Zur Begrenzung der Staatsverschuldung im föderalen Staat

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Zur Begrenzung der Staatsverschuldung
im föderalen Staat
Eine modelltheoretische und institutionenökonomische
Untersuchung unter Berücksichtigung der Finanzverfassung
der Bundesrepublik Deutschland
Inauguraldissertation
zur Erlangung des Grades eines Doktors der Wirtschaftswissenschaften
der Wirtschaftswissenschaftlichen Fakultät der Universität Passau
Frank Augsten
Passau, Dezember 2002
Tag der letzten Fachprüfung im Rigorosum: 9. Februar 2004
1. Gutachter: Prof. Dr. Wolfgang J. Mückl
2. Gutachter: Prof. Dr. Reinar Lüdeke
Inhaltsverzeichnis
Inhaltsverzeichnis ............................................................................................................................. i
Abkürzungs- und Symbolverzeichnis ........................................................................................... v
Verzeichnis der Schaubilder und Abbildungen .......................................................................... xi
Einführung ................................................................................................................. 1
Kapitel 1: Die Grenzen der Staatsverschuldung aus ökonomischer Sicht .............. 7
I. Die Auswirkungen eines wachsenden Schuldenstandes
auf die öffentlichen Haushalte ............................................................................................... 7
1. Ein Modell zur Veranschaulichung der fiskalischen Probleme eines
wachsenden Schuldenstandes ................................................................................................. 9
a) Modelldarstellung .................................................................................................... 9
b) Alternative Entwicklungen der Schuldenstandsquote ..................................... 14
c) Die fiskalischen Grenzen der Staatsverschuldung ............................................ 17
2. Die Ergebnisse des dargelegten Modells und die Entwicklung der öffentlichen Haushalte
in der Bundesrepublik Deutschland .................................................................................... 19
II. Gesamtwirtschaftliches Wachstum und Schuldenstand .................................................. 25
1. Ein zeitkontinuierliches makroökonomisches Modell mit begrenztem Planungshorizont
der Individuen – Das Modell ewiger Jugend ........................................................................ 28
a) Die Herleitung der gesamtwirtschaftliche Konsumfunktion .......................... 28
aa) Der begrenzte Planungshorizont eines Individuums ............................... 29
ab) Die Maximierung des Lebensnutzens – Der Versicherungsmarkt ........ 30
ac) Die individuelle Konsumfunktion .............................................................. 30
ad) Die gesamtwirtschaftliche Konsumfunktion ............................................ 35
b) Die gesamtwirtschaftliche Produktionsfunktion .............................................. 38
c) Der Staat ................................................................................................................. 41
d) Die gesamtwirtschaftliche Kapitalbildung ......................................................... 43
2. Das Wachstumsgleichgewicht im Modell ewiger Jugend ohne Berücksichtigung des Staates .... 43
3. Das Wachstumsgleichgewicht im Modell ewiger Jugend bei Berücksichtigung des Staates ....... 48
a) Modelldarstellung .................................................................................................. 48
aa) Differentialbetrachtung ................................................................................ 53
ab) Budgetbetrachtung ........................................................................................ 56
b) Das Ricardianische Äquivalenztheorem ............................................................ 59
4. Die staatliche Kreditaufnahme in einer offenen Volkswirtschaft ........................................... 64
5. Das optimale Verhältnis von öffentlichem Kapitalstock und Schuldenstand des Staates
als relative Grenze der Staatsverschuldung .......................................................................... 69
6. Die Last des Schuldenstandes und die Grenzen der Staatsverschuldung ............................... 76
Kapitel 2: Die Grenzen der Staatsverschuldung de constitutione lata .................. 81
I. Die Verfassungsnormen des Grundgesetzes zur Begrenzung
der Staatsverschuldung ......................................................................................................... 82
II. Der Haushaltsaugleich nach Art. 110 Abs. 1 Satz 2 GG ................................................. 84
1. Der formelle Haushaltsausgleich ......................................................................................... 84
2. Die Kritik der Finanzwissenschaft am formellen Haushaltsausgleich ................................... 86
3. Art. 110 Abs. 1 Satz 2 GG und das Demokratieprinzip – Die verfassungsrechtliche
Kritik am formellen Haushaltsausgleich .............................................................................. 87
4. Art. 110 Abs. 1 Satz 2 GG und die Entscheidungsfähigkeit des Staates ......................... 89
III. Gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht und Haushaltsdefizit –
Art. 109 Abs. 2 und Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG ............................................................... 91
1. Das Regelverhältnis der Art. 109 Abs. 2 und Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG ..................... 91
a) Das Regelverhältnis in der verfassungsrechtlichen Diskussion ...................... 91
b) Das Regelverhältnis nach W. Höfling ................................................................... 93
2. Der unbestimmte Rechtsbegriff „gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht“ ................................. 95
3. Der Regelinhalt des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG ............................................................. 99
a) Der Regelinhalt des Art. 115 Abs. 1 Satz 2, 1. Hs. GG ................................... 99
aa) Das Junktim zwischen Einnahmen aus Krediten und
Ausgaben für Investitionen .......................................................................... 99
ab) Der Begriff „Einnahmen aus Krediten“ .................................................. 103
(i) Die Nettokreditaufnahme als Begrenzungsobjekt
in Art. 115 Abs. 1 Satz 2, 1. Hs. GG .................................................. 103
(ii) Die Bruttokreditaufnahme als Begrenzungsobjekt
in Art. 115 Abs. 1 Satz 2, 1. Hs. GG .................................................. 106
ac) Der Begriff „Ausgaben für Investitionen“ .............................................. 108
ii
b) Der Regelinhalt des Art. 115 Abs. 1 Satz 2, 2. Hs. GG ................................. 112
4. Der Regelinhalt des Art. 109 Abs. 2 GG ....................................................................... 116
a) Der Begriff „Haushaltswirtschaft“ ................................................................... 116
b) Ober- und Untergrenzen der Kreditaufnahme
nach Art. 109 Abs. 2 GG ................................................................................... 118
aa) Art. 109 Abs. 2 GG als Verpflichtung zur passiven
Konjunkturpolitik ........................................................................................ 118
ab) Aktive Konjunkturpolitik und Art. 109 Abs. 2 GG ............................... 119
ac) Art. 109 Abs. 2 GG und die Nettokreditaufnahme
in der Normallage ........................................................................................ 120
c) Der Beurteilungsspielraum der Legislative ...................................................... 121
5. Fazit ............................................................................................................................... 122
Kapitel 3: Die Anreize zur Staatsverschuldung in
der Bundesrepublik Deutschland ......................................................... 127
I. Die grundlegenden Annahmen der Neuen Politischen Ökonomie ............................. 128
II. Die Erklärung einer wachsenden Staatsschuld im Rahmen
der Neuen Politischen Ökonomie .................................................................................... 132
1. Das Verhalten von Politikern und Wählern als Ursache einer vermehrten
Kreditfinanzierung von Staatsausgaben ............................................................................. 133
2. Die Aufteilung der Macht als Ursache einer vermehrten Kreditfinanzierung
von Staatsausgaben .......................................................................................................... 137
a) Die Aufteilung der Macht in zeitlicher Hinsicht –
Die Kreditfinanzierung von Staatsausgaben als strategische Variable ........ 137
b) Die Aufteilung der Macht innerhalb einer Regierung – Koalitionen als
Ursache einer vermehrten Kreditfinanzierung von Staatsausgaben ............ 139
III. Die institutionellen Aufteilung der Macht durch die Finanzverfassung der
Bundesrepublik Deutschland – Die Regelungen des Finanzausgleichs
in Art. 106 und Art. 107 GG ............................................................................................. 141
1. Die Regelungen zum Finanzausgleich im Grundgesetz ...................................................... 143
a) Art. 106 GG – Der vertikale Finanzausgleich ................................................ 146
b) Art. 107 GG – Der horizontale Finanzausgleich ........................................... 150
2. Die Auswirkungen des Finanzausgleichs auf die Kreditaufnahme der Länder ................... 160
iii
Kapitel 4: Ein Vorschlag zur Reform der Finanzverfassung ................................ 165
I. Grundlegende Anforderungen an eine Verfassungsregel zur Begrenzung
der Staatsverschuldung ....................................................................................................... 166
II. Alternative Regelungen zur Begrenzung der Kreditfinanzierung
von Staatsausgaben .............................................................................................................. 168
1. Objekt- bzw. verwendungsbezogene Regelbindungen ........................................................... 170
2. Makroökonomische Regelbindungen .................................................................................. 172
3. Formell-verfahrensbezogene Regelbindungen ....................................................................... 174
III. Die Bildung einer unabhängigen Institution zur Festlegung der jährlich
zulässigen Nettokreditaufnahme des Staates ................................................................... 177
1. Konzeptionelle Grundlagen ............................................................................................... 177
2. Die Aufteilung der zulässigen Nettokreditaufnahme auf die
Gebietskörperschaften und parafiskalischen Einrichtungen ................................................ 179
a) Verschuldungszertifikate .................................................................................... 181
b) Verhandlungen und Verteilungsschlüssel ........................................................ 183
3. Die Autonomie von Bund und Ländern im Fall einer Reform
der Finanzverfassung ........................................................................................................ 186
Anhang I: Die Haushaltsdaten der öffentlichen Hand und das Bruttoinlandsprodukt
von 1975 bis 2000 ................................................................................................... xiii
Anhang II: Mathematische Herleitung einzelner Gleichungen
des Modells ewiger Jugend ..................................................................................... xv
Literaturverzeichnis ................................................................................................................... xxvii
iv
Abkürzungs- und Symbolverzeichnis
Abkürzungen:
Abs. Absatz
a. F. alte Fassung
Anm. d. V. Anmerkung des Verfassers
Art. Artikel
BGBl. Bundesgesetzblatt
BHO Bundeshaushaltsordnung
BIP Bruttoinlandsprodukt
BuBa Deutsche Bundesbank
BVerfGE Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts
c. p. ceteris paribus
ders. derselbe
dies. dieselbe bzw. dieselben
EGV Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft
ESVG 1995 Europäisches System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen 1995
Fn. Fußnote
HGrG Gesetz über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der
Länder (Haushaltsgrundsätzegesetz)
Hs. Halbsatz
i. d. R. in der Regel
i. e. S. im engeren Sinn
LFA Länderfinanzausgleich

v
MaßstG Gesetz über verfassungskonkretisierende allgemeine Maßstäbe für die
Verteilung des Umsatzsteueraufkommens, für den Finanzausgleich unter
den Ländern sowie für die Gewährung von Bundesergänzungszuwei-
sungen (Maßstäbegesetz)
NPÖ Neue Politische Ökonomie
Rdnr. Randnummer
StWG Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft
SVR Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen
Entwicklung
Symbole:
a Nettovermögen pro Kopf im Ausland
a& Veränderung des Nettovermögens pro Kopf im Ausland
c gesamtwirtschaftlicher Konsum pro Kopf
c privater Konsum pro Kopf
p
C (t) Gegenwartswert des gesamtwirtschaftlichen privaten Konsums
p
C& (t) Veränderung des Gegenwartswerts des gesamtwirtschaftlichen privaten
p
Konsums
c (j,s) Konsum eines Individuums der Generation j zum Zeitpunkt s
p
c (j,t) Konsum eines Individuums der Generation j in der Gegenwart t
p
c& (j,s) Veränderung des Zeitwerts des Konsums eines Individuums der
p
Generation j
c& Veränderung des gesamtwirtschaftlichen Konsums pro Kopf
p
D Schuldenstand des Staates
D& Nettokreditaufnahme des Staates
d Schuldenstandsquote (Kapitel 1, Abschnitt I) bzw. Schuldenstand pro
Kopf (Kapitel 1, Abschnitt II)
d& Veränderung der Schuldenstandsquote (Kapitel 1, Abschnitt I) bzw.
Veränderung des Schuldenstandes pro Kopf (Kapitel 1, Abschnitt II)
E(X) Lebenserwartung eines Individuums
vi
G Ausgaben des Staates für Sachgüter und Dienstleistungen
h Periodenlänge
i nominaler Zinssatz
K (Produktiv-)Kapital
k Kapitalausstattung pro Kopf (= Kapitalintensität)
k Kapitalausstattung pro Kopf im „golden-age“-Wachstumsgleichgewicht
g
k& Veränderung der Kapitalausstattung pro Kopf
K (Produktiv-)Kapital im Besitz des Staates
ö
k Kapitalausstattung pro Kopf mit öffentlichem (Produktiv-)Kapital
ö
k& Veränderung der Kapitalausstattung pro Kopf mit öffentlichem
ö
(Produktiv-)Kapital
K (Produktiv-)Kapital im Besitz der Privaten
p
k Kapitalausstattung pro Kopf mit privatem (Produktiv-)Kapital
p
k& Veränderung der Kapitalausstattung pro Kopf mit privaten
p
(Produktiv-)Kapital
N Arbeitskräftepotential bzw. Bevölkerung
n Wachstumsrate des Arbeitskräftepotentials bzw. der Bevölkerung
p Sterbewahrscheinlichkeit pro Zeiteinheit
p(h) Sterbewahrscheinlichkeit
Q(t) Gegenwartswert des gesamtwirtschaftlichen Humanvermögens
Q&(t) Veränderung des Gegenwartswerts des gesamtwirtschaftlichen
Humanvermögens
q(j,t) Humanvermögen eines Individuums (= Gegenwartswert der Einkommen
aus Arbeit)
R Zinszahlungen auf die Staatsschuld
r realer Zinssatz
r(s) realer Zinssatz zum Zeitpunkt s
r* realer Zinssatz auf dem Weltmarkt
t Zeit(einheit) bzw. gegenwärtiger Zeitpunkt
T Primärsteuern und sonstige Abgaben
0
U Nutzen
vii
V gesamtwirtschaftliches Geld- und Sachvermögen
v gesamtwirtschaftliches Geld- und Sachvermögen pro Kopf
V(t) Gegenwartswert des gesamtwirtschaftlichen Geld- und Sachvermögens
V(s) Gesamtwirtschaftliches Geld- und Sachvermögen zum Zeitpunkt s
V&(t) Veränderung des Gegenwartswerts des gesamtwirtschaftlichen Geld- und
Sachvermögens
v(j,s) Geld- und Sachvermögen eines Individuums der Generation j zum
Zeitpunkt s
v&(j,s) Veränderung des Zeitwerts des Vermögens eines Individuums der
Generation j
v(j,t) Gegenwartswert des Geld- und Sachvermögens eines Individuums der
Generation j
w Reallohnsatz
w(j,s) Arbeitseinkommen eines Individuums der Generation j zum Zeitpunkt s
w reale Wachstumsrate des Nationaleinkommens
Y
x Wahrscheinlichkeit
Y Nationaleinkommen (Kapitel 1, Abschnitt I) bzw. gesamtwirtschaftlicher
Output (Kapitel 1, Abschnitt II)
y Produktion pro Kopf

β Staatsausgaben pro Kopf
β Anteil der Ausgaben des Staates für Sachgüter und Dienstleistungen am
0
Nationaleinkommen (Primärstaatsausgabenquote)
β Umfang einer Senkung der Primärstaatsausgabenquote infolge eines zu
D
hohen Schuldenstandes
δ Abschreibungsrate
θ Zeitpräferenzrate
κ Anteil der Staatsausgaben pro Kopf zum Kauf von Investitionsgütern
µ Maß für den Grad des intergenerativen Altruismus
π Gewinn pro Kopf
π(j,s) Gewinneinkommen eines Individuums der Generation j zum Zeitpunkt s
viii