Systemwechsel 2: Die Institutionalisierung der Demokratie PDF
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Wolfgang Merkel Systemwechsel 2 Die Institutionalisierung der Demokratie Wolfgang Merkel Eberhard Sandschneider Dieter Segert (Hrsg.) Systemwechsel 2 Die Institutionalisierung der Demokratie Wolfgang MerkeI Eberhard Sandschneider Dieter Segert (Hrsg.) Systemwechsel 2 Die Institutionalisierung der Demokratie Unter Mitarbeit von Marianne Rinza Beiträge von Petra Bendei und Michael Krennerich, Ellen Bos, Michael Brie, Peter A. Kraus, Wolfgang Merkel, Mirjana Kasapovic und Dieter Nohlen, Detlef Nolte, Friedbert W. Rüb, Eberhard Sandschneider, Siegmar Schmidt, Gunter Schubert und Mark Thompson, Dieter Segert Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 1996 ISBN 978-3-663-11586-1 ISBN 978-3-663-11585-4 (eBook) DOI 10.1007/978-3-663-11585-4 © 1996 Springer Fachmedien Wiesbaden Ursprünglich erschienen bei Leske + Budrich, Opladen 1996 Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlages unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mi kroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Inhalt Vorwort ..................................................................... 7 Wolfgang Merke!, Eberhard Sandschneider und Dieter Segert Einleitung: Die Institutionalisierung der Demokratie . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Friedbert W. Rüb Zur Funktion und Bedeutung politischer Institutionen in Systemwechselprozessen. Eine vergleichende Betrachtung . . . . . . . . . . . 37 Wolfgang Merke! Institutionalisierung und Konsolidierung der Demokratien in Ostmitteleuropa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 Dieter Segert Institutionalisierung der Demokratie am balkanischen Rand Osteuropas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 Michael Brie Rußland: Das Entstehen einer "delegierten Demokratie" . . . . . . . . . . . . . 143 Ellen Bos Verfassunggebungsprozeß und Regierungssystem in Rußland . . . . . . . 179 Mirjana Kasapovir und Dieter Nohlen Wahlsysteme und Systemwechsel in Osteuropa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 Peter A. Kraus Südeuropa: Die erfolgreiche Institutionalisierung der Demokratie und ihre gesellschaftlichen Voraussetzungen . . . . . . . . . . . . 261 Detlef Nolte Südamerika: Reinstitutionalisierung und Konsolidierung der Demokratie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287 Petra BendeZ und Michael Krennerich Zentralamerika: Die schwierige Institutionalisierung der Demokratie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315 Siegmar Schmidt Südafrika: Demokratisierung als Verfassunggebungsprozeß . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341 Gunter Schubert und Mark R. Thompson Demokratische Institutionalisierung in Ost- und Südostasien: Verlaufsmuster und Perspektiven in Taiwan, Südkorea, Thailand und den Philippinen ..... ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . ............... .. . . 381 Eberhard Sandschneider Institutionalisierungsprobleme im Reformparadox der Volksrepublik China . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 417 Die Autoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 437 Vorwort Der erste Band von "Systemwechsel" hat sich mit den Theorien und Ansätzen der politikwissenschaftlichen Transformationsforschung beschäftigt und ihre Anwendungsfähigkeit auf die Demokratisierungsprozesse in Südeuropa, Ost europa, Lateinamerika, Ostasien und Afrika getestet. Dabei wurde sichtbar, daß zwischen den zu verknüpfenden großen Paradigmen von "System" und "Ak teur" eine Verbindung fehlt, die die beiden Großtheorien für die System wechselforschung anschlußfähig macht. Aus politikwissenschaftlicher Perspek tive sind es vor allem Institutionen, die eine Verbindung von systemtheoreti schen Makroanalysen und dem methodologischen Individualismus mikro politologischer Akteurstheorien ermöglichen. Sie sind auf der Mesoebene zwischen System und Handlung angesiedelt. Institutionen entscheiden in er heblichem Umfange mit, in welcher Weise die wichtigen gesellschaftlichen und politischen Akteure handeln. Von diesen Handlungen wiederum hängt es maß geblich ab, ob sich postautoritäre Demokratien konsolidieren können oder wieder in eine Variante autoritärer Herrschaft regredieren. "Systemwechsel 2" beschäftigt sich mit den zentralen Fragen der Institutionalisierung und Kon solidierung der Demokratie. Die meisten Beiträge von "Systemwechsel2" sind aus der zweiten Tagung des Arbeitskreises "Systemwechsel", die im November 1994 an der Humboldt Universität zu Berlin stattfand, hervorgegangen. Der Arbeitskreis hat sich im Juni 1993 innerhalb der Deutschen Vereinigung für Politikwissenschaft konsti tuiert. "Systemwechsel 3" hat die Rolle von Akteuren (Parteien, Verbände, So ziale Bewegungen) im Transformationsprozeß zum Gegenstand. Er wird voraus sichtlich Ende 1996 erscheinen. Mainz, Berlin im November 1995 Wolfgang Merke! Eberhard Sandschneider Dieter Segert Einleitung Die Institutionalisierung der Demokratie Wolfgang Merke!, Eberhard Sandschneider, Dieter Segert "Man muß sich nämlich darüber im klaren sein, daß es kein schwierigeres Wagnis, keinen zweifelhafteren Erfolg und keinen gefährlicheren Versuch gibt, als sich zum Leiter eines Staats aufzuwerfen und eine neue Ordnung einzufüh ren; denn jeder Neuerer hat alle die zu Feinden, die von der alten Ordnung Vorteile hatten, und er hat an denen nur laue Verteidiger, die sich von der neuen Ordnung Vorteile erhoffen. Diese Lauheit kommt zum Teil von der Furcht vor den Gegnern, die die Gesetze zu ihren Gunsten nützen können, teils von dem Mißtrauen der Menschen, die wirkliches Zutrauen zu den neuen Verhältnissen erst haben, wenn sie von deren Dauerhaftigkeit durch Erfahrung überzeugt wor den sind" (Machiavelli 1972: 22f). Es ist die von Machiavelli aufgeworfene Problematik der Herrschaftsgründung und Herrschaftssicherung einer neuen politischen Ordnung, die im Mittelpunkt des 2. Systemwechselbandes steht. Allerdings geht die analytische Blickrichtung weit über die Fokussierung des Florentiners auf den Problemkreis der Herr schaftssicherung hinaus. Der Blick ist auf die Begründung, Legitimierung und Konsolidierung postautoritärer demokratischer Ordnungen gerichtet. Denn am Ende des 20. Jahrhunderts, 500 Jahre nach Machiavelli, lassen sich politische Ordnungen in entwickelten Gesellschaften dauerhaft und legitim nur über demokratische Institutionen und Verfahren stabilisieren (Schmitter 1995: 48). In diesem Band werden deshalb nur jene Systemwechsel untersucht, in denen sich innerhalb der "dritten Demokratisierungswelle" (1974-1994) autoritäre in demo kratische politische Systeme wandelten. Freilich zeigen die Beiträge, daß keiner der Autoren den simplen Umkehrschluß der These von der langfristigen Instabi lität autoritärer Herrschaftssysteme im 20. Jahrhundert teilt: Demokratien würden sich, sind sie erst einmal institutionalisiert, zwangsläufig stabilisieren. Gerade junge postautoritäre Demokratien sind gegenüber kurz- und mittelfristigen autoritären Rückschlägen keineswegs sicher. Dies wurde in der ersten anti demokratischen "Gegenwelle" (Huntington 1991: 17) der 20er und 30er Jahre 10 Wolfgang Merket, Eberhard Sandschneider und Dieter Segert dieses Jahrhunderts (Italien, Deutschland, Österreich, Japan) ebenso sichtbar, wie in der zyklischen Abfolge von Demokratien und Diktaturen in Lateiname rika oder in der erneuten Herausbildung autoritärer Herrschaftsstrukturen in vielen Nachfolgestaatender alten Sowjetunion. Insofern ist Machiavellis scharf sichtige Warnung vor den Unsicherheiten des Übergangs und Neuanfangs politischer Herrschaft auch nach einem halben Jahrtausend der naiv-determini stischen These Fukuyamas vom "Ende der Geschichte" und dem endgültigen Siegeszug von Marktwirtschaft und Demokratie weit überlegen. Denn, ob der Siegeszug der Demokratie seit dem Fall der Rechtsdiktaturen in Südeuropa, der Militärregimes Lateinamerikas, der Autokratien Ostasiens sowie der kommuni stischen Herrschaftssysteme Osteuropas dauerhaft oder aber nur ein Sieg auf Zeit ist, darüber entscheiden nicht zuletzt -die Art und Weise, wie die jeweiligen demokratischen Ordnungen institutio nalisiert wurden, - welches Lösungspotential die demokratischen Institutionen gegenüber den postautoritären Herausforderungen bergen und, - welche Legitimität sie dadurch dem neuen politischen System insgesamt zuwachsen lassen. I. Institutionenbegriff und seine Bedeutung im Systemwechsel Spätestens seit Max Weber die Sonderentwicklung des Okzidents auf die beson deren Differenzierungen seiner institutionellen Ordnungen und die daraus fol gende Rationalisierung der sozialen Ordnung zurilckfiihrte, ist die zentrale Bedeutung der Institutionen in den Sozialwissenschaften unbestritten. Als "uni verselle Technik der Entscheidungsfindung" (Lepsius 1990: 56) tragen Institutio nen entscheidenddazu bei, komplexe Sozialverhältnisse zu "regieren". Stabilität und Innovation, Integration und Konflikt, individuelle Freiheit und kollektive Anpassungselastizitäten, ja das gesamte Rationalitäts- und Modernisierungs potential einer Gesellschaft werden durch den Differenzierungsgrad ihrer institu tionellen Ordnungen mitbestimmt (ibid: 53). Doch trotz, oder möglicherweise gerade wegen seiner zentralen Bedeutung, bleibt der Institutionenbegriff in den Sozialwissenschaften merkwürdig diffus, uneinheitlich und umstritten. Dies ist auf mindestens zwei Ursachen zurilckzufiihren: zum einen auf den Paradig menstreit zwischen System und Handlung und zum anderen auf die disziplin spezifischen Bedeutungsgehalte, die den Institutionen durch Ökonomie, Soziolo gie und Politikwissenschaft zugeschrieben werden. Die ökonomische Institutionentheorie betont die enge Verknüpfung von menschlichem Verhalten und Institutionen. Institutionen sollen in ausreichendem Maße wechselseitig glaubwürdige Verpflichtungen ("credible commitments", Einleitung: Die lnstitutionalisierung der Demokratie II North I992: 2) ermöglichen, um komplexe Tauschbeziehungen zu stabilisieren. Entstehung und Form der Institutionen werden weitgehend auf die Nutzener wägungen von Individuen zurückgeführt. Aus dieser Perspektive wird der Institutionenwandel durch die Suche der Individuen angetrieben, Institutionen zu finden, die bei gegebenem Ressourcenverbrauch die Transaktionskosten mini mieren (Sandschneider I995: I65). In der Soziologie lassen sich Institutionen als verallgemeinerte Muster von Normen verstehen, "die die Kategorien des vor geschriebenen, erlaubten und verbotenen Verhaltens definieren" (Parsons I960: I77). Institutionen "beziehen Rechte und Verpflichtungen auf den Status in einem sozialen System und auf die Strukturen der Situation, in die Personen eines gegebenen Status' situiert sind; und sie definieren Sanktionen" (ibid.). Während der ökonomische Institutionenbegriff zu eng und auf einen universell gültigen Rationalitätsbegriffverpflichtet ist, erscheint der soziologische Institu tionenbegriff zu weit gefaßt und zu allgemein auf die gesamte Gesellschaft bezogen. Auf "politischen Märkten" gibt es auch keine genau definier- und quantifizierbaren Tauschbeziehungen. Aber in der Politik werden Institutionen etabliert, die als Arena ftir die "authoritative allocation of goods and values" (Easton) fungieren. Dennoch ist auch in der Politikwissenschaft der Institutio nenbegriffnicht einheitlich definiert. Es wird vielmehr ein enger und ein weiter Institutionenbegriff unterschieden. So definiert Gerhard Göhler politische Institu tionen im - "engeren Sinne" (als) den Staat mit Regierung (Staatsoberhaupt, Kabinett, Ministerien, Parlament, Verwaltung, Gerichten, föderativen und kommunalen Einrichtungen); - im "weiteren Sinne" (als) gesellschaftliche Organisationen (Parteien, Ver bände, Massenmedien) sowie verbindliche, insbesondere rechtlich normierte gesellschaftliche Verhaltensmuster (Göhler I987: I8). Paradoxerweise war es mit Douglass North ein Ökonom, der den engeren politikwissenschaftlichen Institutionenbegriff am treffendsten und knappsten formulierte: "Institutions are the rules of the game and organizations are the players" (North I992: 4). Um eine Vergleichbarkeit der unterschiedlichen singulären und komparativen Analysen zu ermöglichen, haben sich alle Autoren dieses Bandes -mit der Ausnahme Sandschneiders bei dem Sonderfall China- an dem engen politikwissenschaftlichen Institutionenbegriff orientiert. Die These von der besonderen Bedeutung politischer Institutionen für den Systemwechsel im allgemeinen und die Konsolidierung junger Demokratien im besonderen gründet sich aufzwei Überlegungen. Erstens sind Systemwechselper definitonem durch extreme Unsicherheiten gekennzeichnet. Die Verflüssigung der Normen am Ende autokratischer Herrschaft und die noch nicht vollzogene Konstituierung demokratischer Verfahren hinterläßt ein institutionelles Vakuum, das den Transformationsakteuren einen extrem weiten Handlungsspielraum
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