universidade católica do salvador a descentralização como estratégia democrática para o ...

318 Pages·2017·4.77 MB·Portuguese

by  Sara Patriarcha2

UNIVERSIDADE CATÓLICA DO SALVADOR
PRÓ-REITORIA DE PESQUISA E PÓS-GRADUAÇÃO
DOUTORADO EM PLANEJAMENTO TERRITORIAL E
DESENVOLVIMENTO SOCIAL

RAFAEL CARRERA-FREITAS

A DESCENTRALIZAÇÃO COMO ESTRATÉGIA
DEMOCRÁTICA PARA O DESENVOLVIMENTO:
A REGIÃO METROPOLITANA DE SALVADOR FRENTE A
OUTRAS EXPERIÊNCIAS DE GESTÃO COMPARTILHADA.

Salvador
2017
RAFAEL CARRERA-FREITAS

A DESCENTRALIZAÇÃO COMO ESTRATÉGIA
DEMOCRÁTICA PARA O DESENVOLVIMENTO:
A REGIÃO METROPOLITANA DE SALVADOR FRENTE A
OUTRAS EXPERIÊNCIAS DE GESTÃO COMPARTILHADA

Tese apresentada ao Doutorado em Planejamento
Territorial e Desenvolvimento Social da Universidade
Católica do Salvador, como requisito parcial para
obtenção do título de Doutor.

Orientadores: Prof. Dr. Sylvio Carlos Bandeira de
Mello e Silva (in memorian) e Prof. Dr. Pedro de
Almeida Vasconcelos

Salvador
2017
Ficha Catalográfica. UCSAL. Sistema de Bibliotecas.

C314 CARRERA-FREITAS, Rafael.
A descentralização como estratégia democrática para o desenvolvimen-
to: a região metropolitana de salvador frente a outras experiências de
gestão compartilhada / Rafael Carrera Freitas. – Salvador, 2017
318 f.

Tese (Doutorado) - Universidade Católica do Salvador. Superintendência
de Pesquisa e Pós-Graduação. Doutorado em Planejamento Territorial e
Desenvolvimento Social.

Orientador: Prof Dr. Sylvio Carlos Bandeira de Mello e Silva (in memorian)
Orientador: Prof. Dr. Pedro de Almeida Vasconcelos

1. Governabilidade Metropolitana. 2. Região Metropolitana de Salvador
3. Democracia Deliberativa 4. Desenvolvimento 5. Desccentralização
I. Universidade Católica do Salvador. Superintendência de Pesquisa e Pós-
Graduação. II. Título.

CDU 711.4(813.8)

Ao querido orientador Sylvio Carlos Bandeira de Mello e
Silva, também amigo e companheiro das minhas dúvidas e
angústias na construção desta tese, e incentivador, desde a
abertura de portas junto ao professor Horácio Capel Saez –
viabilizando a minha pesquisa no exterior – e inclusive na dor de
sua despedida, por saber que acima de tudo deveria continuar e
honrar os seus sábios ensinamentos, porque era isso que
esperava de mim.
À minha avó Helena, por sempre ter-me acolhido em seu
colo nas horas de cansaço, mesmo quando não podia vê-la, e
por sempre ter sonhado em ter um neto doutor.
AGRADECIMENTOS

Agradecer à família e aos professores pode ser um lugar comum, mas...
Agradecer à minha esposa e filhas, que aceitaram me acompanhar na ousada
pretensão de pesquisar in loco, em outro país, reestruturando totalmente as suas
vidas... este é um agradecimento imensurável.
Agradecer aos meus pais por terem recebido e acolhido seu filho, mais uma vez, em
suas vidas, alterando as suas rotinas... isto é um agradecimento de coração.
Agradecer a meu irmão e família, por terem compreendido o meu isolamento, na tarefa
de estudar, quando – depois de quinze anos – voltamos a morar juntos, e terem
cuidado de minha família na minha ausência... isto é um agradecimento de felicidade.
Agradecer à minha chefe, amiga e pessoa muito generosa, por ter percebido que
neste momento precisava dividir-me entre o trabalho formal e a construção desta
tese... isto é um agradecimento fraterno.
Agradecer ao professor Capel, que me aceitou em sua equipe, em condições
especiais e informais, pela amizade com meu orientador, e que tanto me ensinou
como se fosse realmente um co-orientador... isto é um agradecimento de fidelidade.
Agradecer, ainda, em especial, ao professor-orientador Pedro de Almeida
Vasconcelos, que me recebeu como filho “adotivo”, fazendo as vezes de mestre e
educador, num momento de superação para ambos, encontrando tempo em sua vida
para me direcionar... isto é um agradecimento sublime.
Assim, tenho a certeza de que posso e devo agradecer a Deus, por ter colocado
obstáculos em minha vida, durante a construção deste trabalho, e, principalmente, por
ter me ofertado com a presença de, hoje, amigos, e da minha grande família como
proporcionadores da concretização de um grande desejo.
CARRERA-FREITAS, Rafael. A descentralização como estratégia democrática para
o desenvolvimento: a Região Metropolitana de Salvador frente a outras experiências
de gestão compartilhada. 318 f. ill. collor. 2017. Tese (Doutorado) – Doutorado em
Planejamento Territorial e Desenvolvimento Social, Universidade Católica do
Salvador, Salvador, 2017.
RESUMO

Três em cada quatro habitantes da América Latina vivem em centros urbanos. No
Brasil, cidades como: Salvador, São Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte e Recife
apresentam evidentes problemas metropolitanos, exigindo ações coordenadas entre
os Municípios, a sociedade civil e os agentes econômicos. Admite-se, em certas
circunstâncias, a participação dos Estados membros e da União. O modelo de
governabilidade interfederativa deverá ser capaz de garantir o equilíbrio federativo e
a gestão democrática das cidades. A institucionalização das regiões metropolitanas,
conquanto, desde 1988, seja papel dos Estados, precisa preservar a descentralização
como estratégia de desenvolvimento, assegurando às instâncias politico-
administrativas locais, o protagonismo da execução de políticas públicas
metropolitanas. De certa forma, o pluralismo político da Constituição brasileira de
1988, encontra melhores oportunidades para se manifestar em âmbito local, devendo
ser criadas esferas públicas de participação e de deliberação acerca das funções de
interesses comuns. Muito embora as primeiras regiões metropolitanas no Brasil
tenham sido instituídas no ano de 1973, ao longo destes 44 anos verificou-se uma
formação deficiente dos modelos de articulação intergovernamental, que, em geral,
eram centralizadores e com baixo poder de mobilização social; enfim, adotavam uma
gestão do tipo top-down. Em 2014, o Estado da Bahia publica a Lei Complementar nº
41 e funda novamente a região metropolitana de Salvador sob a roupagem de uma
autarquia intergovernamental, intitulada Entidade Metropolitana da Região
Metropolitana de Salvador (EMRMS). Esta tese se propõe a estudar se a condução
deste processo que deu ensejo à EMRMS obedeceu ao viés centralizador de outros
modelos de governabilidade ou se rompeu com esta tradição, promovendo uma
institucionalização mais descentralizada e democrática. Apoiada em alguns cenários
internacionais, especialmente no modelo de governabilidade adotado nas regiões de
Barcelona (Espanha), Turim (Itália) e em algumas outras experiências de gestão
metropolitana dentro do próprio país, esta tese levanta, como hipótese, que os
instrumentos urbanísticos metropolitanos devem obedecer aos princípios de gestão
democrática previstos no Estatuto da Cidade, privilegiando a participação direta,
construindo gestões do tipo bottom-up. O propósito principal é demonstrar que o
desenvolvimento metropolitano depende do empoderamento das comunidades que
vivem nesses Municípios que integram a região metropolitana. Este trabalho se vale
das ideias de Jürgen Habermas acerca da democracia deliberativa e das noções de
desenvolvimento de Amartya Sen, como bases teóricas para fundamentar suas
conclusões. Questiona ainda a legitimidade da EMRMS, uma vez que não se valeu
dos princípios de gestão democrática prestigiados pelo Estatuto da Metrópole e por
ter conferido ao Estado da Bahia uma posição privilegiada frente aos demais entes
subnacionais. Para realizar esta pesquisa, utilizou-se o método hipotético-dedutivo,
apropriando-se do estruturalismo e do institucionalismo. Foram feitos levantamentos
bibliográficos e visitas a órgãos e instituições públicas, bem como pesquisa
documental.

Palavras-chave: Governabilidade Metropolitana. Região Metropolitana de Salvador.
Democracia Deliberativa. Desenvolvimento. Descentralização.
CARRERA-FREITAS, Rafael. Decentralization as a democratic strategy for
development: Metropolitan Region of Salvador compared to other experiences of
shared management. 318 f. ill. color. 2017. Thesis (Doctorate degree) – Doctorate
degree in Territorial Planning and Social Development, Universidade Católica do
Salvador, Salvador, 2017.
ABSTRACT

Three out of four inhabitants of Latin America live in urban centers. In Brazil, cities
such as: Salvador, São Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte and Recife, present
evident metropolitan problems, requiring coordinated actions between Municipalities,
civil society and economic agents. The participation of the Member States and the
Union is admitted in certain circumstances. The interdepartmental governance model
should be able to guarantee the federative balance and democratic management of
cities. Although the institutionalization of the metropolitan regions has been a role of
the states since 1988, it should preserve decentralization as a development strategy,
assuring to the local political-administrative authorities the protagonism of the
execution of metropolitan public policies. To a certain extent, the political pluralism of
the Brazilian Constitution of 1988 finds better opportunities to manifest itself at the local
level, and public spheres of participation and deliberation should be created on the
functions of common interests. Although the first metropolitan areas in Brazil were
instituted in 1973, during these 44 years, there was a deficient formation of
intergovernmental articulation models, which were generally centralized and with a low
social mobilization power, in short, adopted top-down management. In 2014, the State
of Bahia published a Complementary Law # 41 and reforms the metropolitan area of
Salvador, under the guise of an intergovernmental authority entitled Metropolitan Entity
of the Metropolitan Region of Salvador (EMRMS). This thesis proposes to study if the
conduction of this process which gave rise to the EMRMS obeyed the centralizing bias
of other models of governability or broke with this tradition, promoting a more
decentralized and democratic institutionalization. Based on some international
scenarios, especially in the governance model adopted in Barcelona / Es and Turin / It
regions, and in other metropolitan management experiences within Brazil itself, this
thesis assumes that metropolitan urban planning instruments must obey the principles
of democratic management provided by the City Statute, favoring direct participation,
building bottom-up management. The main purpose is to demonstrate that
metropolitan development depends on the empowerment of the communities that live
in these municipalities that are part of the metropolitan region. This work draws on the
ideas of Jürgen Habermas about deliberative democracy and the notions of
development of Amartya Sen, as theoretical bases to support its conclusions. This
thesis also questions the legitimacy of the EMRMS, since it did not use the principles
of democratic management prestige by the Metropolis Statute and because it
conferred on the State of Bahia a privileged position if compared to other subnational
entities. To carry out this research, the hypothetical-deductive method was used,
appropriating structuralism and institutionalism. Bibliographical surveys and visits to
public agencies and institutions, as well as documentary research were done.
Key-words: Metropolitan Governability. Metropolitan Region of Salvador.
Deliberative Democracy. Development. Decentralization.
LISTA DE QUADROS

Quadro 1 – População das Regiões Metropolitanas ............................................... 122
Quadro 2 – Tamanho da população e classificação da aglomeração
urbana .................................................................................................. 125
Quadro 3 – Uma classificação de arranjos colaborativos nas áreas
metropolitanas brasileiras ..................................................................... 191
Quadro 4 – PIB Total, por setores econômicos e per capita da RMS
e seus municípios - 2010 ...................................................................... 236
Quadro 5 – Regiões metropolitanas do Brasil por população – acima
de 1 milhão de habitantes – Estimativa para 2016. .............................. 241
Quadro 6 – Planilha Representatividade ................................................................. 259
LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 1 – Aumento da População de Salvador .................................................... 121
Gráfico 2 – Relação tamanho-hierarquia da população das cidades que
compõem a Região Metropolitana de Salvador - 1991, 2000 e 2010. ..133
Gráfico 3 – Taxas de Participação nas Eleições Metropolitanas de Londres e
Stuttgart ................................................................................................ 203
Gráfico 4 – Presença dos Muncípios nas Reuniões com o CTEM .......................... 252
Gráfico 5 – Presença Municipal x Participação Ativa .............................................. 255
Gráfico 6 – Representatividade ............................................................................... 259