mrd. DM im Jahre 1969 auf 25,2 Mrd. DM im Jahre 1972 diagnostiziereni sie sollen nach dem Re gierungsentwurf 1974 sogar 28,1 Mrd. DM betragen. An dieser expansiven Entwicklung der Finanzhilfen und SteuervergUnstigungen haben weder die subventionskriti schen AusfUhrungen nationalokonomischer Theoretiker noch die ablehnenden Stellungnahmen marktwirtschaftlicher 5) und marxistischer 6) Ideologen etwas ausrichten konnen, und selbst die aus dem politischen Raum stammenden Abbau vorschlKge und -initiativen sind ohne nennenswerte Ergeb nisse geblieben. Das zeigt sich recht deutlich an der dem 3. Subventionsbericht beigefUgten "Abbauliste" und am Beispiel des "Streichquintetts" der Staatssekret~re in der vergangenen Leginlaturperiode. In § 12 Abs. 4 des "Stabllit~tsgesetzes" wird die Bundes regierung aufgefordert. zusammen mit dem Subventionsbe richt einen "Abbauplan" vorzulegen und darin zeitlich und - 4 - fixierte VorschlKge fUr den Abbau von Finanz zahlen~Sig hilfen und SteuervergUnstigungen zu unterbreiten. Der Ge setzgeber hat der jeweiligen Regierung damit nicht nur aufgetragen, durch Informationsverbesserung die VergUn stigungen einer schKrferen politischen Kontrolle zugang lich zu machen; er erwartet zudem von ihr, durch gezielte KUrzungen im Subventionsbestand die tatsKchliche Entwicklung der marktwirtschaftlichen Subventionsnorm anzunKhern. Aus dieser Sicht sind die bisherigen Ergebnisse allerdings mehr als dUrftig. Die Bundesregierung weist selbst auf die GrUnde hin, die in der Tat nicht gering geschatzt wer den dUrfen: So ist einerseits der Gesetzesauftrag nicht hinreichend konkretisiert; er laSt offen, ob sich die An weisung "auf aile Finanzhilfen und SteuervergUnstigungen oder nur auf bestimmte finanzielle Hilfen bezieht". Die Bundesregierung zieht fUr sich selbst im 3. Subventions bericht den SchluS, "daS zahlreiche finanzielle Hilfen, mit denen wichtige wirtschafts- und gesellschaftspoliti sche Zielsetzungen verfolgt werden, auf absehbare Zeit fUr einen Abbau nicht in Betracht kommen" 7) . Andererseits birgt eine solche Abbauliste natUrlich erheb lichen politischen ZUndstoff und wirft vor allem die Frage nach ihrer Verbindlichkeit und in diesem Zusammenhang nach der GlaubwUrdigkeit der Regierung auf. So ist es verstKnd lich, daS die Bundesregierung nur solche finanziellen Hil fen in ihre "Abbauprogramme" aufnehmen will, die bereits ihren Niederschlagim Haushaltsentwurf oder in der mittel fristigen Finanzplanung gefunden haben. Die Aufnahme von Abbauvorschlagen, "die im Entwurf dieses Bundeshaushaltes oder in der gleichzeitig vorgelegten Finanzplanung nicht berUcksichtigt warep, bliebe namlich praktisch fast vollig unverbindlich und mUSte darUber hinaus die Regierung un glaubwUrdig erscheinen lassen" 8). Diese Einstellung, die - 5 - e1n gesundes MaS po11t1scher Selbste1nschatzung verrat und s1cher11ch gee1gnet 1st, d1e Bundesreg1erung z. T. zu exkulp1eren, macht zugleich deutlich, welche politi schen Barrieren e1ne konsequente SubventionskUrzung zu Uberwinden hattej sie zeigt aber auch, da2 es SUbventio nen auch in Zukunft in betrachtlichem Ausma2 geben und da2 das marktwirtschaftlich-theoretische Subventionsverstand nis kaum jemals Realitat werden wird. rm Ergebnis lauft die Stellungnahme der Bundesregierung darauf hinaus, da2 nur solche Ma2nahmen in die Abbaulisten aufgenommen werden, die auf Grund vorangegangener BeschlUs se ohnehin auslaufenj diese Annahme wird durch einen Blick auf die mit dem 3. Subventionsbericht vorgelegte Liste nur erhartet. Zwar betragt der Anteil der bis 1975 auslaufen den Finanzhilfen an der Gesamtsumme 15 v. H., doch ist da be1 zur berUcksichtigen, da2 einerseits durchaus Raum fUr die EinfUhrung neuer Ad-hoc-VergUnstigungen verbleibt und andererseits "auslaufende Ma2nahmen" keineswegs mit einem Abbau des Subventionsvolumens identisch zu sein brauchen. So w1rd im 3. Subventionsbericht darauf hingewiesen, daB das Auslaufen des Einkommensausgleichs fUr die Landwirt schaft· infolge der DM-Aufwertung durch "zusatzliche Mittel fUr struktur- und soz1alpolitische Ma2nahmen" ausgeglichen wird, und der Fortfall der ZuschUsse zur landwirtschaftli chen Unfallversicherung davon abhangt, ob die Finanzierung "in anderer Weise" gesichert werden kann. 9) Der Verdacht, die Exekutive sei nicht wirklich in der La ge, Streichungsvorschlage zu unterbreiten und durchzufUh ren, wird indirekt durch die Erfahrungen eines Kabinetts ausschusses bestatigt, der nach mehreren Beratungen dem Kabinett im Oktober 1971 seine Ergebnisse vorlegte. 10) - 6 - Die knapp 1,5 Mrd. OM m5glicher Mehreinnahmen, die zudem die bereits beschlossenen KUrzungen enthielten, sind in der Tat ein dUrftiges Ergebnis, das allerdings vorauszuse hen war. Sch1ieB1ich konnte man nicht ernsthaft erwarten, daB ein staatssekretKrs-AusschuB, in dem nur einige Ressorts vertreten waren 11), die gesamten Prob1eme der Landwirt schaft, des Bergbaus, Berlins und der Zonenrandgebiete 15- sen wUrde. Bei einer derartigen Konste11ation b1ieb 1edig- 1ich die F1ucht ins Detail Ubrig. Wenn die Zonenrandf5rde rung nicht genere11 tiberdacht werden konnte, so war es im merhin mit weit weniger Aufwand m5g1ich, die SteuervergUn stigungen fUr Vollblutzuchtbetriebe (Steuermehreinnahme 1971 1 Mio. DM) oder fUr Hausbrauer (500.000 DM) abzu schaffen. Die Arbeit des "Streichquintetts" hat al1erdings auch einer breiteren Offentlichkeit eine wichtige Erkenntnis vermitte1t: daB es sich nKmlich bei Entscheidungen tiber das kUnftige Subventionsvolumen und die kUnftige Subven tionspolitik weniger um ein instrumentel1es Problem a1s um eine Umorientierung in der Verm5genspo1itik, der Ener giepolitik, der Agrarpolitik usw. hande1t. Fehlt die Be reitschaft oder die FKhigkeit, vie11eicht aber auch die No twendi gke it, die Ziele in diesen po1itischen Teilberei chen zu Kndern oder anzupassen, so lassen sich die zur Erreichung eben dieser Ziele eingesetzten Subventionen nicht guten Gewissens einfach streichen, zuma1 es - wie noch zu zeigen sein wird - nur in den wenigsten FK11en instrumentel1e Alternativen gibt. Das AusmaB der Grundsatzentscheidungen, die unter diesem Aspekt bei der Realisierung eines Abbauprogrammes gefKl1t werden mUBten, wird besonders deutlich bei einem sicherlich
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