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SWP-Studie Stiftung Wissenschaft und Politik Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit Peter Rudolf VN-Friedensmissionen und der Einsatz militärischer Gewalt S 18 September 2017 Berlin Alle Rechte vorbehalten. Abdruck oder vergleichbare Verwendung von Arbeiten der Stiftung Wissenschaft und Politik ist auch in Aus- zügen nur mit vorheriger schriftlicher Genehmigung gestattet. SWP-Studien unterliegen einem Begutachtungsverfah- ren durch Fachkolleginnen und -kollegen und durch die Institutsleitung (peer review). Sie geben die Auffassung der Autoren und Autorinnen wieder. © Stiftung Wissenschaft und Politik, Berlin, 2017 SWP Stiftung Wissenschaft und Politik Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit Ludwigkirchplatz 34 10719 Berlin Telefon +49 30 880 07-0 Fax +49 30 880 07-100 www.swp-berlin.org [email protected] ISSN 1611-6372 Inhalt 5 Problemstellung und Schlussfolgerungen 7 Einleitung 11 Zum Wandel der Rolle militärischer Gewalt in Friedenseinsätzen 15 Vom robusten Peacekeeping zu Stabilisierungseinsätzen 18 Zum Umgang mit organisierter Heuchelei 21 Wider die Überdehnung des Peacekeeping 23 Abkürzungen Dr. Peter Rudolf ist Senior Fellow der Forschungsgruppe Amerika Problemstellung und Schlussfolgerungen VN-Friedensmissionen und der Einsatz militärischer Gewalt Die Einsätze, die unter den weiten Begriff von Friedens- operationen der Vereinten Nationen (VN) fallen, unterscheiden sich sowohl im Mandat als auch in der personellen Ausstattung. Vielfach beschränken sie sich nicht auf militärisches Peacekeeping, sondern haben multidimensionalen Charakter: Sie verbinden militärische sowie zivile Elemente und zielen auf die Konsolidierung des Friedens nach Bürgerkriegen. Blau- helme kommen auch dort zum Einsatz, wo noch kein Frieden existiert, der zu bewahren wäre. Funktionen und Formen des Peacekeeping haben sich im Laufe der Zeit auf operativer Ebene beträchtlich gewandelt. Doch auf deklaratorischer Ebene halten die VN an den drei klassischen Grundprinzipien des Peacekeeping fest, nämlich Zustimmung der Konfliktparteien, Unpartei- lichkeit und Anwendung militärischer Gewalt nur zum Zwecke der Selbstverteidigung und, wie es heißt, zur Verteidigung des Mandats. Das bedeutet: Militäri- sche Gewalt soll nur dann angewendet werden, wenn dies zum Schutz von Zivilisten und zur Abwehr von »Störern« eines Friedensprozesses unvermeidlich ist. Nirgendwo ist die Kluft zwischen tradierten, aber umgedeuteten Prinzipien und der Einsatzrealität grö- ßer als in einigen Stabilisierungsmissionen in Afrika, namentlich in der Demokratischen Republik Kongo, in Mali und der Zentralafrikanischen Republik. Im Rahmen dieser Missionen werden staatliche Kräfte auch mit offensiven militärischen Operationen gegen nicht-staatliche Kräfte unterstützt. Verwischt ist in diesen Missionen die ohnehin dünne Trennlinie zwischen »robusten« friedensbewahrenden Einsätzen, in denen von Gewalt auf »taktischer Ebene« auch pro- aktiv Gebrauch gemacht werden darf, und friedensdurchsetzenden Operationen, in denen Gewalt auf »strategischer Ebene« ohne Zustimmung der Konflikt- parteien zur Anwendung kommt. In Anbetracht dieser Entwicklung wird seit einiger Zeit darüber diskutiert, ob an den alten Prinzipien des Peacekeeping festgehalten werden soll oder ob diese an die veränderten Herausforderungen angepasst werden sollten. Im Zentrum der Debatte steht die Frage nach der Rolle militärischer Gewalt, nach den Bedin- gungen und Grenzen eines Gewalteinsatzes. In der vorliegenden Studie wird diese Debatte re- konstruiert. Zunächst werden die Probleme und Im- SWP Berlin VN-Friedensmissionen und der Einsatz militärischer Gewalt September 2017 5 Problemstellung und Schlussfolgerungen plikationen analysiert, die mit dem Einsatz militäri- mit besserer Ausstattung und genaueren Leitlinien für scher Gewalt in sich wandelnden VN-Friedenseinsät- Missionen mit Zwangscharakter, jedoch unter Vermei- zen einhergehen, dann die Optionen diskutiert, die es dung kontroverser Grundsatzdiskussionen und ohne für den Umgang mit der Diskrepanz zwischen Rheto- Entwicklung eines neuen doktrinären Rahmens. rik und Realität in dieser Frage gibt, und abschließend In welche Richtung die weitere Entwicklung auch in einer normativen Zuspitzung Argumente wider die immer gehen wird, es sprechen nicht nur politisch- Militarisierung und Überdehnung des Peacekeeping pragmatische, sondern auch gewichtige normative angeführt. Argumente dafür, das VN-Peacekeeping als eine von Ziel dieser Studie ist es, das Bewusstsein für die Pro- Kampf- und Kriegseinsätzen zu unterscheidende eigen- blematik des Einsatzes militärischer Gewalt in VN-Frie- ständige Praxis des Konfliktmanagements zu bewah- densmissionen zu schärfen – nicht zuletzt deshalb, ren. Die Androhung oder Anwendung militärischer weil in den jüngsten Leitlinien der Bundesregierung Gewalt im Rahmen eines »robusten« Peacekeeping zur Krisenverhinderung, Konfliktbewältigung und mag unerlässlich sein, um die Zivilbevölkerung zu Friedensförderung die Bereitschaft zu einem stärkeren schützen und »Störer« eines Friedensprozesses in Engagement in friedenserhaltenden VN-Missionen in Schach zu halten. Doch dem Wesen des Peacekeeping Aussicht gestellt wurde. Sollte Deutschlands Bewer- nach handelt es sich bei den Gruppen, gegen die sich bung um einen nicht-ständigen Sitz im Sicherheitsrat der militärische Zwang richtet, nicht um Feinde, die 2019/20 erfolgreich sein, dann wäre die deutsche es auszuschalten gilt, sondern um Mitglieder einer Politik wohl mehr noch als bisher mit dem Thema Gesellschaft, die in einen Friedensprozess einzubezie- konfrontiert. hen sind. Drei Optionen lassen sich in der innerhalb und Daher ist es problematisch, friedenserhaltende außerhalb der VN geführten Debatte über die Zukunft Missionen zu militarisieren und in eine in vielerlei des Peacekeeping und die Rolle militärischer Gewalt Hinsicht fragwürdige, diffuse Stabilisierungslogik erkennen: Die erste Option ist eine Beschränkung von einzubinden. Ein solcher Ansatz lässt Blauhelme zur VN-Friedensmissionen auf eher traditionelle friedens- Partei in bewaffneten Konflikten werden und gefähr- erhaltende Maßnahmen, die zwar den robusten defen- det die Rolle der VN als Vermittler. VN-Friedensmissio- siven Einsatz militärischer Gewalt ein-, aber den offen- nen sollten nicht mit Aufgaben überfrachtet werden, siven erzwingenden Einsatz ausschließen. Letzterer die ihren normativen Anspruch untergraben und ihre wäre, falls notwendig, an regionale Organisationen Legitimität eher schwächen als stärken. oder Ad-hoc-Koalitionen zu delegieren. Für diese Option spricht die Erfahrung, dass die VN politisch und organisatorisch für offensive Missionen nicht ge- eignet sind. Die asiatischen und afrikanischen Länder, die den Löwenanteil des militärischen Personals stel- len, sind bestrebt, die Risiken für ihre Soldaten zu minimieren, und hegen daher ohnehin Skepsis gegen- über dem robusten Einsatz militärischer Gewalt und möglichen Verwicklungen in Kampfhandlungen. Die zweite Option wäre die Ausarbeitung einer Dok- trin für VN-Stabilisierungsmissionen oder – politisch wohl weniger heikel und weniger strittig – für VN- mandatierte Stabilisierungsoperationen. Für diese Option spricht die Erwartung, dass mit solchen Auf- gaben auch in Zukunft zu rechnen ist und es daher eines klaren konzeptionellen Rahmens bedarf, der bislang fehlt. Das hieße allerdings, den schwammigen und phrasenhaften, aber flexibel interpretierbaren Begriff der »Stabilisierung« in ein handlungsleitendes Konzept zu übersetzen – keine leichte Aufgabe. Die dritte Option besteht in der Fortsetzung der bis- herigen Linie eher situativen Handelns, idealerweise SWP Berlin VN-Friedensmissionen und der Einsatz militärischer Gewalt September 2017 6 Einleitung Einleitung Friedenseinsätze der VN haben sich im Laufe der letz- Landes zu helfen, das sich noch in einem bürgerkriegs- ten Jahrzehnte beträchtlich gewandelt.1 Das Spektrum ähnlichen Gewaltkonflikt befindet.3 reicht vom eher traditionellen Peacekeeping, bei dem Die Aufgaben und Formen von Friedensoperationen Blauhelme zur Überwachung eines (zwischenstaat- haben sich beträchtlich verändert und erweitert.4 lichen) Waffenstillstands entsendet werden und die Doch die VN halten auf konzeptioneller Ebene Voraussetzungen für eine Friedensregelung verbessern hartnäckig an den drei klassischen Grundprinzipien sollen, über sogenannte komplexe Friedensoperatio- des Peacekeeping fest: Zustimmung der Konfliktpar- nen, die nach dem Ende des Kalten Krieges in zahl- teien als Voraussetzung für die Mission, Unparteilich- reichen Bürgerkriegsländern zum Einsatz kamen, bis keit (im Sinne eines Schiedsrichters, der die Einhal- hin zur Entsendung von Friedenstruppen in Konstella- tung der Regeln notfalls auch mit Sanktionen tionen, in denen es darum geht, ein Land überhaupt durchsetzt) und Einsatz militärischer Gewalt nur zum erst zu befrieden.2 Seit Anfang der 2000er Jahre ist der Zwecke der Selbstverteidigung und der Verteidigung Schutz von Zivilpersonen in den Fokus gerückt. Frie- des Mandats. denseinsätze wurden »robuster« – und zwar in dem Nirgendwo ist die Diskrepanz zwischen diesen über- Sinne, dass militärische Gewalt nicht nur zur Selbst- kommenen Prinzipien und der Einsatzrealität größer verteidigung, sondern auch zur Verteidigung des als in einigen Missionen in Afrika, die mehr mit Auf- Mandats eingesetzt werden darf, das heißt dann, standsbekämpfung und Antiterrorismusoperationen wenn bestimmte Kräfte Zivilisten oder den Frieden gemein haben als mit dem traditionellen Peacekeeping. bedrohen. Zumindest einige Friedenseinsätze dienen Insbesondere bei den VN-Einsätzen in der Demokra- ausdrücklich dem Zweck, bei der Stabilisierung eines tischen Republik Kongo, Mali und der Zentralafrikani- schen Republik ist die Grenze zwischen friedenserhaltenden und friedensdurchsetzenden Missionen ver- 1 Bei den folgenden Ausführungen handelt es sich um eine überarbeitete und erweiterte Version des Artikels »UN Peace wischt. Nicht ohne Grund wird in den VN seit einiger Operations and the Use of Military Force«, in: Survival: Global Politics and Strategy, 59 (Juni/Juli 2017) 3, S. 161–182 <http://dx.doi.org/10.1080/00396338.2017.1325605> (Zugriff 3 Für einen Überblick über diesen Wandel und die damit am 6.9.2017). verbundenen Probleme siehe Alex J. Bellamy/Charles T. Hunt, 2 Die Ausdrücke Friedenseinsatz bzw. Friedensmission »Twenty-first Century UN Peace Operations: Protection, Force werden hier als Oberbegriffe gewählt, unter die im Rahmen and the Changing Security Environment«, in: International des Diskurses in den VN eine Vielzahl von Missionen fallen – Affairs, 91 (2015) 6, S. 1277–1298. von rein politischen über friedenserhaltende bis hin zu 4 Blickt man auf die gegenwärtigen Friedenseinsätze der friedensdurchsetzenden Missionen. Der Begriff weist eine VN, lassen sich – von den traditionellen Missionen zur Über- gewisse Unschärfe auf; eine autoritative Definition gibt es wachung zwischenstaatlicher Grenzen und Waffenstillstands- nicht. Im Folgenden geht es um jene »Peacekeeping«-Missio- vereinbarungen (etwa Zypern, Libanon, Indien/Pakistan, west- nen, die in die Zuständigkeit des Department of Peace- liche Sahara) abgesehen – vier Typen unterscheiden: erstens keeping Operations der VN fallen. Nach Beendigung des die Überwachung von Friedensvereinbarungen oder Waffen- Einsatzes in der Elfenbeinküste am 30.6.2017 sind das gegen- stillstandsabkommen (etwa Liberia); zweitens die Unterstüt- wärtig 15 Missionen; seit 1948 sind es insgesamt 71. zung beim Aufbau neuer Staaten (Süd-Sudan, Kosovo); drittens Informationen zu diesen Einsätzen finden sich unter Einsätze, die Zivilisten in Situationen schützen sollen, in <www.un.org/en/peacekeeping/operations>. Im Bericht des denen keine Friedensabkommen existieren (etwa Darfur, VN-Generalsekretärs zur Zukunft der »peace operations« Zentralafrikanische Republik, Haiti) und viertens Einsätze, die bezieht sich dieser Begriff »to all-field based peace and secu- vor allem der Absicherung von Regierungen oder Friedens- rity operations mandated or endorsed by the Security Council prozessen vor Aufständischen dienen (DR Kongo, Mali). Zu and/or the General Assembly, including peacekeeping opera- dieser Typologie siehe Chiyuki Aoi/Cedric de Coning/John tions and special political missions, as well as the envoys and Karlsrud, »Introduction: Addressing the Emerging Gap be- regional offices carrying out my good offices«, The Future of tween Concepts, Doctrine, and Practice in UN Peacekeeping United Nations Peace Operations: Implementation of the Recommenda- Operations«, in: dies. (Hg.), UN Peacekeeping Doctrine in a New tions of the High-level Independent Panel on Peace Operations, Report Era: Adapting to Stabilisation, Protection and New Threats, Abing- of the Secretary-General, 2.9.2015, A/70/357-S/2015/682, S. 3. don/New York: Routledge, 2017, S. 1–30 (20ff). SWP Berlin VN-Friedensmissionen und der Einsatz militärischer Gewalt September 2017 7 Einleitung Zeit darüber diskutiert, ob an den alten Grundprinzi- Peacekeeping beleben.10 Nicht alle kritischen Fragen, pien festgehalten werden soll oder ob diese antiquiert die die Trump-Administration stellt, können als Aus- sind und den neuen Konfliktkonstellationen und der fluss einer fundamentalen Antipathie gegenüber den tatsächlichen Praxis zahlreicher Friedensoperationen VN im Allgemeinen und dem Peacekeeping im Beson- angepasst werden sollten.5 deren abgetan werden. Vielleicht führt die durch Spar- Vor diesem Hintergrund geht es im Folgenden um zwänge ausgelöste Debatte zur Rückbesinnung auf die eine Einschätzung der Implikationen und Probleme, Möglichkeiten und Grenzen dessen, was Peacekeeping die mit dem Einsatz militärischer Gewalt in sich wan- leisten kann, wenn es im Einsatzland an einem poli- delnden VN-Friedensoperationen verbunden sind – tischen Prozess mangelt, der abgestützt werden kann; traditionell »die quälendste Herausforderung« solcher zu einer Diskussion darüber, was von jenen Regierun- Missionen.6 Der Fokus liegt auf den mit »enforcement gen einzufordern ist, die die VN militärisch unterstüt- peacekeeping« bezeichneten Missionen, in denen sich zen; zu einer Klärung der Frage, wann Missionen zu die Problematik des Einsatzes militärischer Gewalt am beenden sind, wenn es keine Fortschritte auf dem Weg deutlichsten stellt.7 Wie die Rolle militärischer Gewalt zu einer politischen Regelung gibt.11 verstanden wird, ist von grundlegender Bedeutung für Den folgenden Ausführungen liegen drei evidenz- die Identität des Peacekeeping in Abgrenzung zur geleitete Annahmen zugrunde. Erstens: Peacekeeping Kriegführung. Aus normativer Perspektive handelt es funktioniert – zumindest bis zu einem gewissen Grad. sich beim Peacekeeping um eine gewachsene Praxis Friedensoperationen, das heißt vor allem die Entsen- sui generis. Trotz der damit einhergehenden proble- dung von Friedenstruppen, können in vielen Fällen matischen Seiteneffekte (insbesondere sexuelle Aus- gewaltmindernd und gewaltverhindernd wirken: ge- beutung und sexueller Missbrauch) ist sie es wert, vor waltmindernd, wenn Friedenstruppen in noch »heiße« einem weiteren Verlust an Legitimität bewahrt zu Konflikte entsandt werden; gewaltverhindernd, in- werden.8 Was diese Praxis gefährdet und sich in der sofern die Anwesenheit angemessen ausgestatteter und seit langem zu vernehmenden Rede von der »Krise« in ausreichender Stärke entsandter Friedenstruppen des Peacekeeping niederschlägt,9 ist zum einen die das Risiko reduzieren kann, dass es zur massenhaften Diskrepanz zwischen Anspruch und tatsächlichem Tötung von Zivilisten kommt; gewaltverhindernd auch, Leistungsvermögen, zum anderen die Differenz zwi- insofern sich das Risiko verringert, dass nach einer schen dem Beharrungsvermögen überkommener Prin- Verhandlungslösung später erneut ein Bürgerkrieg zipien und der Realität mancher Einsätze. ausbricht.12 Peacekeeping ist jedoch eine eher kurz- Die geplanten Kürzungen des amerikanischen Finanzierungsanteils an VN-Friedensoperationen dürf- 10 Siehe Somini Sengupta, »U.N. Peacekeeping Faces Over- haul as U.S. Threatens to Cut Funding«, in: The New York Times, ten die Debatte über den Nutzen und die Grenzen des 24.3.2017. 11 Siehe Letter Dated 4 April 2017 from the Permanent Representa- tive of the United States of America to the United Nations Addressed to 5 Diese Kontroverse hat sich niedergeschlagen im Report of the the Secretary-General, S/2017/287, 5.4.2017, High-Level Independent Panel on United Nations Peace Operations, <www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27- Uniting our Strengths for Peace – Politics, Partnership and People, 4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/s_2017_287.pdf> (Zugriff am 16.6.2015, S. 32f. 6.9.2017). 6 Trevor Findlay, The Use of Force in UN Peace Operations, Oxford/ 12 Siehe Virginia Page Fortna, Does Peacekeeping Work? Shaping New York: Oxford University Press, 2002, S. 351 (»the most Belligerents’ Choices after Civil War, Princeton/Oxford: Princeton vexing of all the challenges that face UN peace operations«); University Press, 2008; Lisa Hultman/Jacob Kathman/Megan Übersetzung aus dem Englischen wie auch in allen folgenden Shannon, »Beyond Keeping Peace: United Nations Effective- Fällen durch den Autor. ness in the Midst of Fighting«, in: American Political Science 7 Mateja Peter, »Between Doctrine and Practice: The UN Review, 108 (November 2014) 4, S. 737–753; Lisa Hultman/ Peacekeeping Dilemma«, in: Global Governance, 21 (2015) 3, Jacob Kathman/Megan Shannon, »United Nations Peacekeep- S. 351–370 (353). ing and Civilian Protection in Civil War«, in: American Journal 8 Zu dieser Problematik siehe etwa Jasmine-Kim Westendorf/ of Political Science, 57 (October 2013) 4, S. 875–891; Erik Melan- Louise Searle, »Sexual Exploitation and Abuse in Peace Opera- der, »Selected to Go Where Murderers Lurk? The Preventive tions: Trends, Policy Responses and Future Directions«, in: Effect of Peacekeeping on Mass Killings of Civilians«, in: International Affairs, 93 (2017) 2, S. 365–387. Conflict Management and Peace Science, 26 (2009) 4, S. 389–406; 9 Zu den Problemen des Peacekeeping als Überblick un- T. David Mason et al., »When Civil Wars Recur: Conditions for verändert lesenswert: Denis M. Tull, Die Peacekeeping-Krise der Durable Peace after Civil Wars«, in: International Studies Per- Vereinten Nationen: Ein Überblick über die Debatte, Berlin: Stiftung spectives, 12 (2011), S. 171–189; Als Überblick über den Stand Wissenschaft und Politik, Januar 2010 (SWP-Studie 1/2010). der Forschung siehe ausführlicher Peter Rudolf, Friedensopera- SWP Berlin VN-Friedensmissionen und der Einsatz militärischer Gewalt September 2017 8 Einleitung fristige Übergangslösung. Es geht dabei um das Behan- versteht sich als konzeptioneller Rahmen für einen deln von »Symptomen«13, nicht um die nachhaltige asymmetrischen kriegerischen Konflikt zwischen Befriedung gewalttätiger Gesellschaften. Dazu bedarf einem staatlichen Akteur und einem oder mehreren es inklusiver politisch-institutioneller Regelungen. nicht-staatlichen Akteuren, in dem militärische, wirt- Zweitens: Friedenskonsolidierung im Sinne des schaftliche, politische und propagandistische Mittel »liberal peacebuilding« funktioniert selten. Die Her- eingesetzt werden, um eine bedrohte Regierung an ausbildung von Good Governance, Rechtsreformen der Macht zu halten. Das COIN-Konzept, wie es vor und der Aufbau demokratischer Institutionen erfor- dem Hintergrund des Irak-Krieges entworfen wurde, dern tiefe Eingriffe in politische Systeme. Eine poli- ist in diesem Sinne gewissermaßen die militarisierte tische und gesellschaftliche Transformation in diesem Fortsetzung des Modells des »liberal peacebuilding«.16 Sinne ist selbst dort schwierig, wo staatliche Eliten in COIN ist geistig im sozialtechnokratischen Optimis- hohem Maße von internationalen Gebern abhängig mus älterer Modernisierungstheorien verwurzelt. sind. Nur zwei der 19 bedeutenderen VN-Friedens- Dieser lebt in der Annahme fort, bei ausreichendem aufbaumissionen nach 1989 trugen zur Entstehung Einsatz von Ressourcen und einem langen Atem lasse liberaler Demokratien bei (nach den Kriterien von sich im Grunde überall ein effektiver, von der breiten Freedom House), nämlich jene in Namibia und in Mehrheit der Bevölkerung als legitim anerkannter Kroatien. Nimmt man die weniger anspruchsvolle Staat aufbauen. Dieser Staat könne über die Bereitstel- Staatsform einer »electoral democracy« zum Maßstab, lung öffentlicher Leistungen, darunter insbesondere sind es neun. Dass die Chancen gering sind, über Sicherheit, in der bewaffneten politischen Konkurrenz Peacebuilding auch eine funktionierende liberale mit den Aufständischen die Loyalität der Bevölkerung Demokratie aufzubauen, hat nicht mit der Größen- gewinnen. Doch wirtschaftliche und politische Moder- ordnung und der Ausstattung der Friedensmissionen nisierungsprozesse, die als Allheilmittel für die Ent- zu tun, sondern mehr mit dem Umfang der Möglich- schärfung angenommener Grundursachen eines keiten, auf lokale Eliten Einfluss zu nehmen. Sind Aufstands gelten, müssen keineswegs stabilisierend diese Eliten sehr stark von externen Akteuren abhän- wirken; sie können vielmehr eine geradezu gegen- gig, sei es um ihre Ziele (etwa Sezession) zu erreichen läufige Dynamik in Gang setzen. Auch kann nicht oder weil sie finanziell am Tropf hängen, sind die zwangsläufig angenommen werden, dass externe Chancen größer. Fehlen starke Druckmittel oder Unterstützer und bedrohte Regierung ein Interesse an sehen Eliten ihre Interessen und ihre Position durch Reformen teilen. Wie COIN fußen auch militärgestütz- eine Demokratisierung gefährdet, ist wenig zu er- te Stabilisierungsoperationen auf der Prämisse, mit reichen.14 der richtigen Strategie und dem entsprechenden Ein- Drittens: Stabilisierungseinsätze, gewissermaßen die satz von Ressourcen sei die Stabilisierung fragiler realpolitische Version der Friedenskonsolidierung, Staaten möglich – eine Hypothese, für die es kaum haben viel mit der problematischen Idee, ja Ideologie Belege gibt.17 der sogenannten zivil-militärischen Aufstandsbekämp- fung (Counterinsurgency, kurz COIN) gemein.15 Diese Open Minds? Governance, Identity and the Intellectual Foun- dations of Counterinsurgency Strategy«, in: The Journal of Stra- tionen: Wirksamkeit und Erfolgsbedingungen. Ein Blick auf den Stand tegic Studies, 31 (Juni 2008) 3, S. 337–365; M.L.R. Smith/David der Forschung, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, Juli Martin Jones, The Political Impossibility of Modern Counterinsur- 2015 (SWP-Aktuell 68/2015). gency: Strategic Problems, Puzzles, and Paradoxes, New York: 13 »Peacekeeping fundamentally deals with symptoms. But Columbia University Press, 2015; Jason Lyall/Isaiah Wilson, we have to deal with the fact that people are dying and get- »Rage against the Machines: Explaining Outcomes in Coun- ting raped right now.« So Samantha Power als VN-Botschaf- terinsurgency Wars«, in: International Organization, 63 (Januar terin unter Barack Obama, zitiert in James Traub, »Can Attack 2009) 1, S. 67–106; Peter Rudolf, Zivil-militärische Aufstands- Helicopters Save U.N. Peacekeeping?«, in: Global Peace Opera- bekämpfung. Analyse und Kritik der Counterinsurgency-Doktrin, tions Review, Annual Compilation 2015, S. 112–117. Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, Januar 2011 (SWP- 14 So die Ergebnisse von Christoph Zürcher et al., Costly Studie 2/2011). Democracy: Peacebuilding and Democratization after War, Stanford: 16 Siehe Astri Suhrke, »Reconstruction as Modernisation: The Stanford University Press, 2013; siehe auch Caroline A. Hart- ›Post-conflict‹ Project in Afghanistan«, in: Third World Quarter- zell, »Peacebuilding after Civil War«, in: Edward Newman/ ly, 28 (2007) 7, S. 1291–1308. Karl DeRouen, Jr. (Hg.) Routledge Handbook of Civil Wars, Lon- 17 Siehe dazu auch Christopher H. Tuck, »The ›Practice‹ Prob- don/New York: Routledge, 2014, S. 376–386. lem: Peacebuilding and Doctrine«, in: Parameters, 46 (Sommer 15 Zu COIN siehe Michael Fitzsimmons, »Hard Hearts and 2016) 2, S. 69–80. SWP Berlin VN-Friedensmissionen und der Einsatz militärischer Gewalt September 2017 9 Einleitung Aus den drei skizzierten evidenzgeleiteten Annah- men ergibt sich eine Folgerung: Man sollte Friedens- einsätze nicht mit Aufgaben überlasten, die aller Er- fahrung nach kaum zu leisten sind. Friedensoperationen konnten in der Vergangenheit vielfach einen Beitrag zur Verminderung und Ver- hinderung von Gewalt leisten. Dies könnte sich in Zu- kunft jedoch als schwieriger erweisen, wie gelegent- lich unter Verweis auf veränderte Konfliktkonstellatio- nen befürchtet wird. Entscheidende Faktoren sind die Internationalisierung von Bürgerkriegen, das heißt die Teilnahme externer Akteure, die Vermischung mit organisierter Kriminalität und die wachsende Beteili- gung extremistischer islamistischer Gruppen.18 Daher stellt sich der deutschen Politik die Frage, ob und in welchem Maße solche Missionen finanziell und operativ stärker unterstützt werden sollen.19 In den neuen Leitlinien der Bundesregierung zur Krisen- prävention heißt es: »Deutschland ist bereit, sich verstärkt in friedenserhaltenden Missionen der VN zu engagieren.«20 Das »Bewerbungspapier« für einen nicht-ständigen Sitz im Sicherheitsrat 2019/20 deutet ein verstärktes Engagement zumindest an.21 Ob und unter welchen Bedingungen dies geschieht, ist eine politische Entscheidung. Sie sollte jedoch in Kenntnis und Reflexion der Probleme erfolgen, die mit dem sich wandelnden Peacekeeping und der Rolle militärischer Gewalt verbunden sind. 18 Siehe Sebastian von Einsiedel, Major Recent Trends in Violent Conflict, Tokio: United Nations University, Occasional Paper, November 2014, S. 4–7. Die Rede ist bereits von den »neuen neuen Bürgerkriegen«, so Barbara F. Walter, »The New New Civil Wars«, in: Annual Review of Political Science, 20 (2017), S. 469–486. 19 Als Plädoyer für mehr Engagement, jedoch ohne die Pro- bleme des sich wandelnden Peacekeeping zu reflektieren, siehe Markus Kaim/Lena Strauß, Mehr deutsche Blauhelme. Vier Gründe für ein stärkeres Engagement der Bundesrepublik im VN- Peacekeeping, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, Juni 2017 (SWP-Aktuell 40/2017). 20 Die Bundesregierung, Krisen verhindern, Konflikte bewältigen, Frieden fördern. Leitlinien der Bundesregierung, Berlin, Juni 2017, S. 59; <www.bmz.de/de/zentrales_downloadarchiv/Presse/ Leitlinien_Krisenpraevention.pdf> (Zugriff am 6.9.2017). 21 Deutschland, eine Stimme für Frieden, Gerechtigkeit, Innovation, Partnerschaft in den Vereinten Nationen (Broschüre zur Kandida- tur Deutschlands für den UN-Sicherheitsrat 2019–2020), New York, 17.7.2017; <www.auswaertiges-amt.de/cae/servlet/ contentblob/767002/publicationFile/228799/ UN_KandidaturSR.pdf>. SWP Berlin VN-Friedensmissionen und der Einsatz militärischer Gewalt September 2017 10