Version intégrale > Pour une politique agricole et agroalimentaire euro-méditerranéenne

88 Pages·2012·1.72 MB·French

CC OO NN SS TT RR UU II RR EE LL AA MM ÉÉ DD II TT EE RR RR AA NN ÉÉ EE
Pour une politique agricole
et agroalimentaire
euro-méditerranéenne
jean-louis rastoin, lucien bourgeois,
foued cheriet, nahid movahedi
avec la collaboration
de fatima boualam
L’Institut de Prospective Économique du monde Méditerranéen (ipemed) est unthink-tank
méditerranéen dont la mission est de rapprocher, par l’économie, lespays des deux rives
delaMéditerranée. Depuis sa création en février 2006, ilœuvre à la prise de conscience
d’unavenir commun et d’une convergence d’intérêts entre les pays du Nord et du Sud
delaMéditerranée. Essentiellement financé par de grandes entreprises et des personnes physiques
qui partagent sonengagement, il a pour valeurs l’indépendance politique et la parité Nord-Sud
dans sagouvernance comme dans l’organisation de ses travaux.
Il est présidé par Radhi Meddeb et dirigé par Jean-Louis Guigou, qui enestlefondateur.
construire la méditerranée
La collection Construire la Méditerranéea été créée en 2009 par ipemed. Lesexperts d’ipemed,
originaires des deux rives de la Méditerranée, ycroisent leurs réflexions pour contribuer au débat
surles grandes problématiques méditerra néennes, féconder une nouvelle approche desrelations
Nord-Sud et formuler des propositions utiles aux populations des pays du Bassin méditerranéen.
Les études publiées dans la collection Construire la Méditerranéesont validéespar le Comité
scientifique d’ipemed. Elles sont disponibles sur le site Internet d’ipemed.www.ipemed.coop
déjà parus
Région méditerranéenne et changementclimatique,
Stéphane Hallegatte, Samuel Somot et Hypahie Nassopoulos, 2009
Eau et assainissement des villes et pays riverains de la Méditerranée,
sous la direction de Claude Martinand, 2009
Méditerranée 2030. Panorama et enjeux géostratégiques, humains et économiques,
Guillaume Alméras et Cécile Jolly, 2010
Convergence en Méditerranée. Les entreprises de la Méditerranée s’engagent
dans un plus fort transfert de valeur ajoutée entre ses rives,
vecteur capital pour une intégration économique régionale,
Maurizio Cascioli et Guillaume Mortelier, 2010
Méditerranée: passer des migrations aux mobilités,
Pierre Beckouche et Hervé Le Bras, 2011
Régulations régionales de la mondialisation. Quelles recommandations pour la Méditerranée?,
coordonné par Pierre Beckouche
Demain, la Méditerranée. Scénarios et projections à 2030,
Coordonné par Cécile Jolly et réalisé avec le Consortium Méditerranée 2030
Tomorrow, the Mediterranean. Scenarios and projections for 2030,
Coordinated by Cécile Jolly and produced with the Mediterranean 2030 Consortium
Partenariats public-privé enMéditerranée. État des lieux et recommandations pour développer
les PPPdansle financement de projets dans le Sud et l’Est de la Méditerranée.
Nicolas Beaussé et Michel Gonnet, 2011
La confiance dans la société numérique méditerranéenne : vers un espace.med
coordonné par Laurent Gille, Wahiba Hammaoui et Pierre Musso
Partenariats stratégiques pour la sécurité alimentaire enMéditerranée (Psam)
chapitre 1État des lieux
Nahid Mohavedi, Foued Cheriet, Jean-Louis Rastoin, 2012
chapitre i1Besoins et opportunités des coopérations inter-entreprises agroalimentaires en Méditerranée
Foued Cheriet, Jean-Louis Rastoin, 2012
chapitre ii1La situation céréalière en Méditerranée. Enjeux stratégiques et éléments de prospective
Nahid Mohavedi, Foued Cheriet, Jean-Louis Rastoin, 2012
Enjeux stratégiques pourlasécurité alimentaire. Les dynamiques desressources agricoles enMéditerranée
Nahid Mohavedi, Foued Cheriet, Jean-Louis Rastoin, 2012
3
SOMMAIRE
INTRODUCTION............................................. 4 Mettre en place une politique alimentaire
dansles pays méditerranéens........................ 59
Dynamiques des échanges agricoles
Les actions de la politique alimentaire
etalimentaires méditerranéens..................... 7
ciblantlemodèle de consommation............... 60
La balance commerciale des Psem :
Les actions de la politique alimentaire
un lourd etcroissant déficit............................ 7
ciblantl’offre.................................................. 61
Les grands produits agricoles et alimentaires
Les autres composantes de la politique
importés par les Psem ................................... 10
alimentaire et le défi institutionnel................ 62
Fournisseurs et clients des Psem pour les PAA 12
Contenu et chiffrage d’une politique
Le commerce euro-méditerranéen de produits
alimentaire et agricole
agricoles et alimentaires................................ 13
euro-méditerranéenne................................... 63
Le dispositif commercial euro-méditerranéen:
Propositions pour une nouvelle politique
l’exception agricole et agroalimentaire.......... 15
alimentaire et agricole dans les Psem............ 64
Les investissements directs étrangers
Estimation du coût d’une politique
danslesPsem................................................. 20
alimentaire etagricole redéployée
dans les Psem................................................. 65
Agriculture et alimentation en Méditerranée :
diversité et enjeux.......................................... 24 Le cadre institutionnel de la coopération
euro-méditerranéenne : la politique
Les fondamentaux économiques, sociaux et
de voisinage de l’UE........................................ 66
techniques des agricultures dans les Psem..... 24
Le financement de la coopération euro-
L’alimentation dans les Psem :
méditerranéenne et du projet PAAC-Psem...... 68
une évolution préoccupante........................... 29
Analyse coûts/avantages du projet
L’impératif d’une politique alimentaire
PAAC-Psem...................................................... 70
etagricole en Méditerranée........................... 36
Fondements théoriques des régulations Synthèse, conclusions et recommandations... 72
(agriculture et alimentation).......................... 36
État des lieux des soutiens publics à
l’agriculture dans les pays de l’OCDE, ANNEXES........................................................ 76
en Israël et en Égypte..................................... 38
RÉFÉRENCES BIBLIOGRAPHIQUES................ 84
Les politiques agricoles dans les Psem............ 43
Les politiques alimentaires dans les Psem...... 48
RÉSUMÉ......................................................... 86
La PAC européenne et les pays méditerranéens 51
Mise en perspective historique et
fonctionnelle dela PAC................................... 51
Les enseignements de l’expérience
européennepour les Psem............................. 53
4
INTRODUCTION
en 2008, la facture des importations agricoles et alimentaires des
Psem (10 pays du sud et de l’est de la Méditerranée) a atteint le chiffre abys-
sal de plus de 57 milliards de dollars, soit près de 3 fois le montant de l’année
2000. En 2008, trois pays, la Turquie, l’Égypte et l’Algérie, ont dépensé sur
le marché international 9 milliards de dollars ou plus pour nourrir leurs popu-
lations. En 2012 ou 2013, la volatilité extrême des cours des denrées alimen-
taires fera à nouveau exploser la facture qui dépassera très probablement
60milliards de dollars. L’insécurité alimentaire ne fait malheureusement que
s’amplifier dans la région et constitue l’un des facteurs de la crise politique
sans précédent que traversent les Psem. La sortie de crise, pour tous les gou-
vernements, passe par l’établissement d’une nouvelle sécurité alimentaire
quantitative et qualitative. L’UE est en première ligne dans ce contexte que
l’on peut qualifier d’explosif, même si sa réaction actuelle est plus que déce-
vante, que ce soit collectivement ou au niveau des pays membres.
Deux instruments sont concernés par la question de la sécurité alimen-
taire en méditerranée : la ZLEM et la PAC.
La zone euro-méditerranéenne de libre-échange (ZLEM), prévue par les
accords de Barcelone de 1995 sous la forme de conventions bilatérales UE-
Psem, devait être achevée en 2005 et inclure les produits agricoles et agroali-
mentaires. En 2011, si les produits manufacturés (à l’exception de ceux des
industries agro-alimentaires) ont vu leurs droits de douane fortement réduits,
la négociation sur les produits agricoles et agroalimentaires n’a toujours pas
abouti. Cependant, la doctrine libre-échangiste fondée sur la théorie écono-
mique standard ne résiste plus à l’épreuve des faits. Il convient donc de réflé-
chir à de nouvelles approches.
La politique agricole commune (PAC) a montré son efficacité en termes
de sécurité alimentaire. Cependant, la réforme en cours d’examen pour la PAC
après 2013 reste totalement euro-centrée et ne mentionne même pas l’espace
méditerranéen. Or, les Psem sont lourdement déficitaires en produits ali-
mentaires de base (lait, viande, céréales, oléagineux), tandis que l’UE27 est
largement exportatrice pour ces produits. Il y a donc une complémentarité à
valoriser dans le cadre d’un pacte de sécurité alimentaire régionale(1).
Par ailleurs, on sent que, devant l’ampleur des problèmes affrontés par
les sociétés humaines (défis sociaux et environnementaux), les visions étroi-
tement comptables des questions agricoles et alimentaires doivent être dépas-
sées. Le budget 2010 de la PAC se situe à hauteur de 56 milliards d’euros en
2010. Cette somme, qui peut paraître considérable, ne représente que 0,5%
du PIB de l’UE et moins de 2000 euros par actif agricole. Elle permet à près
de 27 millions de travailleurs et 60 millions de personnes de vivre directe-
ment de l’agriculture et au moins à 2 fois plus avec, considérant les effets d’en-
trainement sur l’ensemble des filières agroalimentaires. Sans PAC, l’activité
agricole serait déficitaire et disparaîtrait, avec son cortège de problèmes sociaux
1. Cf. Rastoin J.L., et économiques. Le budget de la PAC correspond en moyenne à environ
Cheriet F., 2010,
Sécurité alimentaire 350 euros/ha ; dont 65 % d’aides directes (DPU, soit 230 euros/ha),
en Méditerranée : un
40 euros/ha pour les mesures de soutien aux marchés et 80 euros/ha pour
enjeu géostratégique
majeur, Les Notes le développement rural. Ces chiffres sont à méditer si l’on considère les Psem
d’Ipemed, n°4,
Ipemed, Paris, 20 p. où vivent aujourd’hui 116 millions de ruraux, soit 40% de la population totale,
www.ipemed.coop/
spip.php?article360 chiffres qui passeront à 121 millions, soit 33%, en 2025.
5
Il y a donc un intérêt politique évident, compte tenu des révolutions en
cours dans les pays arabes, à imaginer la création d’une PAC-Med qui per-
mettrait une réelle modernisation des agricultures locales et améliorerait de
façon significative la production et donc la sécurité alimentaire régionale. Les
principes fondateurs de la PAC, énoncés dans le Traité de Rome de 1957,
demeurent parfaitement pertinents pour les Psem aujourd’hui : garantir la
sécurité des approvisionnements, assurer la parité des revenus entre l’agri-
culture et les autres secteurs de l’économie, freiner l’exode rural, en mobili-
sant des instruments adéquats (accroissement de la production et de la pro-
ductivité, stabilisation des marchés, garantie de prix minimums, libre
circulation des produits, des hommes et des capitaux au sein du marché com-
mun, préférence communautaire). Il conviendrait bien entendu d’y ajouter
deux des quatre critères du développement durable absents à l’époque : éco-
logie et gouvernance participative. Le coût des mesures de soutien de marché
et de développement rural présentes dans la PAC-UE en 2010, appliquée aux
53 millions d’ha de terres arables et de cultures permanentes des 11 Psem,
avoisinerait 5 milliards d’euros/an, soit moins de 10% du budget actuel de la
PAC. Dans ces conditions, deux pistes d’action pourraient être envisagées : la
création d’une PAAC-Psem dans le cadre d’une coopération renforcée avec
l’UE ; l’élargissement de la PAC-UE aux Psem. Dans les deux cas, il y aurait
évidemment cofinancement États-UE.
Dans ce contexte qui comporte aussi des risques et des opportunités par-
tagées et qui appelle donc des actions urgentes, l’objectif de l’étude Ninagri-
med sera d’estimer les coûts/avantages économiques, sociaux et environne-
mentaux de la sécurité alimentaire dans les Psem et les impacts géopolitiques
en résultant.
Ce rapport s’intéresse ainsi à la question des politiques agricoles et ali-
mentaires à mettre en œuvre dans les Psem pour atteindre un objectif de déve-
loppement durable. Il part du double constat de la dégradation de la sécurité
alimentaire régionale et de la nécessité, pour enrayer cette dégradation, de
repenser les instruments publics d’orientation en s’appuyant sur un partena-
riat euro-méditerranéen(2).
Des éléments conjoncturels et structurels légitiment une telle approche :
• les crises alimentaires (pics de prix en 1985 et 2008, ayant entraîné des
émeutes de la faim) ;
• le renouveau des politiques agricoles suite à ces crises (Plan Maroc Vert,
PNDA-Algérie…) ;
• le creusement des disparités agricoles et agroalimentaires Nord-Sud
Méditerranée en termes de productions, productivité, revenus et commerce;
• l’agenda politique international des questions agricoles et alimentaires
2. Le rapport (réforme de la PAC, G20, cycle de Doha) ;
Ninagrimedconstitue,
avec le rapport • les coopérations à refonder (institutionnelles, inter-entreprises, tech-
Dyresamedqui
caractérise les niques et financières).
potentiels agricoles
En conséquence, ce rapport se propose de chiffrer les enjeux de la coo-
des Psem, une étude
globale sur la pération agricole et agroalimentaire euro-méditerranéenne en termes sociaux
situation agricole et
alimentaire dans les (emplois) et économiques (PIBA et commerce international) et de proposer,
Psem dont l’ambition
sur la base de l’expérience européenne (PAC), un dispositif de co-développe-
est de proposer des
orientations pour une ment régional.
politique sectorielle
régionale capable
d’améliorer la
sécurité alimentaire.
6
La méthodologie adoptée comporte trois volets.
Une évaluation des enjeux commerciaux internationaux :
• bilan des flux commerciaux et des IDE agricoles et agroalimentaires euro-
méditerranéens 1990-2010;
• état des négociations agricoles et agroalimentaires dans le cadre de l’E3M
et de la PEV.
Une caractérisation des instruments de politique agricole :
• caractérisation des agricultures et des politiques agricoles et alimentaires
des Psem;
• caractérisation d’une PAC-Psem et estimation coûts/avantages d’un élar-
gissementde la PAC-UE aux Psem;
• impacts en termes économiques (PIBA), sociaux (emploi) et environne-
mentaux sur les Psem.
Une analyse des modes de gouvernance :
• identification de leviers d’action pour la création d’un volet euro-médi-
terranéen de la PAC;
• évaluation coûts/avantages.
La méthodologie mobilise une approche quantitative, avec la construction
et l’exploitation de bases de données sur les échanges agricoles et agroali-
mentaires (Comtrade) et sur les disponibilités alimentaires dans les Psem
(Faostat), et une analyse historique, économique et géopolitique documen-
taire de la coopération commerciale EuroMed et des politiques agricoles et ali-
mentaires des Psem (institutions nationales, euro-méditerranéennes…) et de
la PAC.
Le rapport abordera 5 grands thèmes :
• la dynamique des échanges commerciaux des Psem;
• la diversité et les enjeux de l’agriculture et de l’alimentation en Méditer-
ranée;
• l’impératif d’une politique agricole et alimentaire;
• les objectifs, le contenu et le coût d’une politique alimentaire et agricole
méditerranéenne (PAAC-Psem);
• le dispositif de coopération euro-méditerranéen.
7
Dynamiques des échanges agricoles et alimentaires
méditerranéens
cette section examine les flux commerciaux mondiaux et euro-médi-
terranéens ainsi que les flux d’investissements directs étrangers (IDE). Les
importations agricoles et alimentaires des Psem(3)sont en constante progres-
sion depuis des décennies. Elles avoisinent désormais 60 milliards de dollars.
Les exportations ont plus fortement augmenté que les importations, mais res-
tent à des niveaux très modestes. En conséquence, le solde extérieur agricole
et alimentaire des Psem demeure particulièrement élevé.
La balance commerciale des Psem : un lourd et croissant déficit
les importations de produits agricoles et alimentaires (PAA) des Psem
ont connu une croissance modérée jusqu’au milieu des années 1990, puis
une stagnation jusqu’en 2000, année marquant le début d’une forte hausse
(GRAPHIQUE 1).
Évolution des importations de produits agricoles et alimentaires des Psem
GRAPHIQUE 1
OMC, déc. 2011
Si la démographie explique l’évolution des achats extérieurs de PAA
durant les décennies 1950 à 1990, depuis 2000, la flambée des prix interna-
tionaux est à l’origine principale du phénomène (GRAPHIQUE 2). Le pic de 2008
est comparable en ampleur à ceux de 1973-1974 et 1988-1989 (chocs pétro-
liers), mais contrairement à ces périodes, il n’est pas suivi d’un rappel brutal.
La grande volatilité des prix agricoles internationaux devrait se maintenir en
tendance haussière dans les années à venir. En effet, des tensions ne peuvent
3. Les Psem sont au manquer de se manifester compte tenu des difficultés de l’offre à suivre la
nombre de 11 :
demande alimentaire mondiale en raison des facteurs suivants :
Algérie, Égypte,
Israël, Jordanie, • croissance des besoins des PVD suite à l’augmentation de la population
Liban, Maroc, Pales -
tine, Syrie, Tunisie et des revenus (notamment dans les grands pays émergents comme la Chine);
Turquie. L’Autorité
• prélèvements exercés par les agrocarburants et la chimie verte;
palesti nienne n’est
pas toujours présente • perturbations climatiques;
dans les statistiques,
ce qui ramènent alors • effet d’entraînement du cours du pétrole et du gaz;
le nombre d’États
à10. • spéculation des fonds d’investissement sur l’ensemble des produits de base.
8
Évolution des prix des produits de base sur le marché international
GRAPHIQUE 2
Cnuced, déc. 2011
En 2010, les Psem ont eu à financer un peu plus de 56 milliards de dol-
lars d’importation de PAA, montant légèrement inférieur à celui de 2008 et
correspondant à un multiplicateur de 2,8 par rapport à 2000. Les plus grosses
factures extérieures ont été acquittées en 2010 par la Turquie (12,9 milliards
de dollars), l’Égypte (11,9), l’Algérie (7,4), Israël (5,2) et le Maroc (4,9). Ces fac-
tures dépendent de la population et de la nature des produits importés. Il en
résulte d’importantes disparités au niveau des coûts par tête. On note que ces
coûts unitaires ont, dans tous les pays, progressé moins rapidement que le
coût total, ce qui confirme l’impact décisif des prix internationaux des den-
rées sur la facture alimentaire globale (TABLEAU 1).
Importations de PAA par les Psem, 2000-2010
TABLEAU 1
Importations totales PAA Importations par tête PAA
2010 (Mds de dollars) Evolution 2000-2010 2010 (dollars) Evolution 2000-2010
Turquie 12,9 3,1 % 177 2,7 %
Égypte 11,9 2,8 % 146 2,3 %
Algérie 7,4 2,6 % 207 2,2 %
Israël 5,1 2,2 % 682 1,8 %
Maroc 4,9 2,5 % 154 2,3 %
Syrie 3,8 4,5 % 188 3,5 %
Liban 3,2 2,7 % 764 2,4 %
Jordanie 2,7 2,8 % 434 2,2 %
Tunisie 2,4 2,5 % 232 2,3 %
Libye 1,8 3,0 % 286 2,5 %
Total Psem 56,1 2,8 % 203 2,4 %
Données Faostat et OMC, 12/2011
Les exportations de PAA des Psem se sont développées dans les 10 der-
nières années (x 3,3 entre 2000 et 2010, contre 2,8 pour les importations).
Cependant, les montants demeurent modestes (30 milliards de dollars en
2010) et concentrés sur 3 pays : Turquie (12,4 milliards, multiple de 3,2 en
10ans), Égypte (5,1, multiple de 8,4) et Maroc (3,7, multiple de 2,1). Ces trois
pays représentent 70 % de l’ensemble des Psem. Le déficit de la balance com-
merciale agricole et alimentaire reste en conséquence très lourd, avec plus de
26 milliards de dollars pour l’ensemble des Psem (GRAPHIQUE 3).
9
Déficit de la balance commerciale et alimentaire des Psem, 2010
GRAPHIQUE 3
OMC, déc. 2011
Évolution de la part relative des produits agricoles et alimentaires
GRAPHIQUE 4
dans le commerce extérieur des Psem
Faostat
La situation de la balance extérieure en PAA des Psem est d’autant plus
préoccupante que tous les pays – à l’exception des États pétroliers Algérie et
Libye – enregistrent un solde commercial négatif. Il en résulte une contribu-
tion des PAA au déficit général des Psem de l’ordre de 30 à 40 % depuis le
début des années 2000 (avec une crête à 50 % en 2008) (GRAPHIQUE 4).
On peut aussi exprimer l’insécurité alimentaire par le ratio entre le solde
extérieur des produits agricoles et alimentaires et le PIB courant. Ce ratio,
négatif pour tous les Psem en raison d’importations supérieures aux expor-
tations s’élève en moyenne à 1,6 % dans la zone en 2010. Il oscille entre près
de 7 % pour le Liban et un peu plus de zéro pour la Turquie. Les pays les plus
vulnérables sont, après le Liban, la Jordanie (5,6 %), l’Algérie (4,4 %), l’Égypte
(3,1 %) et la Libye (2,6 %).
La moyenne des Psem demeure inchangée entre 2000 et 2010. La situa-
tion sur cette période se dégrade pour le Liban, la Libye, la Tunisie, le Maroc
et Israël. Elle s’améliore pour la Jordanie, l’Algérie, l’Égypte, la Syrie.
10
Dépendance alimentaire externe des Psem : une situation préoccupante
GRAPHIQUE 5
Données OMC et Banque mondiale, WDI, déc. 2011
Perspectives 2010-2020 pour le blé en Algérie et en Égypte
TABLEAU 2
Algérie Égypte
Evolution Evolution
2010 2020 2010-2020 2010 2020 2010-2020
Production(kt) 3 000 3 935 31% 8 500 9 144 8%
Importations(kt) 5 300 5 784 9% 10 000 11 814 18%
Consommation (kt) 8 350 9 701 16% 17 600 20 937 19%
Consommation par tête, kg 207 210 2% 181 188 4%
Données OECD-FAO Agricultural Outlook 2011-2020, 20/12/2011
Selon l’OCDE et la FAO, les perspectives au fil de l’eaupour 2020 annon-
cent une aggravation des déficits (TABLEAU2). En Algérie, les importations de blé
devraient augmenter de 9 % dans les dix prochaines années, sous réserve que
la production fasse un bond en avant de 31 %, ce qui paraît optimiste. En Égypte,
où les rendements céréaliers sont élevés grâce à l’irrigation, seul le recours aux
importations pourrait satisfaire une consommation en hausse de près de 20 %.
Toutefois, le niveau des récoltes nationales, très dépendant des condi-
tions pluviométriques dans le Bassin méditerranéen et de la situation sur le
marché international, conditionnent l’état de sécurité alimentaire dans tous les
pays de la zone et ne laissent guère – dans les conditions actuelles et le futur
probable – d’espoir d’amélioration, en dehors d’énergiques politiques agri-
coles nationales et de coopération régionale.
Les grands produits agricoles et alimentaires importés par les Psem
le déficit des psem est principalement imputable à quelques grands pro-
duits de base au premier rang desquels les céréales, base de l’alimentation en
Méditerranée, malgré une transition alimentaire entamée il y a une vingtaine
d’années. Les céréales et préparations à base de céréales (principalement farine
et semoule) représentaient en 2009 plus du quart des importations agricoles
et alimentaires des Psem (plus de 12 milliards de dollars) (TABLEAU 3). Le
deuxième poste était occupé par les oléagineux et les huiles pour 6,7 milliards
de dollars (14,3 %), le troisième par les fruits et légumes (3,7 milliards, 8%),
ce qui peut surprendre sachant que c’est le premier produit à l’exportation
pour les Psem. On trouve ensuite les produits laitiers (2,6 milliards, 5,6 %),
et le sucre (2,5 milliards, 5,4 %).