Umweltschutz und Europäische Gemeinschaften: Rechts- und sozialwissenschaftliche Probleme der umweltpolitischen Integration

164 Pages·1992·6.549 MB·German

by  Prof. Dr. jur. Hans D. Jarass, Prof. Dr. rer. pol. Lothar F. Neumann (auth.)

Studien zum Umweltstaat
Herausgegeben von M. Kloepfer
H.D.Jarass L.F.Neumann
Umweltschutz
und
Europaische Gemeinschaften
Rechts- und sozialwissenschaftliche Probleme
der umweltpolitischen Integration
Unter Mitarbeit von A. Pastowski
Springer-Verlag
Berlin Heidelberg New York
London Paris Tokyo
Hong Kong Barcelona
Budapest
Reihenherausgeber
Gottlieb Daimler-und Karl Benz-Stiftung, Karl-Benz-Haus,
Dr.-Carl-Benz-Platz 2, W-6802 Ladenburg, BRD
Reihenherausgeber: Studien zum Umweltstaat
Prof. Dr.jur. Michael Kloepfer
Direktor des Instituts fUr Umwelt-und Technikrecht
der Universitiit Trier, 1m Treff 25, W-5500 Trier, BRD
Autoren
Prof. Dr.jur. Hans D. Jarass
Ruhr-UniversiUit Bochum, Juristische Fakultiit
Postfach 102148, W-4630 Bochum
Prof. Dr. rer. pol. Lothar F. Neumann A. Pastowski
Ruhr-Universitiit Bochum, Fakultiit fUr Sozialwissenschaften
UniversitiitsstraBe 150, W-4630 Bochum
ISBN-13:978-3-540-55163-8 e-ISBN-13:978-3-642-77302-0
001: 10.1007/978-3-642-77302-0
Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme
Umweltschutz und Europiiische Gemeinschaften: Rechts-und sozialwissenschaftliche
Probleme der umweltpolitischen Integration / Hans D. Jarass; Lothar F. Neumann. -
Berlin; Heidelberg; New York; London; Paris; Tokyo; Hong Kong; Barcelona;
Budapest: Springer, 1992 (Ladenburger Kolleg)
ISBN-J3:978-3-540-55J63-8
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C Springer-Verlag Berlin Heidelberg 1992
Satz: Elsner & Behrens GmbH, W-6836 Oftersheim
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Vorwort
Die mit dies em Band der Reihe ,,studien zum Umweltstaat"
vorgelegten Beitrage sind Ergebnis der gemeinsamen Arbeit
der Autoren in der Arbeitsgruppe 2 "Umweltschutz und
Europaische Gemeinschaften" des Ladenburger Kollegs "Um
weltstaat" der Gottlieb Daimler-und Karl Benz-Stiftung. Das
Kolleg "Umweltstaat" behandelt die politischen, wirtschaftli
chen und rechtlichen Konsequenzen, die fUr ein Gemeinwesen
erwachsen konnen, wenn es sich zum Ziel setzt, die Unver
sehrtheit der Umwelt zu bewahren. Konsequenzen des Staats
ziels Umweltschutz ergeben sich auf der nationalen Ebene
sowie den dazugehorigen untergeordneten Gebietskorper
schaften und wegen der fortschreitenden Internationalisierung
der Umweltprobleme zunehmend auch auf transnationaler
Ebene. Innerhalb der supranationalen Organisation der Euro
paischen Gemeinschaft entsteht die Notwendigkeit einer ge
meinschaftlichen Umweltpolitik neben der internationalen
Problemdimension auch als Antwort auf die wachsende wirt
schaftliche, rechtliche und politische Integration. Nicht zuletzt
die beabsichtigte Realisierung des Binnenmarktes zum 1. 1.
1993 erfordert die Einbeziehung des Umweltschutzes in den
IntegrationsprozeB. Die wettbewerblichen Folgen unabge
stimmter Umweltpolitiken in den Mitgliedsstaaten und eine
fehlende okologische Flankierung der mit dem Binnenmarkt
projekt verfolgten Wachstumsziele gefahrden die Realisierung
der wirtschaftlichen Integrationsziele und die damit verkniipf
ten Wohlfahrtssteigerungen.
Mit der Einheitlichen Europaischen Akte (1987) sind der
Europaischen Gemeinschaft im EWG-Vertrag ausdriicklich
Kompetenzen in der Umweltpolitik iibertragen worden, die
subsidiar zur Umweltpolitik der Mitgliedstaaten ausgefUllt
werden sollen. Die Wirksamkeit der Umweltpolitik von Euro
paischer Gemeinschaft und Mitgliedstaaten hiingt davon ab,
VI Vorwort
inwieweit innerhalb der Kompetenzverschrankung zwischen
den politischen Ebenen Rechtsetzungskompetenzen und die
bei den Mitgliedstaaten liegenden Vollzugskompetenzen sinn
voll verzahnt und jeweils mit hinIanglicher politischer Hand
lungstahigkeit ausgestattet werden konnen. Aus der Ver
schrankung der Rechtsetzungskompetenzen zwischen EG und
Mitgliedstaaten und der Notwendigkeit und den Bedingungen
der Umsetzung in nationales Recht und des Vollzugs in den
Mitgliedstaaten ergibt sich eine Fiille von rechtlichen Proble
men hinsichtlich des EG-Rechts und der Anwendung und
Neuschaffung von nationalem Recht. Einer Reihe der damit
aufgeworfenen Problemfragen wird in den folgenden, 1990
bzw. 1991 erarbeiteten Beitragen naher nachgegangen.
Bochum, im Marz 1992 H.D.Jarass
L. F. Neumann
Inhaltsverzeichnis
Voraussetzungen der innerstaatlichen Wirkung
von EG-Recht im Bereich des Umweltschutzes
(H. D. Jarass) .................................... 1
Folgen der innerstaatlichen Wirkung von Richtlinien
im Bereich des Umweltschutzes (H. D. Jarass) ........ 18
Richtlinienkonforme bzw. EG-Rechtskonforme
Auslegung, insbesondere im Bereich
des Umweltschutzes (H. D. Jarass) .................. 35
Rahmenbedingungen, Probleme und Perspektiven
der Umweltpolitik in der Europaischen Gemeinschaft
(L. F. Neumann, A. Pastowski) ....................... 48
Vor-und Nachteile einheitlicher EG-Umweltstandards
unter okologischen und wettbewerblichen
Gesichtspunkten (L. F. Neumann, A. Pastowski) ....... 105
Voraussetzungen der innerstaatlichen Wirkung
von EG-Recht im Bereich des Umweltschutzes
Hans D. J arass
I. Stellenwert der innerstaatlichen bzw. unmittelbaren Wirkung
im Bereich des Umweltschutzes
1. Einordnung des Problems in den Gesamtzusammenhang
a) Die innerstaatliche Bedeutung des EG-Rechts nimmt fast explosions
artig zu. Nach einer Schiitzung sollen 1992 bereits 80% der deutschen
Rechtsnormen auf europaischen Vorgaben beruhen.1 Das diirfte etwas zu
hoch gegriffen sein. Aber auch wenn man diesen Anteil vorsichtiger
einschatzt: Die enorm wachsende Bedeutung des EG-Rechts ist unverkenn
bar. Dieser allgemeine Befund gilt auch und gerade im Bereich des
Umweltschutzes. Schon bisher wurde das deutsche Umweltrecht in fast
allen Teilbereichen yom EG-Recht, wenn auch in variierendem MaBe,
beeinfluBt.2 Die EinfUgung eines eigenen, dem Umweltschutz gewidmeten
Abschnitts in den EW G-Vertrag wird diese Entwicklung noch erheblich
fOrdern. Die bislang immer wieder geauBerten Zweifel an der Kompetenz
der Europaischen Gemeinschaft fUr eine eigenstandige Umweltpolitik3 sind
damit obsolet geworden.
b) 1m EG-Recht lassen sich drei Gruppen von Normen unterscheiden:4
- Eine erste Gruppe von Normen wendet sich an Organe oder Einrichtungen der
Europaischen Gemeinschaft bzw. an deren Bedienstete. Normen dieser Art finden
sich im primaren Recht, insb. in den Vertragen. Man denke an Vorschriften iiber
die Organisation und das Verfahren bestimmter Organe. Des weiteren kommen
1 So Siedentopf, DOV 1988,984; Everling, EuR 1989,340 unter Bezugnahme auf eine
AuBerung De1ors.
2 Vgl. Grabitz, in: Grabitz (Hrsg.), Kommentar zum EWG-Vertrag, Stand 1990,
Rn. 8 vor Art. 130r. So wurden bis zum 1. Juli 1987 mehr als 160 Umweltschutzricht
linien erlassen; Beyerlin, UPR 1989,361.
3 Etwa Grabitz/Sasse, Umweltkompetenzen der Europaischen Gemeinschaften,
1977; Beyerlin, UPR 1989, 361 ff.
4 Vgl. dazu Ipsen, Europaisches Gemeinschaftsrecht, 1972, 12lf.
2 Hans D. Jarass
solche N ormen in Verordnungen oder anderen Regelungsformen vorS, nicht jedoch
in Richtlinien im Sinne des Art. 189 EWGV.6
- Eine zweite Gruppe von Normen wendet sich an die Mitgliedstaaten. Dazu zahlen
etwa die wichtigen Grundfreiheiten im EWG-Vertrag. Des weiteren gehOren
hierher die Richtlinien, die gemiill Art. 189 Abs. 3 EWGV nur flir die Mitgliedstaa
ten verbindlich sind?; dementsprechend enthalt eine Richtlinie regelmiillig die
Formulierung "Die Richtlinie ist an die Mitgliedstaaten gerichtet".8
- Die dritte Gruppe von Normen wendet sich an Adressaten in den Mitgliedstaaten,
also an Gemeinschaftsbiirger und/oder staatliche Stellen der Mitgliedstaaten.
Normen dieser Art sind in den Vertragen selten. Ein Beispiel bildet das
Kartellverbot in Art. 85 f. EW G V. 1m sekundaren Recht finden sich N ormen dieser
Art in den Verordnungen, die gemaB Art. 189 Abs. 2 S.2 EWGV "unmittelbar in
jedem Mitgliedstaat" gelten.9
Von diesen drei Normen spielt in unserem Zusammenhang im wesentlichen
die zweite eine Rolle. Aus dem Vertragsrecht sind fUr den Umweltschutz vor
allem die Grundfreiheiten des EWG-Vertrags bedeutsam. Soweit es urn den
produktbezogenen Umweltschutz geht, entfaltet die Garantie des freien
Warenverkehrs in den Art.30ff. EWGV weitreichende Wirkungen. 1m
Bereich des anlagen- und produktionsbezogenen Umweltschutzes kann
diese Garantie mittelbar zum Tragen kommen. Dariiber hinaus gilt es, die
Einschrankungen durch die Niederlassungsfreiheit der Art. 52ff. EWGV
und die Dienstleistungsfreiheit der Art. 59ff. EWGV zu beachten. 1m
Bereich des sekundiiren Rechts ist die Richtlinie das Instrument, von dem im
Bereich des Umweltschutzes am meisten Gebrauch gemacht wird. Fiir den
Umweltschutz relevant sind nicht nur die zahlreichen Richtlinien, die
unmittelbar Umweltschutzziele verfolgen. Der Stellenwert des Umwelt
schutzes wird zudem von den Richtlinien beeinfluBt, die auf die Rechts
angleichung und die Verwirklichung des Binnenmarkts gerichtet sind.
Insgesamt handelt es sich bei den fiir den Umweltschutz bedeutsamen
Normen des EG-Rechts fast ausschlieBlich urn (auch) an die Mitgliedstaa
ten adressierte Normen.
5 Zu den sonstigen Regelungsformen Grabitz, in: Grabitz (Hrsg.), Kommentar zum
EWG-Vertrag, Stand 1990, Art. 189 Rn. 30.
6 Davon sind Verwaltungsregelungen flir EG-Organe zu trennen, die miBverstandlich
auch als Richtlinien bezeichnet werden; vgl. Grabitz, in: Grabitz (Hrsg.), Kommen
tar zum EWG-Vertrag, Stand 1990, Art. 189 Rn. 52.
? 1m Bereich der Montan-Union spricht man von Empfehlungen; in der Sache ist aber
im wesentlichen das Gleiche gemeint; vgl. Grabitz, in: Grabitz (Hrsg.), Kommentar
zum EWG-Vertrag, Stand 1990, Art. 189 Rn. 53.
8 Etwa Art. 14 UVP-Richtlinie. Richtlinien enthalten aber auch flir EG-Organe
geltende Normen.
9 Gelegentlich enthalten Verordnungen an Mitgliedstaaten gerichtete pflichten. Sie
sind insoweit wie Richtlinien zu behandeln; vgl. Hartley, The Foundations of
European Community Law, 2. Aufl. 1988, 196f.
Voraussetzungen der innerstaatlichen Wirkung von EG-Recht 3
c) Damit gewinnt das Problem der unmittelbaren Wirkung von EG
Normen eine zentrale Rolle, die Frage also, ob und unter welchen
Voraussetzungen EG-Normen, die an die Mitgliedstaaten adressiert sind,
auch innerstaatlich unmittelbar angewandt werden konnen und mussen.
An sich enthalten solche N ormen nur Pflichten flir die Mitgliedstaaten, sind
innerstaatlich eigentlich ohne Relevanz.10 tiber diesen Ausgangsbefund ist
jedoch die Rechtsprechung des Europaischen Gerichtshofs, der die Recht
sprechung in den Mitgliedstaaten und die ganz herrschende Auffassung in
der Literatur folgt, weit hinausgegangen. \1 Dementsprechend stellt sich
heute nicht mehr die Frage, ob es moglich ist, daB an die Mitgliedstaaten
adressierte Normen innerstaatlich wirksam sind. Fraglich ist "nur" noch,
ob die Voraussetzungen fur die unmittelbare Wirkung bei der jeweiligen
Norm vorliegen.12
Fur die Grundfreiheiten ist die Frage eindeutig entschieden. Bei den
\3
Richtlinien stellt sich dagegen die Frage der unmittelbaren Wirkung mit
jeder neuen Richtlinie erneut.14 Daher gilt es im folgenden zu klaren,
unter welchen Voraussetzungen eine Richtlinie innerstaatlich unmittelba
re Wirkungen entfaltet. Dabei werden allein solche Voraussetzungen
erortert, die flir aile FaIle der unmittelbaren Wirkung gelten. Vorausset
zungen, die allein bestimmte Fallgruppen betreffen, werden in dem
folgenden Beitrag analysiert, der sich mit den Folgen der unmittelbaren
Wirkung befaBt.
2. Zu den Folgen der unmittelbaren Wirkung
Bevor auf die angesprochenen Fragen naher eingegangen wird, sei darauf
hingewiesen, daB auch dann, wenn eine Richtlinie unmittelbare Wirkungen
10 Vgl. Grabitz, in: Grabitz (Hrsg.), Kommentar zum EWG-Vertrag, Stand 1990,
Art. 189 Rn. 51; Hartley, The Foundations of European Community Law, 2. Aufl.
1988, 200:In den Anfangsjahren der Europiiischen Gemeinschaft wurde das so
. gesehen; vgl. die Nachweise in BVerfGE 75, 223/235.
11 Fur das Vertragsrecht sei auf die Leitentscheidung EuGHE 1963,5/26 - van Gend
en Loos, fUr die Richtlinien auf die Leitentscheidung EuGHE 1974, 1337/1348 -van
Duyn hingewiesen.
12 Vgl. die in Fn.48 zitierten Entscheidungen.
13 Vgl. u. a. EuGHE 1968, 679/690f. - Salgoil zu Art. 30; 1963,5/26 - van Gend en
Loos zu Art. 12; 1974, 631/652 - Reyners zu Art.52; 1974, 1299/131Of. - van
Binsbergen zu Art. 59/60; einschriinkend zu Art. 67 EuGHE 1981, 2595/2615 -
Corsati.
14 Ahnlich problematisch ist die unmittelbare Wirkung der EG-Abkommen mit
Drittstaaten; auch insoweit hat der EuGH die Moglichkeit der unmittelbaren
Wirkung bejaht (EuGHE 87, 3719 - Demirel). Selbst fUr Beschlusse aufgrund
derartiger Abkommen gilt das (EuGH, NVwZ 1991,255).
4 Hans D. Jarass
entfaltet, dies nicht zu einer generellen Verdrangung des nationalen Rechts
in dem geregelten Bereich fiihren muB.15
a) Zunachst gilt es zu beachten, daB dem EG-Recht kraft EG-Rechts (und
nicht kraft eines nationalen Anwendungsbefehls) der Vorrang vor allem
nationalem Recht zukommt. 16 Dies gilt auch dann, wenn das nationale
Recht spater erlassen wurde; die Lex-posterior-Regel gilt auch hier nicht.17
Desgleichen hat das nationale Recht keinen Vorrang, wenn es spezieller ist.
SchlieBlich muB im Konfliktfall selbst das nationale Verfassungsrecht
weichen. Dieser weite Vorrang ist auch vom Bundesverfassungsgericht
grundsatzlich akzeptiert worden, auch wenn es im Hinblick auf die
Verfassung gewisse, praktisch allerdings nicht sehr bedeutsame Vorbehalte
macht.18
Das EG-Recht entfaltet damit weit starkere Wirkungen als volkerrecht
liche Regeln.19 Andererseits hat der Vorrang des EG-Rechts nicht so
weitreichende Konsequenzen wie der Vorrang des Bundesrechts vor dem
Landesrecht. Bei einer Kollision von EG-Recht und nationalem Recht
spricht der Europaische Gerichtshof durchweg nur von einer Unanwend
barkeit der nationalen Vorschrift; das Bundesverfassungsgericht spricht
von einem "Anwendungsvorrang".20 Von einer Nichtigkeit der nationalen
Vorschrift wird nicht gesprochen. Zumindest im Bereich der an die
Mitgliedstaaten adressierten Normen, sind dem EG-Recht entgegenstehen
de Normen nicht als nichtig, sondern lediglich als unanwendbar anzuse
hen.21 Das hat durchaus Bedeutung. VerstoBt etwa eine nationale Norm
gegen EG-Recht, wenn sie auf Angehorige eines anderen Mitgliedstaates
angewandt wird, bleibt sie fUr Inlander gleichwohl in Kraft.22 U mgekehrt ist
ein Mitgliedstaat verpflichtet, die (teilweise) unanwendbare Norm zu
andern.23
15 Die unmittelbare Wirkung mussen nieht nur die Gerichte, sondern auch die
Verwaltung beachten; EuGH, RIW 1990,409 - Constanzo; Kramer, WiVerw 1990,
150f.; a.A. Seidel, NJW 1985, 517ff.
16 EuGHE 1964, 125lff. - Costa/ENEL; jungst EuGH, RIW 1987, 555. Vgl. dazu
Everling, DVBl1985, 1201ff.
17 EuGHE 1964, 1251/1271 - Costa/ENEL; 1978,629/644 - Simmenthal.
18 BVerfGE 31, 145/174; 73,339/375; 75, 223/242f. Auf die Vorbehalte wird spater
naher einzugehen sein.
19 So gehen volkerrechtliche Regeln, auch nach ihrer Transformation, nicht dem
nationalen Verfassungsrecht vor.
20 BVerfGE 75, 223/244.
21 Zuleeg, in: Alternativkommentar zum Grundgesetz, 2. Aufl. 1989, Art. 24 Rn. 45;
Henrichs, EuGRZ 1989, 24lf.; Mogele, BayVBl1989, 579; etwas anders Spetzler,
RIW 1990,287.
22 Vgl. BGH, NJW 1990, 108.
23 EuGHE 1974,359/372 - Kommission/Frankreieh.