Verwaltungssteuerung mit Kosten- und Leistungsrechnung: Internationale Erfahrungen, Anforderungen und Konzepte

644 Pages·2002·24.781 MB·German

by  Klaus Buchholtz (auth.)

Buchholtz
Verwaltungssteuerung mit Kosten- und Leistungsrechnung
GABLER EDITION WISSENSCHAFT
Klaus Buchholtz
Verwaltungssteuerung
mit Kosten- und
Leistungsrechnung
Internationale Erfahrungen,
Anforderungen und Konzepte
Mit einem Geleitwort
von Prof. Dr. Dietrich Budaus
Deutscher Universitiits-Verlag
Die Deutsche Bibliothek -ClP-Einheitsaufnahme
Buchholtz, Klaus:
Verwaltungssteuerung mit Kosten- und leistungsrechnung : Internationale Erfahrungen,
Anforderungen und Konzepte / Klaus Buchholtz.
Mit einem Geleitw. von Dietrich Budaus. -1. AuA ..
-Wiesbaden : Dt. {Jniv.-Verl., 2001
(Gabler Edition Wissenschaft)
Zugl.: Hamburg, Hochsch. fur Wirtschaft und Politik, Diss., 2000
ISBN-13:978-3-8244-7374-8
1. AuAage Oktober 2001
Aile Rechte vorbehalten
© Deutscher Universillits-Verlag GmbH, Wiesbaden, 2001
Lektorat: Brigitte Siegel / Annegret Eckert
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ISBN-13:978-3-8244-7374-8 e-ISBN-13:978-3-322-81391-6
DOl: 10.1007/978-3-322-81391-6
v
GELEITWORT
Geleitwort
Im Rahmen der Reform von Staat und Verwaltungen kommt der Reform des offentli
chen Rechnungswesens eine SchlUsselrolle zu. Dabei ist der Entwicklungsstand der ein
zelnen Subsysteme eines neuen offentlichen Rechnungswesens sehr unterschiedlich
ausgepragt. So ist die notwendige Ab16sung des bisherigen Geldverbrauchskonzepts
(Kameralistik) durch ein auf der Doppik basierendes Ressourcenverbrauchskonzept
konzeptionell und auch in der rechentechnischen Umsetzung inzwischen weit fortge
schritten und wird zunehmend auch von der kommunalen Praxis akzeptiert. Demgegen
Uber bedarf es auf dem Gebiet der Kosten- und Leistungsrechnung (KLR) noch ganz
erheblicher wissenschaftlicher Anstrengungen, urn fUr die Praxis das Instrumentarium
einer ergebms-und zie10rientierten wirtschaftlichen Steuerung von Verwaltungshandeln
bereitzustellen. Konkret geht es hierbei urn die Notwendigkeit, die Kosten- und Leis
tungsrechnung konzeptionell und inhaltlich zu einem geeigneten Instrumentarium eines
Verwaltungscontrollings zu entwickeln.
Zur LOsung dieses hochaktuellen Problemfeldes leistet Klaus Buchholtz mit seiner Ar
beit einen ganz wesentlichen Beitrag. Dabei sieht er in der KLR mcht das Ergebms von
Reformprozessen, sondem vielrnehr ein den ReformprozeB steuemdes Konzept. Auf
diesem Grundverstandnis basiert dann auch die Systematisierung reformrelevanter Teil
aspekte des kommunalen Leistungssystems in Ressourcen, Prozesse, Produkte und
Qualitaten. Wie diese mit Hilfe der KLR erfaBt und gesteuert werden, schlagt sich kon
kret in praktischer Verwaltungsreform meder. Ausgehend von diesem fUr die zukUnftige
Entwicklung des (intemen) Offentlichen Rechnungswesens fruchtbaren Ansatzes werden
mcht nur die aus dem privatwirtschaftlichen Untemehmenssektor bekannten Konzepte
zur Erfassung und Steuerung von Kosten und Leistungen hinsichtlich ihrer Eignung
Uberpruft, wie etwa Target Costing, Kaizen Costing, Gemeinkostenmanagement und
Cost Benchmarking. Teilweise werden auch ganz neue und Uber die bisher bestehenden
Ansatze weit hinausgehende Empfehlungen und Instrumente zur Ausgestaltung einer
KLR in offentlichen Verwaltungen erarbeitet. Es geht so mit gerade mcht urn eine in der
Reformdiskussion haufig anzutreffende "Transplantationsstrategie" fUr die Durchdrin
gung 6ffentlicher Verwaltungen mit privatwirtschaftlichen Instrumenten und Verfahren.
Vielmehr wird deutlich gemacht, wo we1che Verfahren und Instrumente sinnvollerweise
zur Anwendung kommen sollten . Dies gelingt vor allem dadurch sehr anschaulich, daB
als Bezugsrahmen fUr die kosten-und leistungsmaBige Analyse 6ffentlicher Verwaltun
gen das sogenannte 3-E-Konzept mit den drei "Ebenen" Efficiency, Effectiveness und
Economy zugrundegelegt wird. Hiermit lassen sich die unterschiedlichen politisch
VI GELEITWORT
undloder okonomisch dominanten Entscheidungsebenen und -probleme im politisch
administrativen System strukturieren, voneinander abgrenzen, aber auch integrieren.
Dabei bezieht sich die KLR als Instrument eines Verwaltungscontrolling auf die inhalt
liche und instrumentelle Ausgestaltung der beiden im Zustiindigkeitsbereich der Ver
waltung liegenden Ebenen Efficiency und Economy, wiihrend die Effektivitiitsebene mit
ihren politisc:;hen Zielvorgaben der Politik zuzuordnen ist und entsprechend ein politi
sches Controlling erfordert.
Auf Basis einer umfassenden Einbeziehung intemationaler Entwicklungen mit entspre
chenden Fallstudien werden fUr die deutsche Kommunalverwaltung empirisch basierte
allgemeingliltige und generalisierbare praktische Gestaltungsempfehlungen abgeleitet.
Damit liegt im deutschsprachigen Bereich erstmals eine wissenschaftlich fundierte und
praxisorientierte Studie vor, die weitgehend fliichendeckend die realen Probleme und
empirisch basierten u>sungsaltemativen zur Erfassung und Steuerung von Leistungen
und Kosten als Grundlage eines kommunalen Verwaltungscontrollings aufzeigt. Von
daher dtirfte sich die vorliegende Arbeit auch sehr bald zu einem Standardwerk der KLR
in offentlichen Verwaltungen entwickeln.
Prof. Dr. Dietrich Budiius
VORWORT VII
Vorwort
Nachhaltige finanzielle Engpiisse in den 90er Jabren erfordern ein radikales Umdenken
im Management Offentlicher Ressourcen, Prozesse und Dienstleistungen. New Public
Management urrd Neue Steuerungsmodelle stehen auch in Deutschland fur einen Wan
del vom produzierenden zum gewiihrleistenden Staat und sind vor aHem durch eine
starkere Betonung der okonomischen Rationalitat sowie die Anwendung von Manage
mentpraktiken des privatwirtschaftlichen Sektors gepriigt. Kosten- und Leistungsrech
nung (KLR) ist ein zentrales Informationsinstrurnent, das diesen Wandel unterstUtzt und
ermoglicht. Vor dem Hintergrund der hohen Bedeutung, die der KLR in der deutschen
Modernisierungspraxis bereits zukommt, stellt sich die Frage, wie die urspriinglich er
werbswirtschaftlich ausgerichtete KLR ausgestaltet und adaptiert werden muJ3, urn das
"neue Offentliche Management" in optimaler Weise zu unterstiitzen.
Auf der Basis von Fallstudien bei international fiihrenden Verwaltungsorganisationen
sowie einer umfassenden Analyse von Systemen und Instrurnenten der KLR aus dem
privatwirtschaftlichen Bereich wird in der vorliegenden Arbeit ein differenziertes KLR
System entwickelt, das die Erfassung und Steuerung von Kosten und Leistungen im
gesamten Offentlichen LeistungsprozeB unterstiitzt. Im Mittelpunkt stehen dabei die
Ausgestaltung der KLR als qualitiitsorientierte Leistungsrechnung und qualitiitsorien
tierte Kostenrechnung sowie die Ausrichtung der KLR auf das potentialorientierte Res
sourcemnanagement, das kostenorientierte ProzeBmanagement und das kostenorientierte
Produktrnanagement.
Die besondere Motivation des Autors zur Auseinandersetzung mit diesem Thema im
Rahmen einer Dissertation beruht aufvieif<iltigen Erfabrungen als Unternehmensberater
mit KLR-Einfiihrungsprojekten in der Offentlichen Verwaltung. Die in der praktischen
Arbeit aufgetretenen konzeptionellen Defizite bei der Anwendung von KLR-Ansiitzen
aus dem privatwirtschaftlichen Bereich lieBen eine grundlegende Kliirung auf der Basis
wissenschaftlicher Arbeitsmethoden sinnvoll und dringend geboten erscheinen. Die
Durchfiihrung dieses Vorhabens im Rahmen der vorliegenden Arbeit folgt der Zielset
zung, in die Verwaltungspraxis umsetzbare Gestaltungsempfehlungen fur die KLR zu
entwickeln und somit letztlich einen Beitrag zur Schaffung umfassender konzeptioneller
Grundlagen fur eine zielfiihrende Anwendung der KLR in der Verwaltungspraxis zu
leisten.
Der erfolgreiche AbschluJ3 dieser Arbeit ware ohne die Unterstiitzung einer Reihe von
Personen nicht moglich gewesen. Thnen mochte ich an dieser Stelle danken.
VIII VORWORT
Aus wissenschaftlicher Sicht gilt mein ganz besonderer Dank meinem Doktorvater
Henn Prof. Dr. Dietrich Budaus, der sich im Rahmen der Betreuung meines Promoti
onsverfahrens nicht nur durch vielfiiltige Anregungen und fruchtbare fachliche Diskus
sionen ausgezeichnet hat, sondern damber hinaus immer wieder Moglichkeiten fUr Dis
kussionen mit unterschiedlichen Experten aus Wissenschaft und Praxis schuf und darnit
letztlich die Begeisterung flir ein praxisorientiertes wissenschaftliches Arbeiten geweckt
hat. FUr die Ubernahme des Zweit-und Drittgutachtens danke ich Henn Prof. Dr. Horst
ZUndorf und Henn Prof. Dr. Reinbert Schauer. Prof. Schauer stand damber hinaus
ebenso wie Prof. Dr. Dr. h.c. Klaus LUder immer wieder bereitwillig fUr inhaltliche Dis
kussionen und kritische Reflexionen meiner Arbeitsergebnisse zur Verfiigung. SchlieB
lich danke ich dem Team des Arbeitsbereiches Public Management an der Hochschule
fUr Wirtschaft und Politik in Hamburg unter der Leitung von Prof. Budaus flir die im
mer angenehme und fiirderliche Arbeitsatmosphare.
Aus finanzieller Sicht gilt mein Dank der Hans-Bockler-Stiftung und der Gewerkschaft
OTV, ohne deren finanzielle UntersWtzung die internationale empirische Ausrichtung
dieser Arbeit nicht moglich gewesen ware.
Ferner danke ich den Stadten respektive deren Vertretern, die im Rahmen der internati
onalen Fallstudienanalysen den Zugang zu den notwendigen Infonnationen verschafften
und bereitwillig aile Fragen beantworteten. Viele Anregungen und auch in dieser Arbeit
verwendete Beispieie gehen auf diese empirische Analyse zuruck. Meinem Arbeitgeber
Arthur D. Little International, Inc. in Wiesbaden danke ich fUr die Flexibilitat bei der
Gestaltung meines Arbeitszeitmodells wlihrend der Erstellung der Dissertation und fUr
die Moglichkeit, neue Ideen und Ansli.tze dissertationsbegleitend in Beratungsprojekten
einem Praxistest unterziehen zu konnen.
SchlieBlich mochte ich meinem privaten Umfeld flir die UnterstUtzung und das Ver
standnis vor all em in Phasen hoher zeitlicher Beiastung danken. Sie haben darnit maB
geblich zum Gelingen des Dissertationsvorhabens beigetragen. Insbesondere meine Frau
und Kinder sowie Eltern, Schwiegereltern und Schwager waren mir durch tatkraftige
UnterstUtzung, Geduid und Aufmunterung stets ein starker RUckhalt.
Klaus Buchholtz
INHAL TSOBERSICHT IX
Inhaltsubersicht
Teil1: KLR fOr Kommunalverwaltungen im Kontext von New
Public Management und Controlling
Einleitung ............................................................................................................. 3
2 Begriffliche und konzeptionelle Grundlagen ....................................................... 14
3 KLR als Element der Verwaltungsmodernisierung ............................................. 85
4 Bezugsrahmen einer controllingorientierten KLR fUr ein NPM .......................... 126
5 Bedeutung und Stand der KLR in Kommunalverwaltungen .............................. 128
Teil2: Empirische Untersuchung zur KLR - Internationale
Fallstudien aus der kommunalen Verwaltungspraxis
6 Zielsetzung und Methodik der empirischen Untersuchung ............................... 145
7 Ergebnisse der empirischen Untersuchung ...................................................... 150
Teil3: Konzeption einer controllingorientierten KLR fOr
Kommunalverwaltungen
8 Vorgehen zur Entwicklung einer controllingorientierten KLR ............................ 175
9 Grundlegende Anforderungen an eine controllingorientierte KLR .................... 178
10 Ermitllung des Informationsbedarfs ................................................................. 194
11 Grundlegende Gestaltungsaspekte einer controllingorientierten KLR .............. 227
12 Ausrichtung der KLR auf das 3-E-Konzept... .................................................... 259
13 Controllingorientiertes KLR-System fUr ein NPM .............................................. 442
14 Schlur..betrachtung ........................................................................................... 457
Anhang: Dokumentation und Auswertung der Fallstudien
15 Dokumentation der Fallstudien ......................................................................... 467
16 Ausgewahlte Originaldokumente der untersuchten Kommunen ....................... 565
17 Auswertungen zu den Fallstudien .................................................................... 575
18 Analyseleitfaden ............................................................................................... 578
INHAL TSVERZEICHNIS XI
Inhaltsverzeichnis
Inhaltsverzeichnis ........................................................................................................ XI
Abbildungsverzeichnis ............................................................................................... XIX
TabelienverzeiChnis ................................................................................................ XXIII
Abkurzungsverzeichnis ..........................................................................................X XVII
Symbolverzeichnis ..................................................................................................X XXI
Teil1: KLR fOr Kommunalverwaltungen im Kontext von New
Public Management und Controlling
1 EINLEITUNG .............................................................................................................3
1.1 Problemstellung .......................................................................................... 3
1.2 Zielsetzung und Aufbau der Arbeit.. ............................................................ 8
1.3 Abgrenzung des Untersuchungsgegenstandes ......................................... 12
2 BEGRIFFLICHE UNO KONZEPTIONELLE GRUNOLAGEN ............................................... 14
2.1 Kommunalverwaltungen ............................................................................ 14
2.1.1 Begriffliche Grundlagen und Abgrenzungen ............................................. 14
2.1.2 Wesensmerkmale von Kommunalverwaltungen ....................................... 21
2.1.3 Verstandnis von Kommunalverwaltungen ................................................. 26
2.2 Controlling fUr 6ffentliche Verwaltungen .................................................... 26
2.2.1 Zum koordinationsorientierten Verstandnis eines Verwaltungs-
controllings ............................................................................................... 28
2.2.1.1 Kennzeichnung des koordinationsorientierten Controllings ....................... 29
2.2.1.2 Zentrale Problemfelder des koordinationsorientierten
Verwaltungscontrollings ............................................................................ 35
2.2.2 3-E-Konzept als Konkretisierung der indirekten Ziele des
Verwaltungscontrollings ............................................................................ 36
2.2.2.1 Begriffliche und konzeptionelle Grundlagen zu Gemeinwohl und
Wirtschaftlichkeit. ..................................................................... '" .............. 36
2.2.2.2 Integration von Gemeinwohl und Wirtschaftlichkeit im 3-E-Konzept ........ .41
2.2.2.2.1 Konzeptionelle Grundlagen und Literaturanalyse ...................................... 41
2.2.2.2.2 ProzeBmodell der 6ffentlichen Leistungserstellung .................................. .46
2.2.2.2.3 Bewertungskriterien fUr die 6ffentliche Leistungserstellung ...................... .48
2.2.2.2.4 3-E-Konzept. ............................................................................................. 53
2.2.3 Verstandnis des Verwaltungscontrollings .................................................. 55
2.3 Controllingorientierte KLR ......................................................................... 55