vers un agenda de relance economique a madagascar

374 Pages·2010·7.92 MB·French

ii
Table des matières

Liste des auteurs v

Remerciements vi

Avant propos vii
Shantayanan Devarajan

Préface viii
Adolfo Brizzi

Vers un agenda de relance économique à Madagascar 1
Jacques Morisset

I. LE CONTEXTE 21

1. Au cœur des ténèbres : le renouveau des institutions et de la gouvernance 23
Jacques Morisset
2. Organisation sociale : une vue du bas... pour aider le haut 41
Adolfo Brizzi
3. Comment consolider les fondements de la gestion des deniers publics ? 55
Renaud Seligman, Jacques Morisset
4. Décentralisation : une utopie nécessaire 71
Jacques Morisset
5. Protection sociale: aider les ménages vulnérables à gérer les risques et 85
à protéger leurs biens
John Elder, Philippe Auffret, Lynne Sherburne-Benz

II. LES ATOUTS A CONSOLIDER 103

6. L’environnement : un atout à préserver, des enjeux à maîtriser 105
Jean-Christophe Carret, Bienvenu Rajaonson, Paul-Jean Feno, Juerg Brand
7. A la recherche des trésors de la Grande Ile : les ressources minérales 129
Rémi Pelon
8. Relancer l’agriculture 149
Michael Morris, Ziva Razafintsalama
9. Réformer la gestion de la terre pour une croissance équitable et 165
une cohésion sociale
Guo Li
10. Promouvoir l’emploi : au-delà des promesses 179
Jacques Morisset
11. Améliorer l’environnement des affaires en rassurant les investisseurs privés 191
Ganesh Rasagam, Josiane Raveloarison, Tugba Gurcanlar

iii
12. La promotion des exportations : un défi et une opportunité 209
Noro Aina Andriamihaja
13. Secteur financier : pour une croissance créatrice d’emplois 225
Korotoumou Ouattara

III. LES DEFICITS A CORRIGER 241

14. Le maître-mot des transports : pérenniser tant les infrastructures que les réformes 243
institutionnelles
Pierre Graftieaux
15. Secteur de la communication : la concurrence pour une connectivité abordable 259
Isabel Neto
16. Un effort concerté pour maintenir les acquis et rattraper les retards dans 275
l’éducation
Patrick Ramanantoanina
17. Secteur de la santé : fixer les priorités pour être efficace 295
Maryanne Sharp, Ioana Kruse, Lubna Bhayani
18. Le secteur électrique : un potentiel de développement qui reste à exploiter 319
Fabrice Bertholet, Vonjy Rakotondramanana
19. Secteur eau potable et assainissement : pour une approche intégrée et dirigée 333
vers les besoins des usagers
Patrice Rakotoniaina
20. La gestion des risques naturels : vers une prévention renforcée et coordonnée 351
Andoniaina Ratsimamanga, Sofia Bettencourt

iv
Liste des auteurs (par ordre alphabétique)

Nom et prénom Titre Affiliation

Noro Aina Andriamihaja Economist Poverty Reduction and Economic
Management
Philippe Auffret Senior Social Protection Human Development
Specialist
Fabrice Karl Bertholet Senior Financial Analyst Sustainable Development
Sofia Bettencourt Lead Operations Officer Sustainable Development
Lubna Bhayani Consultant Human Development
Juerg Brand Consultant Sustainable Development
Adolfo Brizzi Country Manager Madagascar
Jean-Christophe Carret Senior Environmental Economist Sustainable Development
Shantayanan Devarajan Chief Economist Africa Region
John Elder Lead Social Protection Specialist Human Development
Paul-Jean Feno Environmental Specialist Sustainable Development
Pierre Graftieaux Senior Transport Specialist Sustainable Development
Tugba Gurcanlar Consultant Finance and Private Sector
Ioana Kruse Consultant Human Development
Guo Li Senior Agriculture Specialist Sustainable Development
Michael Morris Program Coordinator Sustainable Development
Jacques Morisset Lead Economist Poverty Reduction and Economic
Management
Isabel Neto Senior ICT Policy Specialist Sustainable Development
Korotoumou Ouattara Senior Financial Economist Finance and Private Sector
Rémi Pelon Mining Specialist Sustainable Development
Bienvenu Rajaonson Senior Environmental Specialist Sustainable Development
Patrice Rakotoniaina Municipal Engineer Sustainable Development
Vonjy Rakotondramanana Energy Specialist Sustainable Development
Patrick Ramanantoanina Senior Education Specialist Human Development
Ganesh Rasagam Senior Private Sector Finance and Private Sector
Development Specialist
Andoniaina Ratsimamanga Disaster Risk Management Sustainable Development
Specialist
Josiane Raveloarison Senior Private Sector Finance and Private Sector
Development Specialist
Ziva Razafintsalama Senior rural Development Sustainable Development
Specialist
Renaud Seligman Senior Financial Management Fiscal Management
Specialist
Maryanne Sharp Senior Operations Officer Human Development
Lynne Sherburne-Benz Sector Manager Human Development

v
Remerciements

Cette collection de notes de politiques économiques a été dirigée et coordonnée par Jacques Morisset,
Economiste principal au bureau de la Banque mondiale à Madagascar. Elle représente un effort collectif
qui a pris place à plusieurs niveaux.

D'abord, au sein de la Banque mondiale, avec la participation de nombreux experts émanant de ses
services --de la gouvernance aux infrastructures, des services sociaux au développement durable. Cette
diversité est visible dans le nombre d’auteurs (plus de 20!), qui sont pour certains basés à Madagascar,
pour d'autres en Afrique ou au siège à Washington D.C. Ils partagent tous une certaine expérience de
terrain et un désir de comprendre de proposer des solutions visant au développement de la Grande Ile. Ces
auteurs ont pris leurs responsabilités mais ont pu compter sur de nombreux apports tant de leurs collègues
que de leurs Sector Managers qui ont dû donner leur approbation afin d'assurer une cohérence technique à
chacune des notes. Le rôle du Country Manager, Adolfo Brizzi, ne doit pas être oublié non seulement
parce qu'il est l'initiateur de l'idée mais aussi par ses commentaires et encouragements lors de la
préparation de l'ouvrage. La contribution de Pierre Graftieaux, spécialiste du transport au bureau de
Madagascar, mérite une mention car il a écrit une note et commenté toutes (ou presque) les autres notes
tant dans le fonds que dans la forme. Shanta Devarajan, Olivier Lafourcade et Robert Blake ont apporté
leur expérience en guidant l’équipe par leurs commentaires précieux sur les principaux messages à
communiquer et sur l’organisation de l’ouvrage. Cynthia Faure a appuyé administrativement et
techniquement l'équipe pour la mise en forme (et en page) des notes et Cyrille Sebe a patiemment relu
toutes les notes pour les corriger. Erick Rabemananoro (et son équipe) ont aidé au partage des notes en
organisant les dialogues sur le développement économique qui ont permis un échange fructueux autour
des notes.

Ensuite, l'effort a pris place au sein de la communauté des partenaires techniques et financiers à
Madagascar. Presque toutes les notes ont été écrites en concertation au sein de cette communauté et
discutées dans des groupes sectoriels, menant à des débats et des suggestions. Cette coopération
représente un exemple concret de l'esprit de la "Déclaration de Paris". Nos collègues du système des
Nations Unies, de la Banque Africaine de Développement, du Fonds Monétaire International, de l'Union
Européenne, et des Coopérations allemande, américaine et française sont particulièrement à remercier.

Enfin, de nombreuses parties prenantes aux défis économiques de Madagascar ont pris une part active à la
préparation de ces notes: chercheurs, opérateurs économiques, journalistes, représentants de la société
civile, techniciens des Ministères, décideurs politiques..... Parfois, à travers leur participation aux débats
organisés par le bureau de Banque mondiale; le plus souvent, dans des échanges plus discrets avec les
auteurs et leurs équipes. La liste est trop longue mais chacun saura se reconnaître car il porte en lui une
volonté de dialogue et d'ouverture pour les échanges d'idées et la recherche de solutions qui a été parfois
oubliée lors de ces long mois de crise politique à Madagascar.

Vice-président: Obiageli K. Ezekwesili (AFRVP)
Directeur des opérations: Ruth Kagia (AFTS1)
Directeur sectoriel: Sudhir Shetty (AFTPM)
Chef secteur: John Panzer (AFTP1)
Chef d’équipe de projet: Jacques Morisset (AFTP1)

vi
Avant-propos

Le temps est révolu quand il suffisait de chuchoter dans l’oreille du Ministre des Finances pour
enclencher des réformes. Aujourd’hui, elles prennent forme à la suite d’un débat entre les parties
prenantes au sein du pays qui conduit à l’émergence d’un consensus politique national. Plus ce débat
s’inscrit sur des faits et des fondements empiriques, plus il est probable que ces réformes soient
appropriées par le plus grand nombre et favorisent les pauvres.

Si cette observation se vérifie dans tous les pays, elle est encore plus vraie à Madagascar qui souffre
d’une crise politique aigue depuis plus d’une année. Le manque de légitimé politique du gouvernement
actuel procure une raison supplémentaire pour porter le débat économique dans le domaine public. Ces
notes de politiques économiques représentent donc une tentative de la Banque mondiale de générer et,
dans certains cas, stimuler ce débat en l’alimentant avec des évidences et des analyses.

Cet ouvrage couvre une série de domaines relativement divers, en partant de la croissance jusqu’à
l’environnement, le transport, la santé et l’éducation. Il existe toutefois un thème commun à l’ensemble de
ces notes : Madagascar, un pays doté de ressources naturelles et humaines en abondance, est loin d’avoir
réalisé son potentiel. La raison sous-jacente se trouve essentiellement dans la prise de décisions
inadéquates par les gouvernements successifs, le plus souvent pour des motifs politiques, qui ont conduit
le pays sur un chemin de croissance ralentie avec une pauvreté et des inégalités disproportionnées.

Au lieu de dresser un inventaire des erreurs commises par les gouvernements antérieurs, ces notes ont
adopté une approche alternative. Elles commencent par les atouts de Madagascar et suggèrent des pistes
pour les renforcer. Elles cherchent ensuite à identifier les faiblesses majeures qui doivent être remédiées
pour que le pays puisse atteindre son potentiel. Cette démarche se rapproche de l’évolution biologique qui
repose sur les forces des organismes vivants pour ensuite procéder par des changements successifs et ainsi
les aider à devenir plus performants. Dans une société aussi complexe et instable que celle de
Madagascar, cette approche n’est certainement pas la plus irrationnelle pour comprendre les processus de
développement économique.

Aussi important que le contenu de ces notes a été la volonté délibérée de l’équipe de la Banque mondiale
d’adopter un processus participatif lors de leur préparation. Les auteurs ont ainsi veillé à engager dès le
départ un nombre de parties prenantes. C’est ainsi que la plupart des notes ont été discutées au sein des
« Dialogues sur le Développement Economique », organisés par le Bureau de la Banque mondiale à
Antananarivo, qui ont compté sur la participation active du secteur privé, de la société civile, des médias
et des partenaires au développement. Avant même leur publication, ces notes ont déjà contribué à leur
objectif initial – à savoir enrichir le débat sur le développement au sein du pays.

Enfin, ces notes ont une valeur qui va au-delà de Madagascar. Il y a en effet des leçons à tirer pour
d’autres pays sur les conséquences néfastes de décisions prises pour des motifs politiques sur les résultats
économiques. Ces notes sont aussi une source d’inspiration pour nous tous. Elles démontrent que même
dans des circonstances politiques difficiles, une analyse fondée et empirique peut aider à construire un
consensus domestique qui à son tour, peut contribuer à sortir des millions de personnes de la pauvreté.

Shanta Devarajan
Chief Economist
Africa Region

vii
Provoquer le débat pour mener à l’action…

La réflexion se doit d’être multiple et partagée. C’est dans cette optique que la Banque
mondiale offre une collection de notes de politiques sectorielles qui visent avant tout à entretenir
le débat sur le développement économique de Madagascar. Cette collection de notes n’a pas
l’ambition d’être un recueil exhaustif et complet couvrant tous les secteurs et aspects de
l’économie malgache. Elle reflète surtout un effort collectif de mise à jour et d’analyse des
connaissances accumulées dans différents domaines où la Banque mondiale a travaillé à
Madagascar au cours de la dernière décennie conjointement avec d’autres partenaires techniques
et financiers.

Bien que ces notes reflètent avant tout la réflexion au sein de la Banque mondiale, elles ont
été partagées avec bon nombre d’interlocuteurs dans le pays. Elles ont ainsi été présentées
aux partenaires techniques et financiers actifs à Madagascar à travers les Groups Sectoriels
existants, et leurs commentaires ont été incorporés dans la présente version. La plupart de ces
notes ont également été discutées avec des représentants de la société civile, du secteur privé, du
secteur académique, des médias et des bailleurs de fonds lors de rencontres --les « dialogue sur
le développement»-- organisées par le bureau de la Banque à Antananarivo. Ce processus a
favorisé l’inclusion, la diversité, l’amélioration et l’appropriation des analyses et des conclusions
par les parties prenantes.

Il existe bien entendu plusieurs manières de présenter les notes de politiques sectorielles qui
composent cet ouvrage. Notre choix s’est porté sur une présentation qui met en avant les atouts
et faiblesses essentiels des principaux secteurs de l’économie malgache. Le développement
économique consiste souvent à optimiser ses avantages comparatifs et absolus tout en réduisant
le plus possible les obstacles ou déficiences. Les notes décrivent et analysent les forces et
faiblesses constatées, tâchent d’identifier les contraintes ou obstacles qui subsistent et proposent
aussi des options et recommandations tournées vers l’avenir.

Au-delà des spécificités sectorielles, la présentation cherche à cultiver les liens
intersectoriels. En effet, il est difficile de discuter du développement agricole sans se référer aux
problèmes du foncier ou de la gestion de l’eau. Les synergies sont également évidentes pour le
développement du secteur privé, qui est fortement tributaire de la productivité de la main
d’œuvre, elle-même dépendante de l’éducation et de l’état de santé de cette dernière, ainsi que de
l’état des infrastructures. Par conséquent un certain nombre de notes ont plutôt un caractère
transversal ou utilisent des références croisées.

Une attention particulière est aussi portée au contexte dans lequel doit s’inscrire la
croissance économique à Madagascar. La littérature économique, ainsi que l’expérience sur le
terrain, ont montré qu’il ne s’agit pas seulement de définir ce qu’il faut faire mais aussi de mettre
en place les conditions nécessaires pour que les décisions soient prises de façon cohérente au
contexte institutionnel et réglementaire du pays. C’est pourquoi le thème de la gouvernance a
pris une place importante non seulement dans l’analyse et les recommandations des notes
sectorielle mais aussi plus directement en proposant des notes sur les aspects relatifs aux
institutions publiques (la vue du Haut) et aux besoins d’organisation sociale et de redevabilité
viii
envers le citoyen (la vue du Bas) qui sont complémentaires, la politique et gestion budgétaire,
qui reste le principal instrument de l’Etat, et les défis d’une politique de décentralisation.

La réflexion qui est ici proposée s’inscrit dans le temps et reflète la situation au début de
l’année 2010. A Madagascar, ce moment correspond à une période de crise politique où les
bouleversements tant sociaux qu’économiques ont été nombreux. Il est indéniable que l’appareil
économique ressort affaibli par cette longue crise et les incertitudes qui ont troublé le secteur
public et privé au cours de ces derniers mois sont à l’origine de la diminution des investissements
productifs et des indicateurs sociaux. Pourtant, une période de bouleversements politiques
présente aussi une opportunité pour la réflexion et la construction des choix de politiques
sectorielles et économiques de demain.

Notre ambition est donc de provoquer ce débat d’idées qui devrait permettre de construire
le Madagascar du futur. Nous espérons que ces notes, parfois critiques, soient avant tout
perçues comme une contribution à la réflexion et non comme une manifestation de positions
arrêtées. Nous souhaitons qu’elles encouragent les acteurs de la vie politique et économique à
participer au débat sur les enjeux des politiques sectorielles et également qu’elles contribuent à
la prise de décision et facilitent la matérialisation des actions qui assureront la relance
économique du pays dans un futur que nous souhaitons aussi proche que possible.

Adolfo Brizzi
Country Manager, Madagascar

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