Zukunftsfragen des deutschen Steuerrechts

190 Pages·2009·1.788 MB·German

by  Klaus-Dieter Drüen (auth.), Karin E. M. Beck, Wolfgang Schön (eds.)

Max Planck Institutefor Intellectual Property,
Competition and Tax Law
MPI Studies on Intellectual Property,
Competition and Tax Law
Volume 11
Edited by
Josef Drexl
Reto M. Hilty
Wolfgang Schön
Joseph Straus
Wolfgang Schön • Karin E.M. Beck
(Editors)
Zukunftsfragen des deutschen
Steuerrechts
123
Professor Dr. Dr. h.c. Wolfgang Schön
Dr. Karin E.M. Beck
Max-Planck-Institut für Geistiges Eigentum,
Wettbewerbs- und Steuerrecht
Marstallplatz 1
80539 München
[email protected]
[email protected]
ISBN 978-3-642-00257-1 e-ISBN 978-3-642-00258-8
DOI 10.1007/978-3-642-00258-8
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Vorwort V
Vorwort
Mit der Unternehmenssteuerreform 2008 hat eine breite rechtspolitische Diskussion
über die prägenden Linien des deutschen Steuersystems zwar kein stabiles
Ergebnis, aber einen vorläufigen Abschluss gefunden. Dabei ist deutlich geworden,
dass von den gesetzgebenden Organen des Bundes auf mittlere Sicht keine neuen
Anläufe für eine Grundlagenreform des Einkommensteuerrechts oder anderer Teil-
gebiete des Steuerrechts unternommen werden. Die kommenden Jahre – so die
Prognose – werden in der materiellen Steuergesetzgebung eher Detailarbeit
bringen; der sich im Zuge der weltweiten Wirtschaftskrise verstärkende Druck auf
die öffentlichen Haushalte wird einen großen Wurf weniger als zuvor erwarten
lassen.
Vor diesem Hintergrund befinden sich die Sachthemen und Forschungsansätze
im Steuerrecht in einem Prozess der Neuordnung. Das Max-Planck-Institut für
Geistiges Eigentum, Wettbewerbs- und Steuerrecht (Abteilung Rechnungslegung
und Steuern) hat diese Entwicklung zum Anlass genommen, sechs führende Steuer-
rechtswissenschaftler der jüngeren Generation einzuladen, im Rahmen einer im
Jahre 2008 durchgeführten Vortragsreihe zu selbstgewählten „Zukunftsfragen“ zu
referieren. Die Vorträge werden in diesem Band wiedergegeben; sie verdienen es,
einem breiteren Publikum zugänglich gemacht zu werden.
Ein Blick auf die von den Referenten gewählten Themen und formulierten
Thesen vermittelt deutliche Konturen der kommenden Diskussion. Dass neue
Perspektiven für die Weiterentwicklung der Steuergesetzgebung nicht zwingend
das materielle Recht betreffen müssen, wird im einleitenden Beitrag von Klaus-
Dieter Drüen über die Zukunft des Steuerverfahrens deutlich. In seinem Vortrag
zeigt sich bereits das in allen weiteren Beiträgen aufscheinende Anliegen, aus dem
nationalen Verfassungsrecht sowie aus dem Europäischen Gemeinschaftsrecht
heraus Rahmensetzungen und Regelungsvorbilder für das deutsche Steuerrecht zu
finden. So behandelt Rainer Wernsmann in zusammenfassender Perspektive die
Vorgaben der Grundrechte des deutschen und der Grundfreiheiten des Europäischen
Rechts für die Steuergesetzgebung. Aus der Sicht des deutschen Verfassungsrechts
wird dieser Ansatz weitergeführt durch das Referat von Christian Waldhoff, der mit
dem Finanzverfassungsrecht die „andere Seite“ der Steuerverfassung des Grundge-
setzes in den Blick nimmt und damit die hergebrachte grundrechtliche Kontrolle
wesentlich ergänzt. Und aus der Sicht des Europäischen Gemeinschaftsrechts fügt
Joachim Englisch die Perspektive der Europäischen Grundrechte hinzu, die (anders
als die Grundfreiheiten) bisher zwar nur gegenüber dem europäischen Gesetzgeber
ins Feld geführt werden können, aber auf der Ebene des Sekundärrechts namentlich
in Gestalt des allgemeinen Gleichheitssatzes erhebliche Wirkkraft entfalten können.
Doch kommen Europäisierung und Internationalisierung nicht nur als
„Schranke“, sondern auch als „Inspiration“ deutscher Gesetzgebung in den Blick.
Heike Jochum schlägt vor, die im gemeinschaftlichen Zollrecht entwickelte Rechts-
figur des „zugelassenen Wirtschaftsbeteiligten“ originär in das deutsche Steuerrecht
zu übernehmen. Und Arndt Schmehl zieht aus dem Phänomen des internationalen
VI Vorwort
Steuerwettbewerbs und der damit verbundenen Mobilität des Kapitals Konse-
quenzen für neue Zielsetzungen und Rechtfertigungsmöglichkeiten deutscher
Steuergesetzgebung.
Die Herausgeber wünschen den in diesem Band versammelten Aufsätzen eine
interessierte Aufnahme durch das Fachpublikum und den präsentierten Thesen eine
breite Diskussion.
München, im März 2009
Wolfgang Schön Karin Beck
Inhaltsübersicht VII
Inhaltsübersicht
Vorwort . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V
1. Die Zukunft des Steuerverfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
Klaus-Dieter Drüen
2. Gemeinschaftsgrundrechte im harmonisierten Steuerrecht . . . . . . . . . . . . 39
Joachim Englisch
3. Zugelassene Wirtschaftsbeteiligte (ZWB)
Eine neue Rechtsfigur der Missbrauchsbekämpfung? . . . . . . . . . . . . . . . . 91
Heike Jochum
4. Nationales Steuerrecht im internationalen Steuerwettbewerb . . . . . . . . . . 99
Arndt Schmehl
5. Die „andere Seite“ des Steuerverfassungsrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
Christian Waldhoff
6. Zunehmende Europäisierung und Konstitutionalisierung
als Herausforderungen für den Steuergesetzgeber . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161
Rainer Wernsmann
1. Die Zukunft des Steuerverfahrens 1
1. Die Zukunft des Steuerverfahrens
Klaus-Dieter Drüen*
Abstract
Obwohl der Bundesrechnungshof bereits Ende 2006 den Vollzugsnotstand ausgeru-
fen hat, steigert sich die Komplexität des materiellen Steuerrechts kontinuierlich,
wie die jüngst in Kraft getretene Unternehmenssteuerreform 2008 anschaulich
belegt. Da selbst Vorsteher einzelner Finanzämter mittlerweile angesichts der Ver-
fahrensmassen die Waffen strecken, rückt die „Zukunft des Steuerverfahrens“ unwei-
gerlich in den Blick der Steuerpolitik. Digitalisierung des Steuerverfahrens, gesetz-
liche Implementierung eines risikoorientierten Steuervollzugs, Reform der
Korrekturvorschriften und neue Kooperationsformen sind dabei wichtige Stichworte
für den anstehenden Umbau hin zu einem zukunftstauglichen Steuerverfahrensrecht.
1.1. Diagnose: Das deutsche Steuerverfahren am Rande verfassungswidriger Vollzugsdefizite . . . . . . . . . . . . . . . . . .2
1.2. Steuerpolitische Agenda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1.2.1. Steuerpolitik und Verfassungsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1.2.2. Steuerpolitik und Verfahrensrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6
1.3. Bausteine für den Umbau des Steuerverfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .8
1.3.1. Digitalisierung des Steuerverfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9
1.3.2. Gesetzliche Implementierung eines risikoorientierten Steuervollzugs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .12
1.3.3. Reform der Korrekturvorschriften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .14
1.3.4. Kooperation als Strukturprinzip des Steuerverfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .18
1.4. Wichtige Impulse für die Reform des Steuerverfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24
1.4.1. Europäische Herausforderungen und Perspektiven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24
1.4.1.1.Wirksame Steuerkontrolle als gemeinschaftsrechtlicher Rechtfertigungsgrund . . . . . . . . . . . . . .25
1.4.1.2.Nationales Steuerverfahren und zeitliche Wirkungen der EuGH-Rechtsprechung . . . . . . . . . . . .26
1.4.1.3.Langfristige Perspektive: Europäische Steuerverwaltungskooperation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .28
1.4.2. Zentralisierung der Steuerverwaltung oder föderale Steuerverwaltungskooperation? . . . . . . . . . . . . . . . .29
1.5. Resümee . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .31
* Prof. Dr. jur.; Inhaber des Lehrstuhls für Unternehmenssteuerrecht und Direktor am Institut für
Unternehmensrecht, Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf. Der Auftaktvortrag wurde im
Rahmen der Vortragsreihe „Zukunftsfragen des deutschen Steuerrechts“ am 11. Februar 2008
beim Max-Planck-Institut für Geistiges Eigentum, Wettbewerbs- und Steuerrecht in München
gehalten. Das Manuskript wurde im Frühjahr 2008 abgeschlossen und einzelne Nachweise für
die Veröffentlichung Ende 2008 aktualisiert.
W. Schön and K.E.M. Beck (eds.), Zukunftsfragen des deutschen Steuerrechts, 1
MPI Studies on Intellectual Property, Competition and Tax Law.
DOI: 10.1007/978-3-642-00258-8_1, © Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2009
2 Klaus-Dieter Drüen
1.1. Diagnose: Das deutsche Steuerverfahren am Rande
verfassungswidriger Vollzugsdefizite
Die Klage über die Misere des Steuervollzugs ist nicht neu.1 Das jüngste und
zugleich vernichtende Testat über den Vollzugsnotstand stammt vom Bundesrech-
nungshof. Ende 2006 veröffentlichte der Präsident des Bundesrechnungshofes in
seiner Eigenschaft als Bundesbeauftragter für die Wirtschaftlichkeit in der Verwal-
tung das Ergebnis der bundesweiten Prüfungstätigkeit seiner Behörde zur Lage der
Steuerverwaltung im Bereich der Steuerfestsetzung – insbesondere im Veranla-
gungsbereich und bei den Prüfungsdiensten mit dem Titel „Probleme beim Voll-
zug der Steuergesetze“.2 Einige Kernergebnisse seien in Erinnerung gerufen.3 Im
Rahmen der Prüfung stellte der Bundesrechnungshof fest, dass ein Großteil der
Steuererklärungen in den Finanzämtern nicht mehr ordnungsgemäß geprüft wer-
den könne. Als Folge der umfangreichen und schwer verständlichen Steuergesetze
würden die Veranlagungsstellen mit einer Flut von Verwaltungsanweisungen und
Gerichtsurteilen überhäuft. Die Bearbeiter in den Veranlagungsstellen – wie auch
die Beraterseite – seien nicht mehr in der Lage, die Steuernormen und die Fülle
der hierzu herausgegebenen Anwendungshilfen in gebührendem Maße nachzu-
vollziehen. Der Bundesrechnungshof bemängelt in Übereinstimmung mit den
Rechnungshöfen mehrerer Länder, dass insbesondere unter dem Druck zeitge-
rechter Mengenbewältigung die Steuern unvollständig und ungleich festgesetzt
würden. Darum, so sein Gesamtfazit, sei der gesetzmäßige und gleichmäßige Voll-
zug der Steuergesetze nicht mehr gewährleistet.4 Darauf gestützt spricht Bundes-
verfassungsrichter RUDOLF MELLINGHOFF von der „Ohnmacht der Finanzverwal-
tung“, weil diese genauso wie der Steuerpflichtige durch das materielle
Steuerrecht überfordert sei.5 Dass der Steuerstaat nicht kollabiert und immer noch
ein stattliches Steueraufkommen einfährt, ist auch den zahllosen privaten Voll-
zugshelfern zu danken.6
Während diese Einschätzungen des Bundesrechnungshofes zum Teil auf Gegen-
kritik aus der Ministerialbürokratie der Länder stoßen,7 finden sie an der Vollzugs-
1 Frühzeits bereits JENETZKY, StuW 1982, 273; sodann EGGE, StuW 1994, 272 sowie ECKHOFF,
StuW 1996, 107. Allgemein zur „Krise des Steuerstaats“ und ihren Ursachen WEBER-GRELLET,
DB 2007, 1717 ff.
2 DER PRÄSIDENT DES BUNDESRECHNUNGSHOFES ALS BUNDESBEAUFTRAGTER FÜR DIE
WIRTSCHAFTLICHKEIT IN DER VERWALTUNG, Probleme beim Vollzug der Steuergesetze, 2006.
3 Zur Sicht des Bundesrechnungshofes nunmehr auch SCHLEICHER, DStJG 31 (2008), S. 59 (68ff.).
4 DER PRÄSIDENT DES BUNDESRECHNUNGSHOFES (FN. 2), S. 12 ff., 14.
5 MELLINGHOFF, Stbg. 2007, 549 (550); in der Sache ebenso WEBER-GRELLET, DB 2007, 1717.
6 Ähnlich bereits TIPKE, Besteuerungsmoral und Steuermoral, 2000, S. 68. Deutlich für den Bei-
trag der steuerberatenden Berufe jüngst SEER, DStR 2008, 1553 (1554): „Ohne die „selbstregu-
lierende“ Einbindung der steuerberatenden Berufe in die Buchführungs-, Bilanzierungs- und
Steuererklärungsarbeit wäre der Steuerstaat längst zusammengebrochen.“
7 Kritisch zu den Ergebnissen des Bundesrechnungshofes namentlich SCHMITT, DStJG 31
(2008), S. 99 (100 ff.).
1. Die Zukunft des Steuerverfahrens 3
basis vielfach Zuspruch.8 Schon zuvor hatten Finanzamtsvorsteher9 den Vollzugs-
notstand ausgerufen.10 Die früh von JOSEF ISENSEE wegen der Sachzwänge des
Massenverfahrens reklamierte überlegale Notkompetenz der Finanzverwaltung, den
Verwaltungsrealitäten im Sinne „brauchbarer Illegalität“ Rechnung zu tragen,11 zei-
tigt in der Vollzugspraxis erstaunliche Erscheinungsformen: In einigen Finanz-
ämtern finden als „Grüne Wochen“ oder „Durchwinktage“ bezeichnete Schnell-
bearbeitungsaktionen statt, um Veranlagungsrückstände aufzuholen und ein
dauerhaftes Absinken hinter den Bezirksschnitt zu vermeiden.12 Der Druck der
Statistik bestimmt den realen Steuervollzug.
Trotz der Kritik des Rechnungshofes und mancher Offenbarungseide aus den
Reihen der Finanzverwaltung hat der Steuergesetzgeber seither keine Abhilfe
geschaffen – im Gegenteil. Die Komplexität des materiellen Steuerrechts steigert sich
kontinuierlich. Das belegen vier neue Herausforderungen für den Steuervollzug, die
die jüngst in Kraft getretene Unternehmenssteuerreform 2008 mit sich bringt:
– die Sondertarifierung für Personenunternehmen nach § 34a EStG13
– die Zinsschranke nach § 4h EStG und § 8a KStG14
– die neue Verlustbeschränkung für Kapitalgesellschaften nach § 8c KStG15, im
fünfjährigen Übergangszeitraum kombiniert mit dem alten § 8 Abs. 4 KStG
und
– schließlich die Funktionsverlagerung nach § 1 AStG.16
8 Vgl. die jüngste Zusammenschau von NAGEL/WAZA, DStZ 2008, 321 (322).
9 Die ungeschönte Rückmeldung von Finanzamtsvorstehern über an realen Vollzugsbedingungen
in den Finanzämtern an die am Steuergesetzgebungsverfahren Beteiligten fordert mit Recht
TIPKE, StuW 2007, 201 (215).
10 Vgl. die „BURGHAUSENER RESOLUTION“ bayerischer Finanzamtsleiter vom April 2002,
wonach „das Steuerrecht einen Zustand erreicht (hat), der für alle Betroffenen unzumutbar
geworden ist. Es ist in weiten Teilen unübersichtlich, unpraktikabel, unverständlich und
unbeständig.“ (Finananzamts-Leiter fordern Steuervereinfachung, Pressearchiv, abrufbar unter
http://www.finanzamt.bayern.de/passau/wir_ueber_uns/presse/2002/04-23b.htm).
11 ISENSEE, Die typisierende Verwaltung, 1976, S. 155 ff., 171 ff.; zuvor DERS., StuW 1973, 199
(205).
12 Die beispielhaft vom Bundesrechnungshof festgestellten Praktiken (vgl. DER PRÄSIDENT DES
BUNDESRECHNUNGSHOFES [FN. 2], S. 43 ff.) kommen in der Vollzugspraxis in ganz unter-
schiedlichen Formen vor und sind freilich aus öffentlich zugänglichen Quellen nur schwer
belegbar.
13 Zu Fragen der Verwaltungspraktikabilität vgl. nur WACKER, in: SCHMIDT, EStG, 27. Aufl.,
2008, § 34a Rn. 12, 91 f.
14 Zur Komplexität und zum dadurch ausgelösten administrativen Aufwand vgl. nur LOSCHELDER,
in: SCHMIDT, EStG, 27. Aufl., 2008, § 4h Rn. 1; PRINZ, in: HERRMANN/HEUER/RAUPACH,
EStG/KStG, § 8a KStG Anm. J 07-3 (Febr. 2008).
15 Zur Problematik der Administrierbarkeit vgl. VON FREEDEN, in: SCHAUMBURG/RÖDDER, Unter-
nehmensteuerreform 2008, 2007, S. 531 und gerade hinsichtlich der Erstreckung auf mittelbare
Anteilsübertragungen näher BRANDIS, in: BLÜMICH, EStG/KStG/GewStG, § 8c KStG Rn. 47
(Dez. 2007) m.w.N.
16 Vgl. allein zu den begrifflichen Unsicherheiten der Terminii „Funktion“ und „Transferpaket“
BORSTELL/SCHÄPERCLAUS, DStR 2008, 275 ff.