VI Encontro Nacional da Associação Brasileira de Relações Internacionais Soluções Africanas ...

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by  André Pini

VI Encontro Nacional da Associação Brasileira de Relações
Internacionais

Área temática: Segurança Internacional, Estudos Estratégicos e Política de Defesa

Soluções Africanas para problemas Norte-Americanos: O Comando
dos Estados Unidos para a África nos governos Bush e Obama
(2007 – 2016)

André Mendes Pini

Belo Horizonte
2017
2

Sumário
Introdução ................................................................................................................................... 3
1. O AFRICOM ....................................................................................................................... 5
2. Hipótese ............................................................................................................................... 6
3. Marcos Teóricos .................................................................................................................. 6
3.1 Securitização ..................................................................................................................... 9
3.2 O conceito de Terrorismo ............................................................................................... 11
4. Revisão de Literatura ........................................................................................................ 12
5. Problematização ................................................................................................................ 15
6. Metodologia ...................................................................................................................... 19
Referências Bibliográficas ........................................................................................................ 21
Fontes Primárias ................................................................................................................... 21
Fontes Secundárias ............................................................................................................... 21
3

Introdução
O Comando dos Estados Unidos para a África (AFRICOM ou USAFRICOM) foi criado
em 2007 por George W. Bush, como parte de seus esforços globais de combate ao terrorismo,
a partir da diretriz oficial de “promover soluções africanas para problemas africanos”,
configurando-se como um dos seis comandos militares geográficos do Departamento de Defesa
norte-americano. O AFRICOM é responsável pela coordenação e implementação das políticas
norte-americanas vinculadas ao continente africano em termos de defesa e segurança, focando
na prevenção e combate ao terrorismo, por meio, essencialmente, do fortalecimento dos
aparatos militares dos países parceiros na região.
O AFRICOM faz parte da estrutura militar norte-americana, composta por comandos
militares regionais divididos geograficamente, sendo vinculado a todos os países do continente
africano, com exceção do Egito1. O Comando consiste, essencialmente, em programas regionais
e acordos bilaterais de caráter militar, coordenando, operacionalizando e implementando ações
no âmbito do fortalecimento dos aparatos bélicos de países parceiros.
A inserção do AFRICOM como parte dos esforços norte-americanos vinculados à
“Guerra ao Terror” (GT) é um dos elementos fundamentais para a problematização de sua
atuação. A estratégia adotada desde o governo Bush filho pelos EUA para combater a ameaça
representada pelo terrorismo em escala global foi responsável pela promoção da Securitização2
do tema, o que promove, na prática, um constante estado de excepcionalismo das políticas
vinculadas a esforços contraterroristas. Com efeito, os resultados práticos da GT envolvem
desde potenciais rupturas às normas do direito internacional e às instituições internacionais, até
enfraquecimento de processos democráticos e desrespeito aos direitos humanos.
Nesse sentido, o projeto avalia como temerosa a aplicação de políticas que incentivam
práticas exepcionais em uma região com características singulares com relação à composição e
configuração de seus Estados Nacionais, como o continente africano. O elemento central,
portanto, que caracteriza a relevância do AFRICOM como projeto de pesquisa de fato são suas
contradições, explícitas por Kandel (2014):“The main risk associated with the security priority
is that American aid and support may be exploited by local governments in order to fight groups
that are not necessarily terrorists – and are a threat only to the political interests of the
government in question” (KANDEL, 2014).

1 O qual está designado sob o escopo do United States Central Command (USCENTCOM ou CENTCOM)
2 Conceito que será definido e explorado na seção relativa aos Marcos Teóricos.
4

A crítica principal do projeto, portanto, refere-se à incorporação do continente africano
nos esforços norte-americanos vinculados à “Guerra ao Terror” por meio de treinamento e
cooperação militar, tendo em vista que os maiores parceiros do Comando na África são regimes
considerados autoritários, não democráticos ou que constantemente são denunciados por
violações aos direitos humanos, como Somália, Quênia, Etiópia, Uganda, Djibouti e Burundi
(KANDEL, 2014; BRUTTON & WILLIAMS, 2014). Esses Estados têm em comum
governantes que se perpetuam no poder por vias antidemocráticas e colhem os frutos de
estruturas administrativas precárias justamente como instrumento de manutenção no poder
(ENGLEBERT & TULL, 2008).
A seletividade e o caráter das operações do AFRICOM evidenciariam, portanto, sua
atuação com base em uma agenda de segurança estritamente norte-americana, ignorando as
vicissitudes políticas e sociais singulares dos diversos Estados africanos que engloba. Com
efeito, ao se fortalecerem estruturas militares de governos autoritários, o AFRICOM, com o
objetivo de combater o terrorismo transnacional – na forma de organizações extremistas
violentas - promove a capacitação e desenvolvimento dos meios de coerção dos regimes locais.
Nesse sentido, estimula-se e capacita-se os Estados da região a combater o “terrorismo”, sem
se restringir o conceito3 e tipifica-lo de maneira assertiva, passando a oferecer os elementos
objetivos e subjetivos para que esses atores atuem regularmente com práticas de
excepcionalismo. Com efeito, a legitimação de práticas excepcionais em Estados com
baixíssimo lastro institucional é elemento preponderante para a manutenção do status quo no
continente africano.
Estados com estruturas autoritárias, baixa institucionalidade e déficit democrático,
portanto, utilizam-se da retórica antiterrorista para reprimir movimentos de contestação ao
status quo, que se configuram não necessariamente como grupos terroristas, mas também como
partidos de oposição, grupos tribais rivais, grupos religiosos, entidades da sociedade civil,
ativistas de direitos humanos, jornalistas, movimentos de libertação, ou quaisquer organizações
e indivíduos que contestem o poder institucionalizado, utilizando-se por vezes do apoio
recebido dos EUA como estratégia de legitimação política. Esse elemento é exacerbado
principalmente pela constante centralização das relações dos EUA com os países da região por
meio do Departamento de Defesa, em detrimento do Departamento de Estado4.

3O conceito de terrorismo será explorado nas seções posteriores.
4 Há a percepção na academia de modo geral de que o Departamento de Defesa é mais autônomo em relação à
implementação de agendas próprias, mesmo que seja necessário burlar freios e contrapesos democráticos. Isso
5

O período delimitado pelo projeto compreende os governos George W. Bush e Barack
Obama, o que poderia demandar uma análise comparativa acerca dos eixos de ruptura desses
períodos no que se refere ao AFRICOM. Todavia, o que se apreende do debate bibliográfico
acerca do tema expõe, sobretudo, uma trajetória pautada majoritariamente por características
de continuidade na estratégia de políticas contraterroristas de ambos. O sucessor de Bush filho,
portanto, teria realizado apenas um aggiornamento das táticas vinculadas a seus esforços de
contraterrorismo de maneira a mitigar os custos econômicos, humanos e políticos da “Guerra
Global ao Terrorismo”, e de operações vultuosas como a “Enduring Freedom” e a “Iraqi
Freedom”, que foram deixadas de lado em nome de uma estratégia de engajamento contido
cunhada de “Light Footprint”5 (BRILLANT, 2014).
O projeto apreende do AFRICOM relações inerentes a uma perspectiva central de matriz
norte-americana, que atribuiria assim significados particulares à segurança da África,
exportando soluções igualmente moldadas para atender a desígnios alheios às realidades locais
e pautados somente no interesse estratégico dos EUA. Com efeito, as vicissitudes regionais,
cujas singularidades são ignoradas pelo olhar externo, perpetuar-se-iam por meio da promoção,
de fato, de “soluções africanas para problemas norte-americanos”.
1. O AFRICOM
O Comando dos Estados Unidos para a África faz parte da estrutura militar norte-
americana, composta por comandos militares regionais divididos geograficamente, sendo
vinculado a todos os países do continente africano6, que antes estavam integrados nos comandos
regionais PACOM e CENTCOM, responsáveis pelo Oceano Índico e pela Ásia Central e
Oriente Médio, respectivamente7 (PECEQUILO, 2013). Sua criação em 2007 representou a
maior reorganização militar norte-americana desde o “Goldwater-Nichols Department of

ocorre como consequência do excepcionalismo consolidado pelos EUA na condução de políticas contraterroristas
e desafia até mesmo o Congresso do país. Apesar das “Leahy Laws” restringirem e limitarem a assistência militar
norte-americana a Estados que desrespeitam os direitos humanos, o que se apreende da obra de Shmitt (2013) apud
Kandel (2014) é que os militares norte-americanos consideram esse aparato legislativo como um empecilho ao seu
trabalho, sendo responsáveis por auxiliar os governos parceiros na África a burlar a lei de modo a terem acesso a
treinamento militar por exemplo (KANDEL, 2014).
5 Essa estratégia preza pela maximização de ganhos a partir da utilização mínima de forças militares tradicionais,
priorizando ações que utilizem as forças especiais, a cooperação com atores locais, conselheiros militares e Forças
Especiais.
6 Com exceção do Egito
7 Os seis comandos regionais norte-americanos são o PACOM, para o Pacífico, o EUCOM, para a Europa
Ocidental, o SOUTHCOM, para a América do Sul, Central e Caribe, e o NORTHCOM, para a América do Norte,
o CENTCOM para Ásia Central e Oriente Médio e o AFRICOM, para a África.
6

Defense Reorganization Act” de 1986 (PHAM, 2014), permitindo a projeção de poder dos EUA
por diversos continentes.
O AFRICOM conta com um staff de 2000 pessoas em sua base de Stuttgart, Alemanha,
dos quais 40% são civis, e de 4000 a 5000 militares atuando no continente africano,
principalmente na base de Camp Lemonnier, no Djibuti, conforme dados do Departamento de
Defesa de 2014 (PHAM, 2014). De acordo com Kandel (2014), desde a intervenção da OTAN
na Líbia em 2011 o AFRICOM foi forçado a se tornar um Comando Regional totalmente
operacional, e após o ataque ao consulado norte-americano em Benghazi, na Líbia, ocorrido em
2012, o Comando para a África recebeu um aumento no investimento, chegando aos US$ 290
milhões (ROSNAIN, 2014). Ao longo do ano de 2013, o AFRICOM foi responsável pela
condução de 55 operações, 10 exercícios, e 481 “atividades de cooperação em segurança”
(KANDEL, 2014).
Segundo Pecequilo (2013), o AFRICOM se insere de maneira íntima à estratégia global
dos EUA, não apenas nos termos da Guerra ao Terror, mas também no âmbito de sua segurança
energética e da contenção do acesso preferencial de países como a China a recursos estratégicos,
uma vez que “é essencial para os norte-americanos atuar em duas frentes, a de garantia de
recursos para seu consumo e o controle dos recursos consumidos por seus adversários”
(PECEQUILO, 2013). Francis (2010) ressalta a questão energética como o ponto central sob o
qual China e EUA competiriam na África, inserindo o AFRICOM também como parte de um
esforço em resguardar a segurança energética norte-americana. Pecequilo (2013) ainda ressalta
que esse tema representa uma grande vulnerabilidade do país, devido ao seu consumo elevado
e da representatividade de 20% do continente africano nas importações de petróleo dos EUA
(PECEQUILO, 2013).
2. Hipótese
O presente projeto defende a hipótese de que os programas de cooperação estabelecidos
pelo AFRICOM fornecem elementos materiais e subjetivos de modo a promover a manutenção
do status quo no continente africano por meio da manutenção de um estado de exceção
permanente sob a narrativa de combate ao terrorismo.
3. Marcos Teóricos
O marco teórico da Escola de Copenhague (EC) demonstra adequação aos propósitos
do trabalho na medida em que busca ampliar as abordagens dos estudos de defesa e segurança
tradicionais, cujo foco majoritariamente são o uso da força por vias militares e os atores
7

unitários sendo os Estados. A incorporação de temas e objetos referentes a setores econômicos,
societais e políticos por autores como Barry Buzan e Ole Waever amplia o escopo de pesquisa
do mainstream, oferecendo um marco teórico conciso e que mantém um bom diálogo entre
teoria e empiria, por meio de análises de fato multissetoriais8.
Teóricos da EC trabalham com a possibilidade de emergência de ameaças e
vulnerabilidades que extrapolam as lógicas dos estudos estratégicos9, incorporando tanto as
áreas militares quanto não militares, ou seja, não se exclui completamente o campo militar, mas
o amplia para elementos alheios a ele. Nesse sentido, o AFRICOM enquadra-se como um objeto
de estudo bastante complexo quando analisado à luz dos elementos teóricos vinculados à EC,
tendo em vista que embora seja um aparato militar, a agenda de segurança ao qual se vincula
vai muito além dos EUA enquanto Estado ou dos diversos Estados africanos.
Paralelamente, Barry Buzan (1998) ressalta que a ampliação dos temas enquadrados
como vinculados a aspectos de defesa e segurança deve ser delimitada e bem definida, de modo
a identificar quais objetos são securitizados e analisar os elementos envolvidos nesses processos
de securitização. Esse procedimento é fundamental para evitar uma possível contradição
intelectual associada à EC, na qual busca-se a ampliação dos objetos e atores vinculados aos
temas de defesa e segurança para além dos objetos e agentes tradicionais, mas também se
denuncia como justamente essa vinculação de determinadas agendas mais amplas a temas de
defesa e segurança geram processos de politização e securitização, geralmente com implicações
negativas à agenda emancipatória e progressista que deu origem à Escola de Copenhague.
O papel da pesquisa acadêmica orientada pela Escola de Copenhague, nesse sentido, é
fundamental na identificação da linha tênue que separa: 1. A securitização de temas não
vinculados necessariamente a elementos de defesa e segurança, mas utilizados politicamente
com esse fim, de 2. A ampliação das agendas de defesa e segurança para além do Estado como
ator unitário e do uso da força por vias militares como objeto de estudo. A EC, portanto, explora
as dinâmicas de defesa e segurança de modo a diferenciar a. ameaças à segurança de agentes10
internacionais de b. processos de securitização com fins políticos; tendo em vista que “existem

8 O conceito de multissetorialidade reside não somente na incorporação de setores diversos, como o econômico,
societal, político e militar, como também na agência de diferentes atores entre esses setores, sejam eles indivíduos,
Estados, ou atores transnacionais.
9 Área de estudos na qual as análises de defesa e segurança se restringem somente a elementos militares
10 O conceito de “agentes” incorpora no campo da EC a multiplicidade de possíveis atores, sejam Estados,
indivíduos, empresas, instituições, alianças, etc.
8

perigos intelectuais e políticos em simplesmente ampliar a palavra “segurança” a maiores
possibilidades de utilização”11 (Buzan, 1998).
O debate entre “tradicionalistas” e aqueles que buscam a ampliação das agendas de
defesa e segurança advém desde o período da Guerra Fria, quando a área era majoritariamente
associada aos temas vinculados ao nível sistêmico do confronto bipolar e suas possibilidades
de guerras, conflitos, embate nuclear e uso de força militar por parte dos Estados. Um dos
representantes dessa visão tradicionalista é Stephen Walt, que defende o estudo do fenômeno
da guerra e a ameaça, utilização e controle do uso de forças militares como tema central e
dominante da agenda de estudos estratégicos. Walt advoga desde a década de 1990 que a
ampliação dos temas vinculados a defesa e segurança para além da compreensão do fenômeno
da guerra em si destruiria a coerência intelectual do campo e tornaria a elaboração de soluções
a essas questões mais dificultosa (Buzan, 1998).
Weaver e Buzan, desde o fim da década de 1980, advogam pela ampliação dos estudos
de defesa e segurança, principalmente pela incorporação de fatores não-militares nas agendas
de estudo da área. No entanto, mesmo entre pesquisadores e acadêmicos que defendem esses
esforços de ampliação existem debates acerca da dimensão ideal de sua abrangência. Autores
como Gilpin (1981) buscam a incorporação de elementos militares a estudos de economia
política internacional, enquanto Buzan (1998) demonstra-se cético nesse sentido, ampliando o
conceito de “ameaças”, mas desvinculando-o de aspectos econômicos e ambientais. Por outro
lado, outros autores vinculados à EC apresentam características diferentes, que garantem sua
pluralidade, como Ole Weaver, que se auto-define como um realista pós-moderno e De Wilde,
que se afirma como liberal-pluralista (Buzan, 1998).
A metodologia da EC também preza pela não restrição de níveis de análise em seus
marcos teóricos. Isso ocorre, fundamentalmente, pela não redução dos atores vinculados às
agendas de pesquisa aos Estados. Nesse sentido, a EC trabalha com o conceito de “agentes”, ou
“unidades” como atores, de modo a adequar metodologicamente os objetos de estudo aos seus
atores principais, que podem ser indivíduos, governos, empresas, alianças, e, também, Estados12
ou entidades transnacionais. Os níveis de análise, portanto, são marcos teóricos problemáticos
quando associados aos estudos da EC. Isso ocorre por serem concebidos sob uma matriz

11 Tradução própria do autor
12 O argumento central nesse sentido não é relegar o papel do Estado, como fazem autores como Anthony Giddens
e David Held, mas sim atribuir o devido valor à complexidade de agentes e unidades que se relacionam diretamente
com questões de defesa e segurança.
9

ontológica associada ao mainstream13 e, principalmente, por reforçar o estado-centrismo dos
estudos teóricos das relações internacionais. Nesse sentido, a busca da EC é por análises
políticas de tempo e espaço estruturadas em diferentes linhas, cuja realização não é possível ao
utilizar-se níveis de análise tradicionais (Buzan, 1998).
3.1 Securitização
O processo de “Securitização” talvez seja o marco conceitual essencial à EC em sua
empreitada intelectual. É a identificação de processos de securitização que irão garantir a
coerência intelectual de estudos de defesa e segurança que ampliam a possibilidade de ameaças
e vulnerabilidades para além do campo militar. Com efeito, a identificação de ameaças à
segurança de um ator deve ser composta por critérios extremamente bem definidos que irão
distingui-lo de abordagens securitizadas.
Um processo de securitização invariavelmente será construído retoricamente por um
agente securitizador, que irá desenvolver uma narrativa na qual o objeto securitizado se torna
uma ameaça existencial a esse agente. Consequentemente, perante tamanha ameaça, medidas
urgentes e excepcionais são legitimadas, devido ao sentido emergencial que o combate àquele
objeto securitizado adquire.
O conceito de securitização adentra um marco teórico fundamental à Escola de
Copanhague, na qual o conceito de segurança é relativizado e não tomado como um fim em si
mesmo. Waever (1995) define segurança como “uma estabilização de relações conflitantes”,
ou seja, esboça a possibilidade de se obter estabilidade em um cenário ainda que ele possua
relações conflituosas entre diversos atores. Nesse sentido, o fundamental para Waever não é a
manutenção de um ideal de segurança em si, mas sim a desecuritização de determinados
tópicos, de modo a retomar processos políticos para a normalidade e evitar situações
“emergenciais” que possibilitem a vinculação de legitimidade a ações violadoras do
ordenamento político, jurídico ou até humanitário.
Uma vez que o elemento central do conceito de securitização é a possibilidade de se
utilizar de uma retórica de excepcionalidade com fins políticos de forma a tornar determinados
temas uma ameaça à defesa e segurança, e que a solução proposta pela EC é a desecuritização
desses temas, de maneira a assegurar a manutenção das “regras do jogo”, pode-se inferir que

13 Aqui concebido fundamentalmente como o neorrealismo e sua primazia pelo nível de análise sistêmico.
10

esses processos possuem causas e consequências diferentes de acordo com o regime político no
qual eles ocorrem.
Com efeito, Waever (1998, p.42) ressalta que:
“In naming a certain development a security problem, the
"state" can claim a special right, one that will, in the final instance,
always be defined by the state and its elites. Power holders can always
try to use the instrument of securitization of an issue to gain control
over it. By definition, something is a security problem when the elites
declare it to be so” (WAEVER, 1998).
Tendo em vista que tanto as narrativas construídas em processos de securitização são
impulsionadas majoritariamente pelas elites organizadas em torno do Estado, quanto o poder
de determinação da ordem política, social e jurídica “normal” também seja papel dos
representantes do Estado, o regime político no qual os Estados se organizam vão promover
diferentes mecanismos de securitização e diferentes resultados em processos de
desecuritização.
Uma vez que se atribui ao Estado o papel de agente promotor de agendas de
“Securitização”, deve-se levar em consideração a reflexão de Saint Pierre (2010) de que “A
ameaça só se constitui e opera na percepção daquele que é ameaçado”. Nesse sentido, a
percepção de ameaça permite ao ameaçado tomar as medidas preventivas para se proteger da
agressão que ela anuncia. O autor ainda ressalta que “Os governos se preocupam em identificar
suas ameaças concretas, e alguns deles – aqueles que têm condições de fazê-lo – tentam impor
suas percepções de “ameaça” às agendas coletivas” (SAINT PIERRE, 2010). É esse processo
que pauta a condução do USAFRICOM de seus esforços contraterroristas no continente
africano.
Questiona-se, portanto, a retórica norte-americana quando da criação do AFRICOM que
justificava a sua criação para promover “soluções africanas para problemas africanos”. O que
se percebe, de fato, é que os EUA tragaram diversos Estados da região a sua lógica de “Guerra
ao Terror”, expondo-os a novas ameaças vinculadas a movimentos de resistência a essa política
norte-americana. A ação estratégica empreendida pelo AFRICOM a partir de Obama optou pela
redução da presença dos EUA na região, por meio do maior protagonismo de atores regionais,
o que acabou gerando de fato consequências severas para a agenda de segurança do continente
africano.