teoría administrativa del estado

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TEORÍA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO
Omar Guerrero
Universidad Nacional Autónoma de México
Yo he caído en la cuenta de que el término Estado
administrativo es un pleonasmo. La expresión es quizá más
útil como una materia con énfasis. Pero los Estados son
administrativos o no son Estados.
Dwight Waldo
Una Teoría de la Administración Pública
También Significa en Nuestro Tiempo
una Teoría Política
1990
II
CONTENIDO
INTRODUCCIÓN IX
PRIMERA PARTE
G C A P
ESTACIÓN DE LA IENCIA DE LA DMINISTRACIÓN ÚBLICA:
D U
UNA ISCIPLINA NINACIONAL
Capítulo 1
DEFINIENDO A LO ADMINISTRATIVO: DE LA PLURIDISCIPLINA
A LA UNIDISCIPLINA 2
LO ADMINISTRATIVO COMO UN FENÓMENO SOCIAL
DIFERENCIADO 3
EN EL PRINCIPIO ERA EL CAOS: EMERGENCIA INDIFERENCIADA
DE LAS CIENCIAS CAMERALES 10
DIFERENCIACIÓN DE LO ADMINISTRATIVO: LA CIENCIA
DE LA POLICÍA 16
Capítulo 2
LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN: CIENCIA DEL INTERÉS
PÚBLICO 28
DE UNA CIENCIA PARA LOS SÚBDITOS A UNA CIENCIA
DE LOS CIUDADANOS 28
ORIGEN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA 32
EL PÚBLICO MODERNO 39
Emergencia del público. Configuración del interés público.
Las leyes administrativas
OBJETO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 50
III
Capítulo 3
BIENESTAR SOCIAL: LEGITIMIDAD DISCIPLINARIA
DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 57
BIENESTAR SOCIAL Y LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA 57
LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
COMO UNA CRUZADA REPUBLICANA 63
DISEMINACIÓN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA 70
SEGUNDA PARTE
D C A P
ESARROLLO DE LA IENCIA DE LA DMINISTRACIÓN ÚBLICA COMO
C I
UNA IENCIA NTERNACIONAL
Capítulo 4
UNIVERSALIZACIÓN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA 88
LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, CIENCIA
DEL ESTADO 88
CAMBIAR PARA PERSISTIR 100
La administración pública en la cultura anglosajona.
La administración pública en los regímenes
socialistas
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN MOVIMIENTO 117
Capítulo 5
LA ADMINISTRACIÓN SOCIAL 132
CONFIGURACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN SOCIAL 132
TEORÍA DE LA ACCIÓN SOCIAL POSITIVA
Y DIRECTA DEL ESTADO 145
IV
Capítulo 6
LOS CONCEPTOS ORGANIZADORES PRIMIGENIOS
DEL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO 158
EL ESTADO 159
LA POLÍTICA 168
Gobierno y administración. Dicotomía política-
administración. Interdependencia entre la política
y la administración
POLICY 196
Capítulo 7
LA GERENCIA PÚBLICA 206
LA GERENCIA EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 206
El influjo temprano de los negocios privados.
El fenómeno manejarial
CONCEPTO DE MANEJO EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 215
Evolución del concepto de manejo. El manejo como nexo
entre policy y ejecución
DIVERSIFICACIÓN CONCEPTUAL DEL MANEJO PÚBLICO 225
El ambiente reinante. El manejo público como opción
a la administración pública.
MANEJO PÚBLICO Y MANEJO PRIVADO 301
Capítulo 8
EL CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL ESTADO
LIBERAL DE DERECHO 307
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA A TRAVÉS
DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 310
LIBERALISMO EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 325
V
TERCERA PARTE
L C A P C
A IENCIA DE LA DMINISTRACIÓN ÚBLICA ONTEMPORÁNEA:
C M
UNA IENCIA ULTINACIONAL
Capítulo 9
TEORÍA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CONTEMPORÁNEA:
EL COSMOS DE LA UNIÓN EUROPEA 335
FRANCIA 336
ESPAÑA 348
ALEMANIA 355
ITALIA 361
Capítulo 10
TEORÍA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CONTEMPORÁNEA:
EL UNIVERSO ANGLOSAJÓN 365
LOS ESTADOS UNIDOS 365
EL REINO UNIDO 384
Capítulo 11
TEORÍA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CONTEMPORÁNEA:
EL MUNDO IBEROAMERICANO 392
ALGUNOS PAÍSES HERMANOS 392
MÉXICO 404
CUARTA PARTE
A A P
CERCAMIENTOS SOBRE LA DMINISTRACIÓN ÚBLICA:
M T
ULTIDISCIPLINAS Y RANSDISCIPLINAS
Capítulo 12
LAS CIENCIAS DE POLICY 419
CONCEPTO DE POLICY 420
ORIGEN Y DESARROLLO DE LAS CIENCIAS
DE POLICY 429
ANÁLISIS DE POLICY 436
VI
El ocaso del modelo decisorio racional y el origen
de análisis de policy. Visualizaciones del análisis
de policy. Pre-decisión y post-decisión. Abogacía
de policy
Capítulo 13
UNA VISIÓN ADMINISTRATIVA TRANSDISCIPLINARIA
DE LA ECONOMÍA NEOLIBERAL 455
EL ANTI-ESTATISMO 455
El Estado administrativo. Una perspectiva anti-estatal
OPCIÓN PÚBLICA 465
El "hombre hacedor de decisiones".Una imagen espectral
de la administración pública
NUEVO MANEJO PÚBLICO 471
EL NEOLIBERALISMO ADMINISTRATIVO
COMO TRANSDISCIPLINA 4378
QUINTA PARTE
A T A P
GENDA DE EORÍA DE LA DMINISTRACIÓN ÚBLICA
C
ONTEMPORÁNEA:
Capítulo 14
UNA ADMINISTRACIÓN DEL PÚBLICO, POR EL PÚBLICO
Y PARA EL PÚBLICO 482
EL HUMANISMO CÍVICO 484
EL ESTADO COMO REPÚBLICA 491
PERSUASION EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 500
Ficción y hermenéutica en el discurso administrativo.
Dialéctica y retórica como artes de la administración
pública. Las doctrinas administrativas
VII
Capítulo 15
EL ANÁLISIS ADMINISTRATIVO 516
EL ANÁLISIS DE IMPLEMENTACIÓN 516
TERMINACIÓN ADMINISTRATIVA 524
Concepto de terminación. Causas y consecuencias
de la terminación
LA ADMINISTRACIÓN COMO RITUAL PÚBLICO 536
FUENTES 540
VIII
INTRODUCCIÓN
I
Este libro comienza con la frase feliz que lo encabeza, en la
cual Dwight Waldo, una de las figuras cimeras del pensamiento
administrativo público de la segunda mitad del siglo XX, ha
declarado sin lugar a dudas que todo Estado es administrativo o no
es Estado. Esta frase viene a colación porque hoy en día, cuando
comienza un nuevo milenio, el Estado así conceptuado desde los días
de Nicolás Maquiavelo ha cumplido más 400 años de vida y su vigor
es tal que parece que seguirá lleno de salud durante los siglos
venideros. Pero además la sentencia formulada por Waldo es muy
oportuna, porque de antaño existen versiones del estudio de la
administración pública sin el Estado,1 y hoy en día han proliferado
enfoques económicos de esa administración pública con bases
empresariales privadas que marginan al Estado, tal como es visible
en el nuevo manejo público (new public management).
La notoria longevidad del Estado obedece a que en su seno se
han desarrollado dos fuerzas mutuamente complementarias: la
continuidad y el cambio. La primera ha conservado su identidad,
pues de tal modo ahora sería algo diverso a lo estudiado
sucesivamente por Maquiavelo y Waldo, así como por Tomás Hobbes,
Juan Jacobo Rousseau y Max Weber; el cambio, por su parte, propició
los comienzos y terminaciones que engendraron una serie de etapas
progresivas que dieron fuerza a su transformación.
La materia prima del Estado es la política y la
administración. En el ancho mundo del Estado, cuya esencia son los
asuntos de todos los ciudadanos, los asuntos del público, se
congregan una variedad de ciencias sociales y políticas que lo
visualizan a través del color peculiar de su cristal. Tiene aquí su
lugar la administración pública, cuyo cultivo científico entraña a
la teoría administrativa del Estado, o lo que es lo mismo: el punto
de vista administrativo del Estado.
La administración del Estado, pues tal es un sinónimo de
administración pública por cuanto el Estado personifica a lo
público, ha sido el terreno abonado y cultivado por una sucesión de
1. El mejor ejemplo de esta postura epistemológica lo
representó Juan Ignacio Jiménez Nieto, autor de tres obras muy
consultadas en la década de 1970: Política y Administración
(Madrid, Edit. Tecnós. 1970); Teoría General de la Administración
(Madrid, Edit. Tecnós. 1975); Teoría Administrativa del Gobierno
(Madrid, Edit. Tecnós. 1978).
IX
estudiosos cuya labor se inicia a principio del siglo XIX y
continúa en nuestros días. Ciertamente, el Estado y su
administración se estudiaban desde el siglo XVIII, pero entonces la
etapa estatal vigente respondía al absolutismo y a un mundo
político habitado por súbditos. Entonces la administración se
llamaba policía, en tanto que lo público estaba ausente en materia
y espíritu. Fue con la Revolución francesa que el súbdito se
convirtió en ciudadano, y de tal modo, como mandante hace de la
administración no sólo a su mandatario, sino la forma de servirse
a sí mismo como un pueblo titular de la soberanía. Desde entonces
el público queda personificado en una organización estatal sometida
a la salvaguarda de los derechos del hombre y del ciudadano, en un
Estado supeditado a la voluntad general del pueblo.
Estado sin público, por lo tanto, constituye una aberración
pues refiere propiamente un despotismo carente de libertades y de
vida cívica. Público sin Estado entraña la ausencia de la unidad
organizativa indispensable para que un pueblo alcance su destino.
Esta obra tiene como objeto, pues, auscultar a quienes a lo
largo de la existencia de este suceso de publicidad estatal, han
estudiado y estudian a la administración pública. Ellos
constituyen, propiamente, los protagonistas de la teoría
administrativa del Estado concebida al mismo tiempo como un proceso
científico y una institución social. Es de este modo que hacemos
honor al padre de la moderna ciencia de la administración pública,
Carlos Juan Bonnin, quien desde 1812 se propuso destacar que los
afluentes mediato e inmediato de la administración pública son la
sociedad y el gobierno, pero que más allá se tenía que señalar el
objeto de su institución dentro de la organización del Estado: "me
he consagrado particularmente a demostrar que la administración
pública es el principio de todo orden en el Estado".2
II
Este libro se encamina a resaltar la relevancia teórica de la
administración pública en tres sentidos. En primer lugar, la
tratamos como un conocimiento acumulado desde antaño. Todavía a
finales de la década de 1940, Robert Merton reconoció que la
sociología sufría la carencia de capacidad acumulativa de
conocimiento por parte sus cultivadores y que las aportaciones de
fundadores del calibre de Comte o Spencer no sólo eran diversas,
2. Bonnin, Charles-Jean. Principes d’Administration Publique.
Paris, chez Renaudiere Imprimeur-Libraire. 1812 (1808). Tres tomos.
Tomo I, p. XXXIII.
X