Visionarios y pragmáticos. Una aproximación sociológica al derecho ambiental

337 Pages·2013·1.94 MB·Spanish

by  Camilo Saavedra

Visionarios y pragmáticos.
Una aproximación sociológica al derecho
ambiental

Antonio Azuela

(Versión electrónica del libro publicado en México en
2006
por el Instituto de Investigaciones Sociales (UNAM) y Editorial
Fontamara)
CONTENIDO

AGRADECIMIENTOS 3
INTRODUCCIÓN. TRAS LA SUERTE DE LOS SIGNIFICADOS 7
I. DEL AMOR A LA NATURALEZA AL CAMPO AMBIENTAL 13
LA NATURALEZA, UN ENJAMBRE DE IMÁGENES 16
LA SELECCIÓN SOCIAL DEL RIESGO AMBIENTAL 25
EL CAMPO AMBIENTAL: VISIONARIOS Y PRAGMÁTICOS 41
II. LA JURIDIFICACIÓN DE LA CUESTIÓN AMBIENTAL 55
EN EL UMBRAL DEL CAMPO JURÍDICO 58
LA LEGISLACIÓN. NUEVAS EXPECTATIVAS, VIEJAS DOCTRINAS 64
LAS FUENTES DE LA INDETERMINACIÓN 70
EN EL REINO DE LOS PROCEDIMIENTOS 80
NUESTRAS CONDICIONES 91
III. PRIMERA COLONIZACIÓN DEL CAMPO JURÍDICO. LA LGEEPA DE 1988. 95
LAS DEFINICIONES, APARATO CONCEPTUAL DE LA LEY 96
LAS NORMAS SUSTANTIVAS. DE LOS PRINCIPIOS A LAS REGLAS 105
Principios y reglas 106
La protección al ambiente 109
Los recursos naturales 113
Las transformaciones territoriales y el paisaje 115
LAS NORMAS PROCEDIMENTALES 119
Permisos 120
Verificaciones y sanciones normativas 121
Denuncias 123
RECAPITULACIÓN 124
IV. LA REFORMA DE 1996 A LA LGEEPA 129
RESEÑA MÍNIMA DEL PROCESO LEGISLATIVO 130
LA NUEVA LGEEPA 141
Las definiciones y los principios 141
Las reglas y los niveles de protección 143
Normas que confieren poder 147
Excursus sobre la evaluación del impacto ambiental 151
UNA LEY, MUCHOS SENTIDOS 162

1
V. CUMPLIR Y HACER CUMPLIR LA LEY AMBIENTAL 173
CUMPLIR LA LEY AMBIENTAL 175
LOS ACTORES FRENTE AL INCUMPLIMIENTO DE LA LEY 183
CINCO PROCEDIMIENTOS PARA HACER CUMPLIR LA LEY 197
La responsabilidad civil 199
La acción comunitaria 201
La persecución de los delitos ambientales 204
La verificación administrativa 207
La Auditoría Ambiental Voluntaria 223
Cuatro lecturas 227
¿Y alguien tiene “la” razón? 232
CINCO RASGOS DE LA PRÁCTICA JURÍDICA AMBIENTAL MEXICANA 233
Eficacia desigual 234
Fragmentación 235
Centralismo 240
Discrecionalidad 244
Legalización del deterioro 249
¿AUN ASÍ TIENE SENTIDO? 250
VI. OLOR A NAFTA: METALCLAD Y LA NUEVA GEOGRAFÍA DEL DERECHO MEXICANO 255
HISTORIA MÍNIMA DEL CONFLICTO 256
Los orígenes 256
Los actores 258
La consulta técnica 261
El sendero de los litigios 265
LAS MIL Y UNA VENTANILLAS DEL CONFLICTO AMBIENTAL 268
El centralismo de una clausura 270
El iluminismo fallido de una recomendación 270
La licencia estatal y la apretada horma de la Constitución 271
La consulta técnica y su abuela desalmada 273
El convenio de la discordia 280
La negativa municipal, todavía Fuenteovejuna 283
El amparo y las calendas griegas 285
Protegeré las cactáceas / aunque me espine la mano 287
El Tribunal Arbitral, una nueva geografía para el derecho mexicano 289
LA PENOSA RECONSTRUCCIÓN DE LA MEDIACIÓN SIMBÓLICA 292
CONCLUSIONES 301
EL CAMPO AMBIENTAL Y LA PRODUCCIÓN NORMATIVA 301
CONDICIONES Y RESULTADOS DEL PROCESO LEGISLATIVO 305
CUMPLIR LA LEY 310
ALGUNAS CONDICIONES NO JURÍDICAS DEL CUMPLIMIENTO DE LA LEY 311
HACER CUMPLIR LA LEY 313
BIBLIOGRAFÍA 317
2
A
GRADECIMIENTOS
Este trabajo tiene una larga historia, que comenzó en 1994 cuando me trasladé de un
cubículo universitario donde ejercía a mis anchas la crítica jurídica, a la Procuraduría Federal
de Protección al Ambiente, donde trabajé entre funcionarios que se tomaban en serio la
tarea de hacer cumplir la ley ambiental. Ahí tuve la oportunidad de ser parte del equipo de
Julia Carabias, que conformó y condujo la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos
Naturales y Pesca, y con quien tengo una deuda impagable. Si he podido hacer este trabajo
en la tranquilidad de la vida académica ha sido porque, mientras trabajé a su lado, no ocurrió
nada que pudiera ensombrecer mi recuerdo de esos seis años. A ella y a nuestros
compañeros de la Semarnap y la Profepa, expreso mi más sincero agradecimiento.
Cuando volví al mundo académico encontré en la UNAM condiciones muy ventajosas
para escribir y llevar a la imprenta este trabajo. En particular conté con el apoyo del
Instituto de Investigaciones Sociales1 y con fondos del proyecto PAPIIT número IN314602.
Además, disfruté de una beca de la Fundación Tinker, de los Estados Unidos de América,
para realizar una estancia en la Universidad de Texas durante 2002. Agradezco a Peter Ward
y a Victoria Rodríguez su hospitalidad durante ese periodo.
Si hay algo enojoso en el hecho de tener que entregar este trabajo a la imprenta, es que
seguramente será el último en el que cuente con la orientación de un grupo tan selecto de
colegas. El haber pospuesto por tanto tiempo el compromiso de escribir una tesis de
doctorado me permitió disfrutar de la condición de estudiante a una edad poco usual para
ello. Estoy muy agradecido por los comentarios de María del Carmen Carmona, Angélica
Cuéllar y Fernando Tudela, que formaron parte del jurado del examen de grado. Las
observaciones que recibí de Fernando Castañeda en el examen de candidatura me resultaron
particularmente útiles para darme cuenta de ciertos sesgos del texto en los que no había
reparado. Los miembros del comité tutoral, que leyeron las sucesivas versiones de los
diferentes capítulos, me proporcionaron aportes y orientaciones invaluables para la
integración del texto final. Con Oscar Correas he iniciado una conversación muy estimulante
sobre la relación entre ideología y derecho y con Emilio Duhau no sólo he podido recuperar
un diálogo que habíamos comenzado hace ya veinte años, sino que de él seguí recibiendo
lecciones de sociología. Pero el peso más grande ha recaído sobre Nora Rabotnikof, que
aceptó ser mi directora de tesis. Su generosidad en la lectura comprometida y paciente de
una versión tras otra de cada capítulo, sólo ha sido opacada por la inteligencia de sus
comentarios y la oportunidad de sus sugerencias. Supo tolerar mi dispersión pero, cuando
fue necesario, ejerció sin concesiones su autoridad intelectual. Las reglas del mundo
académico me impiden mostrar todo lo que en este trabajo lleva su sello, porque eso sería
transferirle una responsabilidad que, al final, es exclusivamente mía.

1 Apoyo que incluyó la colaboración de Camilo Saavedra en el procesamiento electrónico del documento.
3

La certeza absoluta es un tipo de fantasía neurótica
Bruno Latour

5

I . T
NTRODUCCIÓN RAS LA SUERTE DE LOS

SIGNIFICADOS
Este trabajo analiza la confluencia de dos cuestiones que pasaron a ocupar un lugar
preponderante en la vida pública de fines del siglo veinte mexicano: el medio ambiente y el
derecho. Por un lado, la crisis ambiental se convirtió en uno de los temas de la agenda
pública, atrajo nuevas formas de participación política y dio lugar al desarrollo de un marco
jurídico que presenta algunos rasgos novedosos. Por el otro, y como parte del cambio de
régimen político que ha tenido lugar en el mismo período, el tema del estado de derecho
adquirió una centralidad que no había tenido ni en las ciencias sociales ni en el debate
propiamente político. Uno de puntos de intersección de ambos procesos ha sido la aparición
de grandes expectativas en torno a la posibilidad de enfrentar los problemas ambientales a
través de la ley. Esas expectativas circulan entre nosotros con una naturalidad que sorprende.
Este trabajo es, en gran parte, producto de esa sorpresa.
De una manera más general, el trabajo tiene por objeto analizar desde una perspectiva
sociológica la experiencia del derecho ambiental en México, a lo largo de la última década.
Bajo el concepto de juridificación, dicha perspectiva trata de registrar el proceso social a través
del cual las expectativas normativas que se forman en el campo ambiental (o sea, las que se
refieren a qué debemos hacer sobre la cuestión ambiental) se convierten en enunciados jurídicos
para ser incorporados al horizonte cultural de los actores que participan en dicho campo. Lo
que distingue al enfoque de la sociología jurídica de las formas que predominan en el estudio
del derecho (incluso en las disciplinas emergentes como el derecho ambiental) es que no se
propone considerar a las normas en sí mismas, sino que trata de interpretar el sentido que
ellas tienen para los actores sociales, en este caso, quienes actúan en el campo ambiental.
No está por demás recordar que, en la enseñanza tradicional del derecho, la sociología
jurídica suele ser clasificada como una “rama auxiliar” de la ciencia jurídica, cuando en
realidad constituye otra manera de estudiar el derecho, que se distingue porque intenta
vincularse con el desarrollo general de las ciencias sociales. La marginalización del enfoque
sociológico tiene que ver con una resistencia del todo comprensible a hacer visibles las
condiciones reales en las que se producen las normas jurídicas. Esa visibilidad no sólo
debilita la autoridad de los operadores del sistema jurídico. Al mismo tiempo, constituye una
advertencia siempre incómoda para quienes piensan que la toma de conciencia sobre los
problemas ambientales y el ejercicio de una cierta dosis de voluntad política son suficientes
para promover el cambio social en la dirección deseada. Ciertamente, resulta difícil aceptar
que hay condiciones sociales que se imponen por encima de nuestra voluntad e incluso de
nuestra capacidad de tomar conciencia de lo que nos aqueja. Más aún cuando el análisis
sociológico parece decirnos que tales condiciones son tan estrechas que no vale la pena
siquiera intentarlo. La única compensación posible para el desencanto que esto produce es la
idea de que existe también un tipo de análisis sociológico que nos permite hacer visibles las
condiciones bajo las cuales se produce el cambio social.
7
Ahora bien, una de las ideas que caracteriza al realismo propio de la sociología jurídica
contemporánea es la que reconoce que el derecho no es otra cosa que un tipo particular de
discurso. Aunque, a primera vista, la idea de que el derecho está hecho sólo de enunciados
parecería restar importancia a los fenómenos jurídicos, ella nos permite señalar dos de las
condiciones más notables de la experiencia jurídica contemporánea. Primero, que esos
enunciados suelen tener más de un significado - o, como se verá en el capítulo segundo, que
el derecho es inherentemente indeterminado. Segundo, que las exigencias de participación
social en la construcción de los asuntos públicos nos llevan a preguntarnos sobre el sentido
de dichos enunciados más allá del modo en que son interpretados por jueces, abogados y
otros operadores del sistema jurídico. La búsqueda de una comprensión realista de los
fenómenos jurídicos es más que una opción académica entre otras y tiene profundas raíces
en la matriz de las sociedades contemporáneas. Como ha dicho Martín Díaz y Díaz,
La vuelta al análisis social significa aproximar el sentido de las disposiciones jurídicas al
cauce histórico de las sociedades. En aras de una mayor transparencia, las aspiraciones
democráticas contemporáneas exigen acortar la distancia entre los signos formales que
enmarcan la vida institucional y discursiva de los grupos sociales, y la suerte concreta de
dichos significados (Díaz y Díaz, 1998, 12).
En esa afortunada frase, “la suerte de los significados”, cabe lo que he tratado de registrar
en este trabajo, pues creo que los fenómenos jurídicos (como todos los fenómenos sociales)
tienen un carácter fundamentalmente contingente. El sentido que los enunciados jurídicos
pueden tener para los actores sociales no es algo que podamos predecir de antemano. El
viaje que dichos enunciados tienen que hacer desde su fuente hasta su apropiación por los
actores está lleno de mediaciones. Al contrario de una fruta que viene desde el árbol hasta
nuestras manos sin perder sus cualidades, los enunciados jurídicos son socialmente
procesados, y por tanto modificados, tanto en su origen como en su destino. Sobre todo, su
apropiación por los individuos y su uso en situaciones concretas están mediados por las
posiciones y por las disposiciones de tales individuos. Rastrear la suerte que corren los
enunciados jurídicos es una de las tareas propias de la sociología del derecho. Se trata de una
búsqueda que sólo puede considerarse irrelevante si se prescinde de la idea de que la
legitimidad de un orden jurídico depende de su aceptación por al menos algunos actores
sociales relevantes.
Esta aproximación supone, entre otras cosas, reconocer que la complejidad de la sociedad
hace imposible toda pretensión de un conocimiento exhaustivo del universo que comprende
el derecho ambiental, aunque ello no nos impide identificar los rasgos y las tendencias más
importantes. Es lo que he tratado de hacer en el presente trabajo.
Para comprender la juridificación de la cuestión ambiental como proceso social ha sido
necesario emprender un recorrido por diferentes rincones del pensamiento social
contemporáneo. Así, el primer capítulo se refiere a las condiciones pre-jurídicas del derecho
ambiental, cuya elucidación resulta indispensable para comprender el sentido que tienen las
normas para los actores relevantes. Los conceptos que utilizo como punto de partida son el
de mediación simbólica y el de selección social de los riesgos ambientales. De acuerdo con el
primero de ellos, la sociedad no puede reaccionar a los problemas ambientales de una
manera directa, sino que tiene que hacerlo a través de los códigos que ha heredado de su
propia historia. Por su parte, el concepto de selección social a veces se confunde con el
anterior, pero subraya el hecho de que, ante la imposibilidad de compartir todas las
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representaciones presentes en los individuos sobre su relación con el entorno, las imágenes
que terminan predominando son el resultado de una selección que es también el resultado de
la operación de aquellos códigos.
Si bien ambos conceptos son, de entrada, fáciles de aceptar, cuando son usados de
manera sistemática constituyen el mejor antídoto en contra de una de las simplificaciones
vigentes en el sentido común: la idea de que la difusión de cierta información sobre la crisis
ambiental es suficiente para crear una “toma de conciencia” que a su vez producirá los
cambios de comportamiento que se requieren para enfrentar dicha crisis. Si bien no se puede
descartar la fuerza de las convicciones como parte de los procesos de cambio social, no debe
olvidarse que las percepciones de las que somos portadores no se derivan de un contacto
directo con la realidad, sino de una serie de mediaciones culturales que están siempre
presentes en la acción social.
Es dentro de ese marco conceptual que formulo la primera propuesta de mi
investigación, que consiste en reconocer que, en los códigos de las sociedades modernas,
existen rasgos que nos predisponen en favor de las causas ambientales. El argumento es
simple: aunque la movilización ambiental que conocemos desde hace poco más de tres
décadas ha introducido elementos nuevos en la reflexión que las sociedades modernas hacen
sobre sí mismas, no hay duda que su éxito se debe en gran parte a la revalorización de la
naturaleza que forma parte de las contradicciones culturales de la propia modernidad. Ese
análisis está enmarcado en un recuento de algunas de las contribuciones más importantes de
la sociología y la antropología para comprender las condiciones sociales que han marcado la
revuelta ambiental que, sin lugar a dudas, es el referente más inmediato del derecho
ambiental.
En el mismo capítulo propongo la idea de campo social para identificar el ámbito concreto
en el que se procesan y desde el que se difunden las imágenes predominantes en el debate
ambiental. Aunque Nora Rabotnikof, quien dirigió este trabajo como tesis de doctorado, no
es responsable por el uso que hago de dicho concepto, a ella le debo el haberme sugerido el
camino en esa dirección. También aquí el punto es muy simple y consiste en afirmar que en
México, como en casi todo el mundo, se ha formado un campo social en torno a la cuestión
ambiental. Las prácticas que concurren en ese campo tienen su origen en el interés que un
cierto número de individuos manifiesta sobre lo que reconocen como el o los problema (s)
ambiental (es). Pero lo más importante para comprender la dinámica del campo ambiental es
registrar lo que está en juego, que no es otra cosa que la definición misma del problema
ambiental. Esto es así porque lo que enfrenta a quienes participan en el campo ambiental
son las diferentes posiciones y disposiciones que los caracteriza como actores sociales. Lo
que ponen en juego quienes participan en el campo ambiental no son sólo sus respectivas
posiciones sociales (en tanto que detentadores de diferentes formas de poder) sino sus
cosmovisiones. Participar en el campo ambiental supone movilizar una manera de ver el
mundo.
En ese marco, mi propuesta principal consiste en afirmar que la dinámica del campo
ambiental está dada por la tensión entre dos disposiciones (habitus, en el sentido de
Bourdieu) que se enfrentan constantemente: la disposición visionaria y la disposición
pragmática. Si bien tales categorías constituyen tipos ideales, y por lo tanto no se consideran
cajones homogéneos en los que puedan ubicarse con la misma comodidad a todos los
individuos, sí se proponen como las coordenadas fundamentales que dan sentido a la
9