Wirtschafts- und Verbraucherschutzverbände im Mehrebenensystem: Lobbyingaktivitäten britischer, deutscher und europäischer Verbände

458 Pages·2008·2.253 MB·German

by  Hans-Jörg Schmedes (auth.)

Hans-Jörg Schmedes
Wirtschafts- und Verbraucherschutzverbände
im Mehrebenensystem
Hans-Jörg Schmedes
Wirtschafts- und
Verbraucherschutzverbände
im Mehrebenensystem
Lobbyingaktivitäten britischer,
deutscher und europäischer
Verbände
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Dissertation der Universität Konstanz
Tag der mündlichen Prüfung:17.April 2007
Referent:Prof.Dr.Volker Schneider
Referent:Prof.Dr.Wolfgang Seibel
1.Auflage 2008
Alle Rechte vorbehalten
©VSVerlag für Sozialwissenschaften | GWVFachverlage GmbH,Wiesbaden 2008
Lektorat:Monika Mülhausen
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Umschlaggestaltung:KünkelLopka Medienentwicklung,Heidelberg
Druck und buchbinderische Verarbeitung:Krips b.v.,Meppel
Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier
Printed in the Netherlands
ISBN 978-3-531-15631-6
Vorbemerkung
Mit Annahme der vorliegenden Dissertation am Fachbereich für Politik- und Verwaltungs-
wissenschaft der Universität Konstanz endete im November 2006 eine Lebensphase, die
ihren Abschluß ursprünglich viel schneller hätte finden sollen, dann aber immer wieder
neue Überraschungen bereithielt. Nachdem die ersten Überlegungen für die Fragestellung
und die Struktur des Promotionsvorhabens schon im Herbst 2002 existierten, fiel die Ent-
scheidung zugunsten seiner Realisierung direkt nach dem Ende meines Studiums im Som-
mer 2003 in Konstanz. Das Dissertationsprojekt begleitete mich im Frühjahr 2004 dann
zunächst für sechs Monate zur Europäischen Kommission nach Brüssel und anschließend
im September 2004 weiter nach Berlin, wo es im November 2006 seinen endgültigen Ab-
schluß fand, deutlich verzögert durch meinen Berufseinstieg im November 2005 als wis-
senschaftlicher Mitarbeiter des wenige Wochen zuvor in den Bundestag gewählten Abge-
ordneten Peter Friedrich.
Besonderer Dank gebührt meinem Doktorvater, Betreuer und Erstgutachter dieser Ar-
beit, Professor Dr. Volker Schneider, der meine Promotionspläne von Anfang an mit Nach-
druck unterstützte und mir nicht nur mit diversen Gutachten, Möglichkeiten der gelegentli-
chen Inanspruchnahme der Infrastruktur seines Konstanzer Lehrstuhls und Hinweisen zum
Fortschreiten meiner Arbeit immer wieder sehr geholfen hat, sondern meinen universitären
Werdegang bereits während meines Studiums maßgeblich geprägt hatte. Daß mich persön-
liche Entscheidungen zu Beginn meiner Promotionsphase im Februar 2004 aus Konstanz
weggeführt haben, tat dem motivierenden Betreuungsverhältnis keinen Abbruch; auch über
die Ferne hatte Volker Schneider immer ein offenes Ohr für meine Anliegen. Zwei sehr
hilfreiche Doktorandenkolloquien am 6. Dezember 2004 und 15. September 2005 an der
Universität Konstanz ergänzten den inhaltlichen Austausch, der ansonsten zumeist über die
Ferne verlief. Auch Professor Dr. Wolfgang Seibel danke ich sehr für seinen wiederholten
Zuspruch und seine Unterstützung insbesondere in Form von mehreren Gutachten zu Be-
ginn meiner Promotion sowie für seine bereits frühzeitig geäußerte Bereitschaft, meine
Arbeit als Zweitgutachter zu bewerten und zur Abnahme meiner Doktorprüfung zur Verfü-
gung zu stehen. Neben Volker Schneider und Wolfgang Seibel war auch Professor Dr. Kay
Hailbronner, LL.M., Mitglied der Prüfungskommission meines Kolloquiums am 17. April
2007, dem ich dafür gleichermaßen danke. Ein ganz wesentlicher Garant für den Fortgang
des Promotionsprojektes war zudem die Friedrich-Ebert-Stiftung, die mir durch Gewährung
eines Graduiertenstipendiums überhaupt erst die materiellen Voraussetzungen für das An-
fertigen dieser Arbeit verschaffte und mir überdies durch die Teilnahme an einer Studien-
reise auf den Balkan und an weiteren Veranstaltungen in Bonn und Berlin die unterschied-
lichsten Begegnungen, Eindrücke und Kontakte vermittelte, wofür ich ebenfalls sehr dank-
bar bin.
Der unmittelbare Fortgang der Arbeit profitierte in seinen einzelnen Phasen darüber
hinaus außerordentlich durch fruchtbare Anmerkungen und Hilfestellungen in unterschied-
lichster Form von Emilie Barrau, Dr. Jürgen R. Grote, Erin Hannah, Dr. Frank Janning,
6 Vorbemerkung
Andreas Kesting, Dr. Achim Lang, Dr. Jörg Raab, Dr. Götz Schmedes, Oliver Schmedes,
Taya Talukdar, Dr. Claudius Wagemann, Dr. Christine Weiss und Dr. Arndt Wonka. Be-
sonders wertvolle Unterstützung wurde mir zudem über mehrere Monate hinweg von Vol-
ker Kröning, MdB, zuteil. Ebenso waren das kontinuierliche Verständnis von Peter Fried-
rich, MdB, für mein Promotionsvorhaben und seine freundschaftliche Unterstützung außer-
ordentlich hilfreich. Die in Kapitel Sechs der Arbeit durchgeführte Auswertung der erhobe-
nen Daten profitierte maßgeblich durch hilfreiche Anmerkungen von Achim Lang, der
zudem eine vorläufige Version einzelner Kapitel der Arbeit kommentierte. Auch Arndt
Wonka las vorab einzelne Kapitel des Manuskriptes und gab mir äußerst wertvolle Kom-
mentare. Allen sei herzlich gedankt! Ebenso danke ich den Vertreterinnen und Vertretern
der von mir im Verlaufe der Arbeit befragten Verbände für ihre Teilnahme an der Untersu-
chung, die zu einer letztlich doch über 70prozentigen Rücklaufquote beigetragen hat.
Dankbar bin ich auch den von mir in der Voruntersuchung kontaktierten Expertinnen und
Experten für ihre Stellungnahmen.
Die gelegentlichen „Motivationstiefs“, die man im Verlaufe eines Dissertationsprojek-
tes unweigerlich durchlebt, können im Falle einer empirisch ausgerichteten Arbeit beson-
ders ausgeprägt sein, da das Voranschreiten eines empirischen Projektes nicht nur vom
eigenen Durchhaltevermögen, sondern vor allem von der Bereitschaft der „Untersuchungs-
objekte“ zur Mitarbeit abhängt. Ein herzlicher Dank gilt deshalb vor allem meinen Eltern
und meinen beiden Brüdern sowie einigen engen Freunden, die mir über diese Motivations-
tiefs immer wieder hinweggeholfen haben!
Berlin, im August 2007
Hans-Jörg Schmedes
Zusammenfassung
Existieren in europäischen Politikformulierungsprozessen systematische Unterschiede hin-
sichtlich der Zugangsmöglichkeiten von Wirtschaftsverbänden einerseits und Verbraucher-
schutzverbänden andererseits zu den öffentlichen, über Entscheidungsrelevanz verfügenden
Akteuren der nationalen und der europäischen Ebene? Kann auch auf europäischer Ebene
noch von einer Bevorteilung von Wirtschaftsverbänden gegenüber Verbraucherverbänden
ausgegangen werden, wie dies für die nationalstaatliche Ebene lange Zeit festgestellt wur-
de, oder haben sich diese Verhältnisse mittlerweile gar ins Gegenteil verkehrt? Agieren
Wirtschaftsverbände vorwiegend gegenüber nationalen öffentlichen Akteuren, Verbrau-
cherschutzverbände hingegen hauptsächlich auf europäischer Ebene?
Die vorliegende Arbeit widmet sich diesen Fragen und analysiert die spezifischen Inte-
raktions- und Kooperationsmuster nationaler wie europäischer Wirtschafts- und Verbrau-
cherschutzverbände innerhalb des Verhandlungsprozesses, der im Mai 2005 zur Verab-
schiedung der europäischen „Richtlinie über unlautere Geschäftspraktiken“ führte. Ange-
legt als Einzelfallstudie, untersucht die Arbeit am Beispiel dieses europäischen Entschei-
dungsprozesses, ob die Zugangsstrategien der an der Politikformulierung beteiligten Ver-
bände zu den entscheidungsrelevanten öffentlichen Akteuren eventuell systematischen
Unterschieden unterlagen. Mit anderen Worten: Präferierten die untersuchten Verbände aus
Großbritannien, Deutschland und von der europäischen Ebene in ihren Einflußversuchen
Kontakte zu öffentlichen Akteuren jeweils unterschiedlicher Ebenen oder wurden den öf-
fentlichen Akteuren der nationalstaatlichen wie der europäischen Ebene jeweils eine ver-
gleichbare Bedeutung zugemessen? Bezüglich der nationalen Ebene beschränkt sich die
Untersuchung dabei auf Verbände aus Großbritannien und Deutschland und somit zwei
EU-Mitgliedstaaten, die sozioökonomisch zwar vergleichbaren Rahmenbedingungen unter-
liegen, deren nationale Verbandssysteme im Regelfall jedoch mit divergierenden Eigen-
schaften charakterisiert werden: Während Deutschlands Interessenvermittlungssystem als
korporatistisch gilt, werden seinem britischen Pendant für gewöhnlich pluralistische Merk-
male zugeschrieben. Dieser Unterschied ist insofern von Bedeutung, als die Untersu-
chungshypothese der Arbeit verbandliche Zugangsmöglichkeiten in europäischen Politik-
formulierungsprozessen in Abhängigkeit von den strukturellen Unterschieden nationaler
Verbandssysteme betrachtet. Verbandliche Zugangsstrategien werden entsprechend danach
unterschieden, ob ihnen eine intergouvernementale, eine supranationale oder eine ebenen-
übergreifende Interessenvermittlungsorientierung zugrunde liegt.
Theoretisch greift die vorliegende Arbeit auf einen struktur- und akteurorientierten
Analyserahmen zurück, der auf die Handlungsfreiheiten von Akteuren abstellt, gleichzeitig
aber die Beeinflussung individueller Handlungsstrategien durch strukturelle Kontextfakto-
ren berücksichtigt. Dabei basiert die Akteurorientierung auf der Annahme des Ressourcen-
abhängigkeitsansatzes, wonach Verbände zur Verfolgung ihrer Interessen auf Tauschpro-
zesse mit öffentlichen Akteuren angewiesen sind, ihre zum Tausch verfügbaren Ressourcen
aufgrund deren Knappheit jedoch zielgerichtet einsetzen. Der strukturelle Möglichkeits-
8 Zusammenfassung
raum für diese Tauschprozesse unter den beteiligten Akteuren wird durch Rückgriff auf die
Theorien der Interessenvermittlung und die Integrationstheorien der Europaforschung auf-
gespannt.
Basierend auf einer Datenerhebung unter 49 britischen, deutschen und europäischen
Wirtschafts- und Verbraucherschutzverbänden, die mit einer Rücklaufquote von 71,4 Pro-
zent abgeschlossen werden konnte, wird im Ergebnis der Untersuchung zu sehen sein, daß
verbandliche Interessenvermittlungsorientierungen in Abhängigkeit von den unterschiedli-
chen Interessenvermittlungsstrukturen in Großbritannien und Deutschland zu betrachten
sind, die für beide Länder empirisch nachgewiesen werden. Anders ausgedrückt: Die Be-
ziehungen zwischen einzelnen Verbänden und den öffentlichen Akteuren der nationalen
wie der europäischen Ebene variieren mit den unterschiedlich strukturierten nationalen
Interessenvermittlungssystemen, die für den untersuchten Politikformulierungsprozeß iden-
tifiziert werden können. Entsprechend des als pluralistisch anzusehenden Verbandsarran-
gements Großbritanniens und des als korporatistisch einzustufenden Interessenvermitt-
lungssystems Deutschlands lassen sich deutliche Unterschiede insbesondere in den Interes-
senvermittlungsorientierungen britischer und deutscher Verbände ausmachen: Während
sich deutsche Wirtschaftsverbände in ihren Lobbyingbemühungen vornehmlich auf die
staatlichen Akteure der nationalen Ebene konzentrieren, fokussiert der deutsche Verbrau-
cherschutzverband seine Aktivitäten auf die staatlichen Akteure der europäischen Ebene.
Die britischen Wirtschaftsverbände orientieren ihre Lobbyingaktivitäten in sehr viel stärke-
rem Ausmaß als ihre deutschen Pendants an den staatlichen Akteuren der europäischen
Ebene, während die britischen Verbraucherschutzverbände ihre Bemühungen vorwiegend
an die öffentlichen Akteure der nationalen Ebene richten. Erwartungsgemäß konzentrieren
die europäischen Verbände ihre Aktivitäten auf die entscheidungsrelevanten öffentlichen
Akteure der europäischen Ebene, beziehen jedoch auch nationale Regierungsinstitutionen
in ihre Bemühungen mit ein. Nationale Strukturmerkmale scheinen somit auch im Mehr-
ebenensystem der EU Bestand zu haben, wie die Untersuchung resümiert, und zwar unab-
hängig davon, ob den nationalen Verbandssystemen eher pluralistisch oder eher korporati-
stisch geprägte Arrangements zugrunde liegen.
Inhaltsverzeichnis
Vorbemerkung ..................................................................................................................... 5
Zusammenfassung ................................................................................................................ 7
Abbildungsverzeichnis ....................................................................................................... 15
Tabellenverzeichnis ............................................................................................................ 17
Abkürzungsverzeichnis ...................................................................................................... 19
1 Einleitung: Zur Rolle von Verbänden in der Politik ............................................. 25
1.1 Relevanz des Forschungsthemas: Wirtschafts- und
Verbraucherschutzverbände in der europäischen Politik ................................... 30
1.2 Spezifizierung der Fragestellung und Erklärungsansatz der Untersuchung ....... 33
1.3 Forschungsstand und Literaturüberblick: Zu den Bedingungen
europäischen Regierens ...................................................................................... 38
1.3.1 Europaforschung: Von den Integrationstheorien zum
Mehrebenenparadigma ............................................................................... 38
1.3.2 Interessenvermittlung auf nationaler und europäischer Ebene:
Verbandliche Einflußstrukturen im Mehrebenensystem der EU ................ 39
1.3.3 Wirtschafts- und Verbraucherschutzinteressen: Zu den strukturellen
Differenzen unterschiedlicher Verbandsarten ............................................ 43
1.4 Forschungsdesign und Aufbau der Arbeit .......................................................... 47
2 Analytischer Bezugsrahmen: Politische Steuerung und Koordinierung
moderner Gesellschaften ......................................................................................... 51
2.1 Politische Steuerung und die „Governance“-Forschung: Vom staatlichen
Steuerungsversagen zum „Governing without Government“? ........................... 52
2.2 Akteure und Strukturen in der Entstehung öffentlicher Politik .......................... 58
2.3 Theoretische Grundlagen und begriffliche Klärungen zur Analyse
verbandlichen Handelns ..................................................................................... 60
2.3.1 Bedürfnisse, Interessen, kollektives Handeln und korporative
Akteure: Konzepte zur Analyse organisierter Interessen ........................... 61
2.3.2 Mitgliedschafts- und Einflußlogik: Die Aufgaben organisierter
Interessen und das Dilemma konfligierender Umweltdeterminanten ......... 67
10 Inhaltsverzeichnis
2.3.3 Strukturelle Differenzen in den Organisationsbedingungen von
Wirtschafts- und Verbraucherschutzverbänden .......................................... 75
2.4 Das Modell des politischen Tauschs: Über das Interesse an und die
Kontrolle von Ereignissen .................................................................................. 84
2.5 Theorien der Interessenvermittlung: Pluralismus, Korporatismus und
Politiknetzwerke ................................................................................................. 88
2.5.1 Pluralismus: Interessenvertretung in diversen Gesellschaften .................... 89
2.5.2 (Neo-)Korporatismus: Interessenvermittlung als wechselseitiger
Prozeß ......................................................................................................... 90
2.5.3 Politiknetzwerke: Methode zur Analyse sozialer Interaktionen oder
neue Form gesellschaftlicher Steuerung? ................................................... 92
2.6 Integrationstheorien der Europaforschung: Neo-Funktionalismus,
Intergouvernementalismus und Multi-Level Governance .................................. 95
2.6.1 Neo-Funktionalismus: Politische Integration als Folge
funktionalistischer Kooperation ................................................................. 98
2.6.2 Intergouvernementalismus: Integration als Ergebnis nationaler
Präferenzen der Mitgliedsländer ................................................................. 99
2.6.3 Steuerung und Koordinierung im Mehrebenensystem: Das Konzept
des Multi-Level Governance .................................................................... 101
2.7 Zur Analyse ebenenübergreifender Tauschnetzwerke in europäischen
Politikformulierungsprozessen ......................................................................... 108
3 Die politischen Systeme der EU, Großbritanniens und Deutschlands:
Zu den Gelegenheitsstrukturen verbandlicher Interessenvermittlung ............. 111
3.1 Das politische System der EU: Zur Staatswerdung eines supranational wie
intergouvernemental geprägten Institutionengefüges ....................................... 112
3.1.1 Die Entstehung der EU: Von der Gemeinschaft der Sechs zur Union
der 27 Mitgliedstaaten .............................................................................. 112
3.1.2 Das Institutionengefüge der EU: Komplexität und Dynamik des
europäischen „Mehrebenenstaats“ ............................................................ 118
3.1.2.1 Europäisches Parlament ........................................................................... 122
3.1.2.2 Rat ............................................................................................................ 125
3.1.2.3 Europäische Kommission ......................................................................... 128
3.1.2.4 Wirtschafts- und Sozialausschuß und Ausschuß der Regionen ................ 131
3.1.3 Gesetzgebungsverfahren in der EU: Unterschiedliche institutionelle
Beteiligungsrechte in der Formulierung europäischen Rechts ................. 134
3.1.4 Verbraucherpolitik in der EU: Vom Nebenprodukt des
Binnenmarktes zum eigenständigen Politikfeld ....................................... 141
3.1.5 Das System der Interessenvermittlung in der EU: Zur Vielfalt und
Komplexität von Lobbyingaktivitäten im Mehrebenensystem ................. 147
3.1.5.1 Allgemeine Charakteristika der EU-Interessenvermittlung: Über das
Nebeneinander von pluralistischen und korporatistischen
Strukturmerkmalen ................................................................................... 150
Inhaltsverzeichnis 11
3.1.5.2 Akteure der Interessenartikulation in der EU ........................................... 156
3.1.5.3 Historische Entwicklung der Interessenvertretung auf europäischer
Ebene ........................................................................................................ 165
3.1.5.4 Zur Struktur und Rolle von Wirtschafts- und Verbraucherschutz-
verbänden im Interessenvermittlungssystem der EU ............................... 168
3.1.5.5 Ressourcentausch zwischen Verbänden und europäischen
Institutionen .............................................................................................. 178
3.1.5.6 Nationale und supranationale Einflußmöglichkeiten organisierter
Interessen in der Formulierung europäischer Politik ................................ 195
3.1.5.7 Zur Partizipation organisierter Interessen an europäischen
Entscheidungsprozessen: Modalitäten formalisierter Beteiligung ............ 198
3.1.5.8 Interessenvermittlung in der EU als komplexes Phänomen innerhalb
einer fragmentierten und dynamischen Institutionenstruktur ................... 207
3.1.6 Zur Legitimität und Problemlösungsfähigkeit der EU ............................. 209
3.2 Das politische System Großbritanniens: Zentralisierte Staatsstruktur mit
fragmentiertem Interessengruppensystem ........................................................ 214
3.2.1 Die institutionellen Determinanten des Vereinigten Königreichs:
Dominanz der Exekutive trotz Parlamentssouveränität ............................ 215
3.2.2 Das britische System der Interessenvermittlung:
Verbändepluralismus bei sektorspezifischen Divergenzen ...................... 220
3.3 Das politische System Deutschlands: Fragmentierte Staatsstruktur mit
zentralisiertem Interessengruppensystem ......................................................... 226
3.3.1 Die institutionellen Determinanten Deutschlands: „Unitarisierung
und Politikverflechtung“ in der „Kanzlerdemokratie“ ............................. 227
3.3.2 Das deutsche System der Interessenvermittlung: Dominanz
korporatistischer Strukturmerkmale ......................................................... 237
4 Forschungsdesign, Hypothesen und Selektionskriterien:
Zur Untersuchungsmethodik der Studie .............................................................. 249
4.1 Der Verhandlungsprozeß einer Richtlinie als Untersuchungsgegenstand:
Über Einzelfallstudien in der Europaforschung ............................................... 249
4.2 Knoten und Kanten in der Entstehung öffentlicher Politik: Die soziale
Netzwerkanalyse als Untersuchungsmethode .................................................. 252
4.3 Verbände in der europäischen Politikformulierung: Zu den
Auswahlkriterien der Untersuchung ................................................................. 257
4.3.1 Die Richtlinie über unlautere Geschäftspraktiken als exemplarische
Politikformulierung .................................................................................. 257
4.3.2 Deutschland und Großbritannien als Untersuchungsländer: Zum
Forschungsdesign der „Systeme größter Ähnlichkeit“ ............................. 259
4.3.3 Netzwerkabgrenzung: Zur Identifikation der
Untersuchungspopulation ......................................................................... 260
4.3.4 Datenbasis ................................................................................................ 268