Telebesprechungen in der planenden Ministerialverwaltung: Entwurf und Evaluation eines IT-gestützten Kooperationsmediums

459 Pages·2004·33.05 MB·German

by  Siegfried Kaiser (auth.)

Siegfried Kaiser
Telebesprechungen in der planenden Ministerialverwaltung
WIRTSCHAFTSINFORMATIK
Siegfried Kaiser
Telebesprechungen
in der planenden
Ministerialverwaltung
Entwurf und Evaluation eines IT-gestutzten
Kooperationsmediums
Mit einem Geleitwort von Prof. Dr. Klaus G. Troitzsch
Deutscher
Universit~its-Verlag
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detaillierte bibliografische Daten sind im Internet Ober <http://dnb.ddb.de> abrufbar.
Dissertation Universitiit Koblenz-Landau, 2002, u.d.T.: Siegfried Kaiser, Telebesprechungen
in der tiffentlichen Verwaltung und ihre UnterstOtzung - Entwurf und Evaluation eines
IT-gestOtzten Kooperationsmediums
1. Auflage Januar 2004
Aile Rechte vorbehalten
© Deutscher Universitiits-Verlag/GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2004
Lektorat: Ute Wrasmann / Britta Gtihrisch-Radmacher
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Umschlaggestaltung: Regine Zimmer, Dipl.-Designerin, Frankfurt/Main
Gedruckt auf saurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier
ISBN-13:978-3-8244-2176-3 e-ISBN-13:978-3-322-81234-6
001: 10.1007/978-3-322-81234-6
Fur Barbara, Ruth uud Jakob
Geleitwort
Telebesprechungen als neue Kooperationsforrnen fiir die offentliche Verwaltung haben im
Zuge des Tei!umzugs der Bundesministerien von Bonn nach Berlin eine erhebliche
Bedeutung gewonnen. Urn ihren Einsatz, ihre Moglichkeiten und Beschrankungen zu
analysieren, hat Siegfried Kaiser jahrelang am Verbundprojekt POLIWORK mitgewirkt und
dabei Gelegenheit gehabt, den Gegenstandsbereich seiner Arbeit in einer Weise
kennenzulemen, wie das Promovenden sonst wohl eher selten moglich ist.
Die vorliegende Arbeit, die am Fachbereich Inforrnatik der Universitat Koblenz-Landau als
Dissertation entstanden ist, versteht ihren Gegenstandsbereich als soziotechnisches System
und ihre Methode als die der Aktionsforschung, deren gestaltender Aspekt die Gestaltung von
Inforrnationstechnik und die Gestaltung sozialer Systeme gleicherrnaBen umfassen muss. In
einem ersten Schritt entwirft die Arbeit ein Modell von Telebesprechungen und
Telekonferenzinfrastruktur, welches wesentlich auf den empirischen Ergebnissen in
POLIWORK aufbaut und in ein Sollkonzept tiber das Wesen und die adaquate Unterstiitzung
von Telebesprechungen einmtindet. In einem zweiten Schritt unterzieht sie auf der Basis der
genau dokumentierten Beobachtung des Einfiihrungsprozesses die Annahmen aus diesem
Sollkonzept einer eingehenden Evaluation und weicht dabei auch der Frage nicht aus,
inwieweit die Erfahrungen aus POLIWORK auf andere Kontexte - auch auBerhalb der
offentlichen Verwaltung - tibertragen werden konnen.
Siegfried Kaiser hat sich nicht darauf beschriinkt, einfach tiber den Ablauf des Projekts, an
dem er so lange beteiligt war, nach der Methode "how we did it" zu berichten und
Projektergebnisse darzustellen. Vielmehr liegt der Arbeit eine Systematik zu Grunde, die sich
bis in die Einzelheiten der GJiederung verfolgen lasst. Die in dieser Arbeit vorgenommene
Modellbildung und die darauf aufbauende Analyse der mtindlichen Kooperation und der
Einfiihrung von Telebesprechungen treibt nicht nur die wissenschaftliche Diskussion der
Wirtschaftsinforrnatik und - mehr noch - der Verwaltungsinformatik weiter voran. Sie gibt
zugleich auch den von den beschriebenen Einfiihrungsprozessen Betroffenen wichtige
Wegleitungen, wei! die Darstellung zugleich aus wissenschaftlicher Perpektive und aus der
Perspektive von Anwendem erfolgt.
Prof. Dr. Klaus G. Troitzsch
Vorwort
Am 20. Juni 1991 fasste der Deutsche Bundestag den Beschluss zur Vollendung der Deut
schen Einheit. Entsprechend seiner Umsetzung im Kombinationsmodell werden die Dienstsit
ze der Bundesministerien auf die beiden Regierungsstandorte Berlin und Bonn aufgeteilt. Am
jeweils anderen Standort wird eine Kopfstelle eingerichtet, urn den Kontakt zn den dort ange
siedelten Bundesministerien und Verfassungsorganen zu pflegen. Als Voraussetzung fUr eine
effektive und effiziente Verwaltungstatigkeit trotz Dislozierung der Kooperationspartner wur
den Telekooperationstechnologien auf der Basis einer leistungsfahigen Netzwerkinfrastruktur,
dem Informationsverbund Berlin-Bonn, angesehen. Zwar standen eine Reihe von Telekoope
rationstechnologien bereit. Es war jedoch unklar, ob sie den Anforderungen eines Einsatzes in
der Bundesverwaitung geniigten, wie sie einzufUhren waren und ob sie den erhofften Nutzen
- eine effiziente und effektive Bundesverwaltung trotz Dislozierung - erzielen wiirden.
Vor diesem Hintergrund wurde 1993 yom damaligen Bundesministerium fiir Forschung und
Technologic das Forderprogramm POLIKOM mit dem Ziel aufgelegt, Telekooperationstech
nologien fUr die dislozierte Zusammenarbeit zwischen den Regierungsstandorten Berlin und
BOIm zu entwickeln und erproben. Angestrebt wurden Referenzlosungen fUr die gesamte
Bundesverwaltung, deren Nutzenpotentiale in Pilotversuchen aufgezeigt und nachgewiesen
werden sollten. 1m Rahmen des Forderprogramms POLIKOM wurden daher die vier Ver
bundprojekte PoliTeam, POLIWORK, POLIFLOW und POLIVEST zwischen 1994 und 1998
durchgefUhrt (zu den vier POLIKOM-Projekten: Reichwald et aI., 1998, S. 190ff; BMBF,
1997; BMBF, 1998).
Ziel des Verbundprojekts POLIWORK "Telekooperation am person lichen Arbeitsplatz" war
eine ganzheitliche Unterstiitzung fUr die Vorgangsbearbeitung am personlichen, elektroni
schen Arbeitsplatz zu realisieren. Die schriftliche Kommunikation sollte dort im Regelfall
elektronisch erfolgen und die miindliche in erheblichem MaGe technisch vermittelt stattfinden
(Kaack, 1995, S. 88). Die Aufgabenstellung erwies sich als technisch, organisatorisch und
anwendungsbezogen so komplex, dass im Mai 1996 eine Einschrankung auf die Unterstiit
zung der miindlichen Kooperation in Telebesprechungen und Telegesprachen vorgenommen
wurde. In POLIWORK gab es zwei Pilotbereiche, einen im Bundesminister1um des Innem
und dem Bundesamt fUr Sicherheit in der Informationstechnik, einen anderen im Bundesmi
nisterium fUr Wirtschaft. Im ersten wurden Telebesprechungen im Gruppentelebesprechungs
raum (Teamarbeitsraume in der POLIWORK-Terminologie) eingefUhrt und evaluiert, im
zweiten Telebesprechungen und TeJegesprache mit Arbeitsplatzsystemen. Die Mitarbeit des
Autors im ersten Anwenderfeld bildet die Grundlage fUr die vorliegende Arbeit.
In POLIWORK wurden einige Fragen aufgeworfen, die sich im Rahmen der Projektarbeit
nicht beantworten lieDen, da dort der Fokus auf der Realisierung einer Telekonferenzinfra
struktur als Unterstiitzungsumgebung fUr die miindliche Kooperation im Pilotbereich lag. Die
Pilotanwender waren sich bewusst, dass ihre Zusammenarbeit Eigentiimlichkeiten aufwies,
hieiten diese jedoch fUr eher zweitrangig. Ob sich Telebesprechungen in del' planenden Minis
terialverwaltung von denen in anderen Anwendungsbereichen unterscheiden und ob sie eine
besondere Unterstiitzungsumgebung benotigen, lieD sich so alIenfaIls erahnen. Ein Erarbeiten
eines gemeinsamen Bezugsrahmens fiir verschiedene Formen der miindlichen Kooperation
und eine Systematisierung von Varianten in der Unterstiitzung von Telebesprechungen und
x Vorwort
Telegespriichen wurde hingegen fUr die Fragestellungen im Projekt als allenfalls nachrangig
betrachtet.
Die Pilotierung von Telekooperationssystemen und damit auch von Telekonferenzsystemen
kann sich nicht auf die Implementierung eines technischen Systems beschrlinken. Insbesonde
re bei einer relativ ausgereiften Technik wie Telekonferenzsystemen besteht die eigentliche
Herausforderung darin, die Entwicklung von Anwendungen, organisatorischem Ralunen und
Informationsteclmik unter den zeitlichen, finanziellen und institutionellen Ralunenbedingun
gen eines konkreten Projekts zu integrieren. FUr diese Aufgabestellung erwies sich die Tiitig
keit des Autors als Anwendungsbetreuer an der Schnittstelle zwischen Anwendern und Ent
wicklern in POLIWORK als wichtig. Die Vermittlungsfunktion zwischen den beiden Welten
erlaubte gleichzeitig einen tiefen Einblick in beide.
Am Ende der Arbeit gibt es viele Personen, denen ich fUr Anregungen, Kritik, Gespriichsbe
reitschaft und das Schaffen der erforderlichen Rahmenbedingungen danke.
Prof. Dr. Heino Kaack betreute die Arbeit seit ihren Anflingen. Mein Dank gilt seiner Unter
stiitzung bei der Themenfindung und seinen vielfaItigen methodischen und inhaltlichen Anre
gungen. Sein Tod am 8. Miirz 1998 stellte eine herben Verlust dar.
Dr. Andreas Engel war von Anfang an in die Betreuung der Arbeit einbezogen. Nach dem
Tod von Prof. Dr. Kaack iibernalun er die Hauptlast der Betreuung. Den intensiven Diskussi
onen mit ihm in den verschiedenen Arbeitszusammenhangen an der Forschungsstelle fiir Ver
waltungsinformatik verdanke ich viele AnstoBe.
Prof. Dr. Klaus G. Troitzsch iibernalun nach dem Tod von Prof. Dr. Kaack die Rolle des Dok
torvaters. Ich danke ihm insbesondere fUr methodische Anregungen und sein kritisches Lesen
aus der Perspektive eines POLIWORK-Externen.
Prof. Dr. Jiirgen Ebert stieg im Friihjahr 1999 in die Betreuung der Arbeit ein. Thm verdanke
ich viele Hinweise zur Textgestaltung. Zudem war er ein kritischer POLIWORK-extener Le
ser.
Ich danke meiner Kollegin Andrea Kern und meinen Kollegen Olaf Hermans und Andreas
Mayer an der Forschungsstelle fUr Verwaltungsinformatik aus dem Projekt POLIWORK. Ers
terer verdanke ich viele Hinweise zur dokumentenbasierten Vorgangsbearbeitung. Letzterer
war der Gegeniiber in vieien Diskussionen.
Ebenso danke ich den Kollegen der Forschungsgruppe POLIWORK am Lehrstuhl fUr Wirt
schaftinformatik, insbesondere Informationsmanagement an der Universitiit zu Koln. Die Zu
sammenarbeit mit ihnen war vor allem in der zweiten Projektphase von einem sehr kollegia
len Klima gepriigt. Das erlaubte nicht nur eine enge Abstimmung von Evaluationsstrategien
und -instrumenten, sondern fUhrte zu anregenden Diskussionen iiber die unterschiedlichen
Unterstiitzungsansiitze in den beiden Pilotbereichen von POLIWORK.
Ein besonderer Dank gilt den Pilotanwendern von POLIWORK. Sie haben sich neben ihrer
Arbeit viel Zeit fUr Interviews, Gespriiche und Selbstaufschreibungen genommen. Zudem
wurde ihre Geduld einerseits beim Umgang mit der zuweilen sperrigen Technik und anderer
seits beim Warten auf Feedback zu Anregungen und Kritik stark in Anspruch genommen.
Vorwort XI
Mein Dank gilt ebenfalls den Entwicklem in POLIWORK im Institut fur Integrierte Publika
tions- und Infonnationssysteme am ehemaligen Forschungsinstitut fiir Infonnationstechnik
GmbH (GMD) und beim Solution Engineering Research Center der Hewlett-Packard GmbH,
Biiblingen. Der konstrUktiven Zusarnmenarbeit mit ihnen verdanke ich einen erheblichen Teil
des Einblicks in die Telekonferenztechnik. Sie gaben aber auch einige wertvolle Hinweise auf
technikinduzierte Innovationspotentiale.
Ein ganz besonderer Dank gilt meiner Frau Barbara und meiner Tochter Ruth. Sie haben viele
Stunden auf mich verzichtet und viele Ausfliige ohne mich untemommen, darnit ich geniigend
Ruhe zum Arbeiten hatte. Barbara hat auBerdem die Arbeit Korrektur gelesen. SchlieBlich
haben mich beide motiviert, zu Ende zu kommen, damit ich endlich wieder Zeit fiir Wichtige
res im Leben habe.
Siegfried Kaiser
Inhalt
1 EINLEITUNG .................................................................................................................. 1
1.1 Telebesprechungen in der offentlichen Verwaltung ............................................. 1
1.2 Integrierte Anwendungs-, Organisations-und Technikentwicklung als
Aktionsforschung ...................................................................................................... 5
1.2.1 Aktionsforschung ................................................................................................ 5
1.2.2 Integrierte Anwendungs-. Organisations-und Technikentwicklung .................. 6
1.2.3 Allgemeines Vorgehensmodell ........................................................................... 7
1.3 Rabmenbedingungen fiir den Entwicklungsprozess ........................................... 11
1.3.1 Pilotcharakter des Vorhabens ............................................................................ 11
1.3.2 Aufgabentyp: Kooperation und Telekooperation .............................................. 13
1.3.3 Zugang zum Anwenderfeld ............................................................................... 19
1.4 POLIWORK ........................................................................................................... 20
1.5 Metamodell .............................................................................................................. 27
1.5.1 Episoden der mtindlichen, synchronen Kooperation ......................................... 30
1.5.2 Kooperationspartner als Anwender ................................................................... 32
1.5.3 Kooperationsprozesse und Kooperationsgruppen ............................................. 33
1.5.4 Organisation ...................................................................................................... 34
1.5.5 Telekonferenzinfrastruktnr ................................................................................ 35
1.6 Uberblick ................................................................................................................. 36
2 PERSONLICHE BESPRECHUNGEN, PERSONLICHE GESPRACHE UND
TELEFONATE (1ST -ANAL YSE) ................................................................................ 39
2.1 Personliche Besprechungen, personliche Gesprache und Telefonate als
Episoden .................................................................................................................. 39
2.1.1 Inhalte ................................................................................................................ 40
2.1.2 Teilnehmer ......................................................................................................... 42
2.1.3 AnstoB ............................................................................................................... 46
2.1.4 Formalisierungsgrad .......................................................................................... 47
2.1.5 Szenarien ftir personliche Besprechungen, personliche Gespdiche und
Telefonate .......................................................................................................... 50
2.2 Kooperationspartner als Anwender ..................................................................... 53
2.2.1 Motivation ......................................................................................................... 54
2.2.2 Handlungen, Operationen und Ressonrcen ....................................................... 57
2.2.2.1 Terminvereinbarung ..................................................................................... 58
2.2.2.2 Inhaltliche Vorbereitung .............................................................................. 62
2.2.2.3 Technische Vorbereitung ............................................................................. 66
2.2.2.4 Anreise bzw. Verbindungsaufbau ................................................................ 67