Von der Kollegialität zur Hierarchie?: Eine Analyse des New Managerialism in den Landeshochschulgesetzen

480 Pages·2010·2.172 MB·German

by  Otto Hüther (auth.)

Otto Hüther
Von der Kollegialität zur Hierarchie?
VS RESEARCH
Organization & Public Management
Herausgegeben von
Prof. Dr. Petra Hiller, Fachhochschule Nordhausen
Prof. Dr. Georg Krücken, Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften
Speyer
Otto Hüther
Von der Kollegialität
zur Hierarchie?
Eine Analyse des New Managerialism
in den Landeshochschulgesetzen
Mit einem Geleitwort von Prof. Rolf v. Lüde
und Prof. Georg Krücken
VS RESEARCH
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Dissertation Universität Hamburg, 2010
1. Auflage 2010
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Lektorat: Verena Metzger / Anita Wilke
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Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg
Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier
Printed in Germany
ISBN 978-3-531-17501-0
Geleitwort
Otto Hüther legt mit dieser organisationssoziologischen Arbeit eine Stu-
die über die Governance-Mechanismen der deutschen Landeshochschulgesetze
vor, die es erlaubt, anhand einer klaren und nachvollziehbaren Klassifikation
zu einer Gesamtbewertung und Einschätzung der den einzelnen Hochschulge-
setzen inhärenten „Governance-Philosophie“ zu gelangen. Mit seiner Analyse
des „New Managerialism“ in den Landeshochschulgesetzen der Bundesrepu-
blik Deutschland will der Autor – ausgehend von dem Reformdruck, dem die
deutschen Hochschulen seit spätestens Mitte der 1990er Jahre in vielen Berei-
chen unterliegen – eine Forschungslücke füllen, die sich seit dem weitgehenden
Rückzug des Bundesgesetzgebers im Jahr 1998 aus der Rahmengesetzgebung
für die Hochschulen Deutschlands aufgetan hat: Die Landesgesetzgeber haben
densichdamitergebendenMöglichkeitsraumfüreigeneGesetzesvorlagensehr
weitgehend genutzt, ohne dass bisher diese Regelungen der Landeshochschul-
gesetze einer eingehenden oder gar vergleichenden Analyse unter Governance-
Perspektiven unterzogen wurden.
Diese Analyse vollzieht sich vor dem Hintergrund, dass gegenwärtig Hoch-
schulen zunehmend in handlungs- und entscheidungsfähige Akteure transfor-
miert werden, die sich eigene Ziele setzen, eigene Strategien verfolgen und die
dafür erforderlichen Strukturen aufbauen. Diese Entwicklung ist keineswegs
aufDeutschlandbeschränkt,sondernlässtsichinganzunterschiedlichennatio-
nalen Hochschulsystemen beobachten; im Vergleich zu anderen Systemen gilt
Deutschland hier eher als „late comer“, wie Uwe Schimank dies bereits 1995
treffend charakterisiert hat. Als Teil dieses Transformationsprozesses nimmt
die allgemeine Rechenschaftspflicht der Organisation zu. So werden Universi-
tätendurchformaleQualitätskontrollen,Hochschulrankingsund-evaluationen
sowie Zielvereinbarungen zunehmend als Gesamtorganisation adressiert. In
diesemZusammenhanggewinneneinerseitsneueSteuerungsinstanzen,diezwi-
schen bzw. jenseits der Dualität von Staat und Universität angesiedelt sind,
an Bedeutung. Hierzu zählen z. B. Hochschulräte sowie Akkreditierungs- und
Evaluationsagenturen ebenso wie die vom Wissenschaftsrat initiierten bun-
desweitenEvaluierungenganzerDisziplinen,diebisheralsPilotstudienfürdie
SoziologieunddieChemievorliegen.AndererseitsgewinneninnerhalbderUni-
versität spezifische Leitbilder und Organisationsprofile an Bedeutung. Wäh-
rend die „Idee der Universität“, so Schelsky 1963, genau darauf basiert, dass
mandieUniversität als Institution versteht,d.h.alsunhinterfragtesKonzept,
6 Geleitwort
das hinreichend diffus und unbestimmt bleiben muss, um als allgemeine In-
stitution anerkanntzu werden,finden gegenwärtigindividuelleProfilbildungs-
prozesse statt, die die Universität als Organisation schärfer konturieren, die
zudem einem zunehmend schärfer werdenden Wettbewerbsdruck unterliegen.
Die zunehmende Verfasstheit der Universität als eigenständiger und hand-
lungsfähiger Organisationsakteur führt zu einer immer weiteren Differenzie-
rung und Spezialisierung der Hochschulverwaltung, da die Universität ihre
organisatorische Zuständigkeit in immer mehr Handlungsbereiche ausdehnt –
vom Technologietransfer über die Frauengleichstellung bis zur Personalent-
wicklung. Hiermit ist auch ein deutlich verändertes Selbstverständnis auf Sei-
ten der Verwaltung, ihrer Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter verbunden, da
das Leitbild des eigenständig-entscheidungsorientierten Handelns die klassi-
sche bürokratische Rationalität zunehmend überformt.
Noch dramatischer sind die Veränderungen hinsichtlich der Professoren-
schaft. Im Unterschied zu Wirtschaftsorganisationen werden Universitäten in
der einschlägigen Forschung als vergleichsweise führungs- und strukturschwa-
che Organisationen beschrieben, die gegenüber ihren professoralen Mitglie-
dern nur über geringe Handlungs- und Entscheidungskompetenzen verfügen.
So spricht Mintzberg 1979 von Universitäten als dem Prototyp der „profes-
sionellen Bürokratie“, d. h. einer von wissenschaftlichen Experten geleiteten
Organisation, in der Rektoren oder Dekane über keine spezifischen Manage-
mentkenntnisse verfügen und in erster Linie Wissenschaftler sind. Gegenüber
ihrenPeers,denanderenProfessoren,fungierensiealsPrimusinterPares,nicht
als Vorgesetzte, deren Aufgabe die Durchsetzung von Organisationszielen ist.
DieindiesemBereichgegenwärtigstattfindendenVeränderungenwerdeneben-
so wie die Etablierung von Hochschulräten als neue Steuerungsakteure unter
dem Stichwort „Managerialismus“ kontrovers diskutiert, und genau hier setzt
die Arbeit von Otto Hüther an, die grundsätzliche und zentrale Bausteine zu
der in diesem Feld so dringend gebotenen soziologischen Aufklärung liefert.
Mit der vorliegenden Arbeit schließt der Autor die bislang bestehende For-
schungslückeinsbesonderebezüglicheinersystematischenAnalysederKompe-
tenzrelationen derandenEntscheidungsstrukturenderUniversitätbeteiligten
Akteure,worunterderVerfasserdierelativenMacht-undHerrschaftsbeziehun-
gen sowie Entscheidungskompetenzen versteht. Zu diesen zentralen Akteuren
zählt er insbesondere Ministerien, Hochschulräte, Hochschulleitung und den
Senat (bzw. das Konzil in den Bundesländern, in denen es der Gesetzgeber
weiterhin vorgesehen hat). Damit werden die allgemeinen Tendenzen der Re-
formen in den einzelnen Landeshochschulgesetzen beschrieben,dieDetailrege-
lungen aufgedeckt und Inkonsistenzen zwischen den Regelungen der Landes-
Geleitwort 7
hochschulgesetze betrachtet und im Hinblick auf den „New Managerialism“
klassifiziert. Dies geschieht vor dem Hintergrund, dass sich das New Public
Management (NPM) im Reformdiskurs seit 1998 in den Gesetzgebungsvorha-
bendereinzelnenLänderalsZielperspektiveweitgehenddurchgesetzthat.Mit
der vorliegenden Arbeit wird eruiert, ob diese Managementkonzepte tatsäch-
lichumgesetztwurdenundinwieweitdurchdieUmsetzungdieserMaßnahmen
dieantagonistischenKoordinationsmechanismenvonHierarchieund/oderKol-
legialität jede ausschließlich oder ggf. in einer widersprüchlichen Gemengelage
etabliert wurden.
Die Arbeit ist insgesamt in drei Teile gegliedert, wobei der erste Teil den
analytischenRahmenderArbeitabsteckt,derzweite,vomUmfangherbedeu-
tendste Abschnitt, sich mit den einzelnen Regelungen der Landeshochschulge-
setzeunterunterschiedlichenPerspektivenauseinandersetzt,undschließlichei-
nemdrittenTeil,dereinFazitderArbeitbeinhaltet.DeranalytischeRahmen
der Arbeit beginnt mit einer knappen Darstellung statistischer Rahmendaten
zu den Universitäten in Deutschland. Wichtiger und auch ausführlicher be-
rücksichtigtistimKontextderspäterenAusführungendieDarstellungderGe-
schichte der Universitäten, weil hier bereits zentrale „Governance-Prinzipien“
zum Status quo ante der Universitäten deutlich werden, auch wenn sie natür-
lich erst in unseren Tagen mit diesem Begriff charakterisiert werden können.
DerAutorgehtdabeiaufwichtigeinternationaleAnalysenderUniversitätsge-
schichte ein, deren Betonung vor dem Hintergrund der seit den 1970er Jahren
andauernden Auseinandersetzung über die Rolle von Studierenden, Professo-
ren, Dekanen und Rektoraten noch einmal zentrale Prinzipien der Stationen
auf dem Wege zur modernen Universität nachzeichnen, so etwa dann, wenn er
Cobban mit der frühesten Universitätsgründung in Bologna (neben Paris) wie
folgt zitiert: „Bologna started as a magisterial university which developed in-
to a student-controlled university that institutionalized the notion of student
power“. Hieran verdeutlicht er die bereits in der Frühzeit der Universitäts-
gründung auftretenden Konflikte zwischen Lehrenden und Lernenden um die
Macht bzw. Beteiligung beider Gruppen an den Entscheidungen der Univer-
sität. Interessant in diesem Zusammenhang und vor dem Hintergrund ausge-
dehnter Debatten um die Bologna-Reform ist auch der Hinweis auf die Artis-
tenfakultät,derenFunktioneswar,unterschiedlicheEingangsvoraussetzungen
der Studierenden auszugleichen, weil es (noch) keine spezifischen Zugangsvor-
aussetzungen gab – ein interessanter Aspekt im Hinblick auf das Vorhaben
mancher Universitäten, dies vor ähnlich differierenden Voraussetzungen ihrer
Studierenden, z.T. nach angelsächsischem Vorbild, auch wieder einzuführen.
8 Geleitwort
Auf Basis einer breitgefächerten Literaturanalyse hebt Hüther als eines der
wesentlichen Erkenntnisse für die nachfolgende Empirie mit Altbach eine ge-
wissePfadabhängigkeituniversitärerGovernance-Strukturenhervor:„Thehis-
torical memory of academic institutions is universally a conservative force.
Established patterns of the organisation are difficult to break since they have
been established for many years – sometimes for centuries.“
Notwendigerweise nimmt die Auseinandersetzung mit dem Begriff der Go-
vernance und seiner Bedeutung für die Universität eine zentrale Rolle in der
theoretischen Schärfung seines Analyse-Instrumentariums ein. Die in seinen
vielfältigen Schattierungen unterschiedlichen Variationen des Governance-
Konzeptes in Politikwissenschaften und Soziologie lassen denn auch erkennen,
dass Hüther in der Lage ist, die nicht immer analytisch wirklich trennbaren
InterpretationenzueinemeigenständigenundkonsistentenAnalyserasteraus-
zubauen. Wichtige theoretische Ausgangsüberlegungen gehen davon aus, dass
selbst unter der Prämisse einer rationalen Fassade der Organisation eine Viel-
zahl von Handlungen innerhalb der Organisation nicht rational erklärbar und
auchkeineswegsaufHierarchierückführbarsind,vielmehraufanderenKoordi-
nationsmechanismenberuhen.OftträgtdieHierarchieallerdingsalsFallback-
Mechanismus oder Rule of Last Resort dazu bei, Komplexität zu reduzieren
und wechselseitige Erwartungssicherheiten herzustellen, ohne dass Hierarchie
tatsächlich zur Anwendung kommen muss: Es reicht allein deren Signaling-
Funktion, also allein die Andeutung der Möglichkeit hierarchischen Handelns
aus, um die erwartete Wirkung eintreten zu lassen – allerdings nur unter der
Bedingung, dass im Prinzip hinreichend Sanktionspotential vorhanden ist.
So interessant die Ausführungen bereits unter einer theoretisch-organisa-
tionssoziologischen Perspektive sind, so bedeutend sind die Governance-Me-
chanismen für die im weiteren Verlauf der Arbeit anstehenden Interpretatio-
nen der Landeshochschulgesetze. Das ist darin begründet, dass die jeweiligen
Mechanismen auf institutionelle Absicherung angewiesen sind und die durch
den Gesetzgeber formal vorgegebenen Koordinationsmechanismen möglicher-
weise informell durch andere ersetzt werden können. Genau dieser Effekt ist
bzw. war an traditionellen deutschen Hochschulen zu beobachten.
VordemHintergrundeinesinderöffentlichenDebatteimmerstärkerausge-
prägtenVergleichesdeutschermitinsbesondereangelsächsischenUniversitäten
und der Frage danach, ob es Formen eines Isomorphismus gibt, denen auch
deutsche Universitäten unterworfen sind, nähert sich Hüther dieser interna-
tional vergleichenden Analyse durch eine ausführliche und kenntnisreiche Zu-
sammenfassung der unterschiedlichen Modelle von Clark, Braun/Merrien und
der Typologie von Schimank, die schließlich in sein Analyseraster der Landes-
Geleitwort 9
hochschulgesetze mit eingehen. Der Autor wählt für diese Analyse einen Weg,
der für einen Soziologen eher ungewöhnlich ist. Er rekonstruiert weder die ge-
sellschaftlichen Rahmenbedingungen und Diskurse, die zu den Veränderungen
derHochschul-Governancegeführthaben,nocherfassterderenAuswirkungen
auf der Hochschulebene. Vielmehr zielt er auf eine dazwischen liegende und
von Soziologen in der Regel seltener beachtete Ebene, nämlich die des Hoch-
schulrechts.AufgrundderföderalenStrukturderBundesrepublikDeutschland
erfordertdiesdieAuseinandersetzungmitinsgesamt16Landeshochschulgeset-
zen.
Mit seiner vergleichenden Kompetenzanalyse leistet Hüther eine aufwändige
undsoinihrerArtbishernichterfolgteUntersuchungderUniversitätsgesetze.
Ziel ist es, bei ausgewählten Sach- und Personalentscheidungen die Kompe-
tenzen der Akteure Ministerium, Hochschulrat, Hochschulleitung und Senat
bzw. Konzil zu klassifizieren und auf Basis einer solchen Klassifikation zu ei-
ner Einschätzung und Bewertung der unterschiedlichen Governanceregime zu
gelangen.ZentralesMerkmalderAnalysestellendabeiEntscheidungendar,die
durch einen Akteur alleine gefällt werden, und solche, die durch das Zusam-
menwirken mehrerer Akteure zustande kommen. Dabei wird zwischen Ent-
scheidungsverfahren differenziert, die durch eine eindeutige Dominanz eines
Akteurs geprägt sind, und solchen, die Verhandlungen zwischen mindestens
zwei Akteuren erfordern.
Diese grundsätzliche Differenzierung zwischen Verhandlungs- und Domi-
nanzkonstellationen ermöglicht es Hüther, die einzelnen Gesetze sehr detail-
liert,z.B.inBezugaufPersonal-undSachkompetenzendereinzelnenAkteure,
zu analysieren, die er an zahlreichen Einzelaspekten wie etwa Ziel- und Leis-
tungsvereinbarungen oder Struktur- und Entwicklungsplänen bei den Sach-
kompetenzen bzw. den Wahl- und Abwahlverfahren bei den Personalkompe-
tenzen detailliert abbildet. Diese feingliedrige Analyse ermöglicht, z. B. bei
den Sachkompetenzen, eine Typenbildung nach einzelnen Bundesländern vor-
zunehmen und fünf unterschiedliche Abstufungen vom Hierarchiemodell bis
zum Kollegial-Ratsmodell zu unterscheiden und einzelne Bundesländer diesen
Typisierungen zuzuordnen.
WichtigstesErgebnisdervorliegendenArbeitistes,dassdieVorstellungvon
einem deutschenHochschul-Governancemodell,dieinderöffentlichenDebatte
und vor allem auch aus ausländischer Perspektive verwendet wird, keinesfalls
mehr zutreffend ist. So finden sich Bundesländer, die deutlich in Richtung
des NPM-Modells tendieren, als auch solche, bei denen diese Tendenz erheb-
lich abgeschwächt ist. Trotz dieser nachweisbaren Bedeutungserhöhung des
NPM-Modells gegenüber dem Status quo ante bleibt erkennbar, dass in al-
10 Geleitwort
lenBundesländernprofessionsbezogeneElementeerhaltenbleiben,dadieaka-
demische Selbstverwaltung überall weiterhin eine wichtige Rolle spielt, wenn
auchinz.T.deutlichabgeschwächterForm.Deutlichwirdallerdingsauch,dass
das Gewicht professioneller Elemente sich in den einzelnen Gesetzen erheblich
unterscheidet. Darüber hinaus legen die Analysen nahe, dass aus der Viel-
zahl der Verhandlungskonstellationen keinesfalls auf eine Zunahme „rationa-
ler“ Entscheidungsverfahren geschlossen werden kann. Im Sinne des Garbage-
Can-Entscheidungsmodells wird – so der Autor – möglicherweise lediglich der
Mülleimergewechselt,wasdenberichtetenErfahrungenanvielenHochschulen
durchaus entspricht.
Mit der vorliegenden Arbeit ist es Hüther gelungen, sich als Soziologe kom-
petent in aktuelle hochschulpolitische Kontroversen einzumischen. Gegenüber
reformpolitischen Befürwortern und Kritikern nimmt er gleichermaßen eine
distanziert-skeptischeHaltungein.DievonihmgewählteVorgehensweise,sich
soziologisch mit Hochschulgesetzen auseinanderzusetzen, führt zu hohem Er-
kenntnisgewinn.MangewinntdenEindruck,dassderAutormitseinerAnalyse
einen entscheidenden ‚missing link’ zwischen hochschulpolitischen Diskursen
und organisationalen Praktiken ausfindig gemacht und einer sehr sorgfältigen
Analyse unterzogen hat.
Mit dieser feinteiligen Analyse schafft der Autor einen neuen Standard zur
Beurteilung des in den einzelnen Ländern vorgesehenen Leitungshandelns an
Hochschulen, der – nach ähnlich aufwändigen analytischen Arbeiten – auch
für internationale Vergleiche anwendbar wäre.
ObwohlsichHüthermitderAnalysevonGesetzestextenaufeinGebietwagt,
dasfüreinesoziologischeAnalyseeherungewöhnlichundwenigzugänglichist,
gelingt ihm mit dem in der organisationssoziologischen Forschung angelegten
Instrumentarium eine Klassifikation, die zeigt, dass es bereits auf der rechtli-
chenEbenezuÜberlagerungenunterschiedlicherSteuerungsvorstellungenund
Organisationsprinzipien kommt, die – durchaus produktiv zu nutzende – In-
konsistenzen erlauben.
Es bleiben natürlich Fragen offen, wie z.B. die nach dem Umgang der sich
an ihrer Profession orientierenden Professoren mit einer neuen hierarchischen
Struktur an ihrer eigenen „reformierten“ Universität. Das aber genau macht
denWertinnovativerForschungsarbeitenaus,dasssieAntwortenzueinembis-
her wenig oder gar nicht erschlossenen Feld liefern und neue Forschungsfragen
generieren.
In diesem Sinne wünschen wir der vorliegenden Arbeit viel Aufmerksam-
keit bei den unterschiedlichen Akteuren, die mit den neuen deutschen Hoch-
schulstrukturenzutunhaben:denWissenschaftsministerien,Parlamentariern,