Vote-Seeking in der deutschen Gesundheitspolitik: Der Einfluss von bevorstehenden Wahlen in Bund und Ländern auf Reforminitiativen PDF
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Andreas Köhler Vote-Seeking in der deutschen Gesundheitspolitik Der Einfluss von bevorstehenden Wahlen in Bund und Ländern auf Reforminitiativen Vote-Seeking in der deutschen Gesundheitspolitik Andreas Köhler Vote-Seeking in der deutschen Gesundheitspolitik Der Einfluss von bevorstehenden Wahlen in Bund und Ländern auf Reforminitiativen Andreas Köhler Würzburg, Deutschland Dissertation Universität der Bundeswehr München, 2017 u.d.T.: Andreas Köhler: „Vote-Seeking-Initiativen in der deutschen Gesundheitspoli- tik: Der Einfluss von bevorstehenden Wahlen in Bund und Ländern auf Initiativen zur Reform der Gesetzlichen Krankenversicherung.“ ISBN 978-3-658-18640-1 ISBN 978-3-658-18641-8 (eBook) DOI 10.1007/978-3-658-18641-8 Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen National- bibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. Springer VS © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2018 Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung, die nicht ausdrücklich vom Urheberrechtsgesetz zugelassen ist, bedarf der vorherigen Zustimmung des Verlags. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Bearbeitungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Der Verlag, die Autoren und die Herausgeber gehen davon aus, dass die Angaben und Informa- tionen in diesem Werk zum Zeitpunkt der Veröffentlichung vollständig und korrekt sind. Weder der Verlag noch die Autoren oder die Herausgeber übernehmen, ausdrücklich oder implizit, Gewähr für den Inhalt des Werkes, etwaige Fehler oder Äußerungen. Der Verlag bleibt im Hinblick auf geografische Zuordnungen und Gebietsbezeichnungen in veröffentlichten Karten und Institutionsadressen neutral. Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Springer VS ist Teil von Springer Nature Die eingetragene Gesellschaft ist Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH Die Anschrift der Gesellschaft ist: Abraham-Lincoln-Str. 46, 65189 Wiesbaden, Germany Danksagung Die vorliegende Arbeit wurde im Frühjahr 2017 an der Fakultät für Staats- und Sozialwissenschaften der Universität der Bundeswehr in München als Dissertation angenommen. Folgenden Menschen möchte ich für ihre Hilfe und Unterstützung auf dem langen Weg dahin danken: Mein erster Dank gilt meiner Doktormutter Prof. Dr. Ursula Münch, die dieses Projekt unterstützt, begleitet und so ermöglicht hat. Prof. Dr. Nils C. Bandelow danke ich für die Übernahme des Zweitgutachtens und die wertvollen Anregungen in eben diesem. Ich danke insbesondere Claudio Höll und Tom Frohn für ihre Unterstützung. Eine große Hilfe waren auch die Diskussionen über dieses Projekt während der wun- derbaren Doktorandenkolloquien am Starnberger See. Sie gaben mir wichtiges Feedback und Denkanstöße. Ich möchte mich bei Prof. Dr. Kim Otto, Prof. Dr. Barbara Stelzner und Prof. Dr. Andreas Elter dafür bedanken, dass sie mir die Freiräume eingeräumt haben, die nötig waren, um an diesem Projekt zu arbeiten. Meinen Eltern, meiner Familie und meinen Freunden danke ich für die Unterstüt- zung, die Motivation, die Ablenkung und die Freude während dieser Zeit. Köln, Mai 2017 Andreas Köhler Inhaltsverzeichnis Darstellungsverzeichnis ........................................................................................ 9 Abkürzungsverzeichnis ....................................................................................... 11 1 Einleitung ....................................................................................................... 13 1.1 Problemstellung: Reformbedarf und inadäquate Reformen .......................... 13 1.2 Fragestellung................................................................................................. 17 1.3 Forschungsstand ........................................................................................... 20 1.4 Aufbau der Arbeit ......................................................................................... 23 2 Initiativen im Politikfeld Gesundheit ........................................................... 25 2.1 Bedingungen gesundheitspolitischer Initiativen ........................................... 26 2.1.1 Die Gesetzliche Krankenversicherung und ihre Finanzierung als Kernfrage der Gesundheitspolitik ...................................................... 26 2.1.2 Relevanz des Politikfelds Gesundheitspolitik für die Wähler ........... 31 2.1.3 Relevante politische Akteure in der deutschen Gesundheitspolitik ... 37 2.1.4 Zielkonflikte in der Gesundheitspolitik ............................................. 44 2.2 Der Nutzen von GKV-Reforminitiativen ...................................................... 47 2.3 Politikfelddimensionen und ihre Bedeutung für die GKV-Finanzierung und die Wähler ............................................................................................. 50 2.3.1 Arzneimittel ....................................................................................... 52 2.3.2 Zahnbehandlung und -ersatz ............................................................. 54 2.3.3 Kuren und Rehabilitation .................................................................. 56 2.3.4 Stationäre Versorgung ....................................................................... 57 2.3.5 Ambulante Versorgung ..................................................................... 59 2.3.6 Heil- und Hilfsmittel ......................................................................... 62 2.3.7 Beiträge ............................................................................................. 63 2.3.8 Weitere .............................................................................................. 67 3 Vote-Seeking-Initiativen als Instrument des politischen Wettbewerbs ..... 69 3.1 Politischer Wettbewerb um Inhalte und Wählerstimmen ............................. 69 3.1.1 Policy-Seeking .................................................................................. 71 3.1.2 Vote-Seeking ..................................................................................... 73 3.2 Die Gesetzesinitiative im Policy-Cycle ........................................................ 81 3.3 Die Terminierung einer Gesetzesinitiative unter Berücksichtigung des Wahlkampfs ................................................................................................. 85 3.4 Vote-Seeking-Initiativen ............................................................................... 90 8 Inhaltsverzeichnis 4 Determinanten bei der Produktion von Vote-Seeking-Initiativen ............. 97 4.1 Akteure ......................................................................................................... 98 4.1.1 Die Funktion eines Akteurs als Einflussgröße .................................. 99 4.1.1.1 Akteure in Regierungsverantwortung ...................................... 100 4.1.1.2 Akteure in der Opposition ........................................................ 106 4.1.2 Die Popularität eines Akteurs als Einflussgröße ............................. 111 4.2 Wahlen ........................................................................................................ 119 4.2.1 Determinanten des Wahlverhaltens ................................................. 121 4.2.2 Bevorstehende Bundestagswahlen als Einflussgröße ...................... 126 4.2.3 Bevorstehende Landtagswahlen als Einflussgröße .......................... 130 4.3 Wirtschaftliche Faktoren ............................................................................. 137 5 Methodisches Vorgehen bei der Analyse von GKV-Reforminitiativen .. 143 5.1 Datengenese ................................................................................................ 144 5.2 Einordnung in Politikfelddimensionen ....................................................... 146 5.3 Bewertung des Nutzens von Initiativen ...................................................... 147 5.4 Objektivität, Reliabilität und Validität der Messung .................................. 151 6 Vote-Seeking mit GKV-Reforminitiativen ................................................ 155 6.1 Inhaltliche Ausprägungen in den Politikfelddimensionen .......................... 155 6.1.1 Arzneimittel ..................................................................................... 158 6.1.2 Zahnbehandlung und -ersatz ........................................................... 160 6.1.3 Kuren und Rehabilitation ................................................................ 161 6.1.4 Stationäre Versorgung ..................................................................... 162 6.1.5 Ambulante Versorgung ................................................................... 164 6.1.6 Heil- und Hilfsmittel ....................................................................... 164 6.1.7 Beiträge ........................................................................................... 165 6.1.8 Weitere ............................................................................................ 166 6.2 Akteursbezogene Faktoren und Inhalte....................................................... 169 6.2.1 Die Funktion der Akteure ................................................................ 169 6.2.2 Die Popularität der Akteure ............................................................. 177 6.3 Wahlbezogene Faktoren und Inhalte .......................................................... 184 6.4 Wirtschaftliche Faktoren und Inhalte .......................................................... 191 6.5 Der Einfluss der Faktoren in ihrem Zusammenspiel auf die Terminierung 197 6.6 Einordung der Initiativen als Vote-Seeking- oder Policy-Seeking- Initiativen ................................................................................................... 200 7 Fazit............................................................................................................... 209 Literatur .......................................................................................................... 223 Anhang ............................................................................................................. 251 Darstellungsverzeichnis Darst. 1: Ausgaben und Beitragssatz der GKV 1975-2010 ........................... 28 Darst. 2: Wahlberechtigte in der GKV .......................................................... 31 Darst. 3: Gesundheitspolitik als relevantes Thema ........................................ 33 Darst. 4: Relevanz von Gesundheitspolitik und Alter .................................... 34 Darst. 5: Leistungsausgaben der GKV in Politikfelddimensionen ................ 51 Darst. 6: Beitragssatzentwicklung und Beitragsbemessungsgrenzen zur GKV ................................................................................................ 65 Darst. 7: Indikatoren von Policy-Seeking- und Vote-Seeking-Parteien......... 79 Darst. 8: Die Gesetzesinitiative in der Politikformulierungsphase ................ 83 Darst. 9: Policy-Produktion zwischen Policy-Seeking und Vote-Seeking ..... 91 Darst. 10: Einflussfaktoren auf die strategische Ausrichtung eines Akteurs ... 97 Darst. 11: Gesetzesinitiativen von Regierung und Opposition ...................... 108 Darst. 12: Beeinflussung von Wählern und politischen Akteuren ................. 122 Darst. 13: Zusammensetzung des Nutzenindex ............................................. 150 Darst. 14: Politikfelddimensionen in Initiativen der Parteien ........................ 157 Darst. 15: Entwicklung des Nutzenindex in der Dimension Arzneimittel ..... 159 Darst. 16: Entwicklung des Nutzenindex in der Dimension Stationäre Versorgung .................................................................................... 162 Darst. 17: Nutzenindex im Dimensionenvergleich ........................................ 168 Darst. 18: Initiativen in Regierungskoalitionen ............................................. 171 Darst. 19: Nutzen der Initiativen im Vergleich zwischen Parteien ................ 173 Darst. 20: Entfernung nutzensteigernder Initiativen von Regierung und Opposition zu Wahlen in Bund und Ländern ................................ 176 Darst. 21: Popularität einbringender Akteure im Zeitverlauf ........................ 177 Darst. 22: Nutzenindex bei unterschiedlichen Popularitätsausprägungen ..... 180 Darst. 23: Distanz zu Landtagswahlen bei unterschiedlichen Popularitätsausprägungen ............................................................. 183 Darst. 24: Nutzenausprägung eingebrachter Initiativen und deren Entfernung zu bevorstehenden Wahlen ........................................ 186 Darst. 25: Entfernung von Initiativen zur nächsten Landtagswahl mit Einfluss auf die Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat ................... 189 Darst. 26: Saldo der GKV im zeitlichen Verlauf ........................................... 192 Darst. 27: Saldo der GKV bei nutzensteigernden und nutzenreduzierenden Initiativen ...................................................................................... 193 Darst. 28: Problemdruck und Terminierung .................................................. 199 Darst. 29: Cluster und Ränge der Clusterzentren ........................................... 201 Darst. 30: Vote-Seeking- und Policy-Seeking-Initiativen von Regierung und Opposition .............................................................................. 204 10 Darstellungsverzeichnis Darst. 31: Vote-Seeking- und Policy-Seeking-Initiativen von Parteien ........ 205 Darst. 32: Vote-Seeking- und Policy-Seeking-Initiativen in Politikfeldern... 206 Darst. 33: Übersicht gestützte und nicht gestützte Thesen ............................ 216 Abkürzungsverzeichnis AG Arbeitgeber ALG Arbeitslosengeld AN Arbeitnehmer B'90 Bündnis 90 BIP Bruttoinlandsprodukt BMG Bundesministerium für Gesundheit BRD Bundesrepublik Deutschland BRS Bundesratsstimmen BTW Bundestagswahl BVerfG Bundesverfassungsgericht CDU Christlich Demokratische Union Deutschlands CSU Christlich-Soziale Union CUI Computerunterstützte Inhaltsanalyse D Distanz DIP Dokumentations- und Informationssystem für parlamentarische Vorgänge DRG diagnosis related groups DVPW Deutsche Vereinigung für Politische Wissenschaft EU Europäische Union FDP Freie Demokratische Partei G-BA Gemeinsamer Bundesausschuss GG Grundgesetz GKV Gesetzliche Krankenversicherung GKV-SolG GKV-Solidaritätsstärkungsgesetz GKV-WSG Gesetz zur Stärkung des Wettbewerbs in der GKV GRG Gesundheitsreformgesetz GSG Gesundheitsstrukturgesetz I Initiativen K Kosten K- Kostenreduzierung K+ Kostensteigerung Kor Korrelation KV Kassenärztliche Vereinigung KVEG Kostendämpfungs-Ergänzungsgesetz L Leistungen L- Leistungsreduzierung L+ Leistungsausbau
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