Steuerung der Implementation von Flughäfen: Eine Untersuchung des Flughafenbaus in Frankfurt a.M. und Berlin-Brandenburg PDF
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Steuerung der Implementation von Flughäfen Luisa Becker-Ritterspach Steuerung der Implementation von Flughäfen Eine Untersuchung des Flughafenbaus in Frankfurt a.M. und Berlin-Brandenburg Luisa Becker-Ritterspach Berlin, Deutschland Luisa Becker-Ritterspach wurde durch die Erich-Becker-Stift ung über ein zweijähriges Promotions-Stipendium gefördert. Dissertation der Freien Universität Berlin, D 188 ISBN 978-3-658-07356-5 ISBN 978-3-658-07357-2 (eBook) DOI 10.1007/978-3-658-07357-2 Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Natio- nalbibliografi e; detaillierte bibliografi sche Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufb ar. Springer VS © Springer Fachmedien Wiesbaden 2015 Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung, die nicht ausdrücklich vom Urheberrechtsgesetz zugelassen ist, bedarf der vorherigen Zu- stimmung des Verlags. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Bearbeitungen, Über- setzungen, Mikroverfi lmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in die- sem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu be- trachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürft en. Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Springer VS ist eine Marke von Springer DE. Springer DE ist Teil der Fachverlagsgruppe Springer Science+Business Media. www.springer-vs.de Vorwort Das Interesse an dem Forschungsthema „Steuerung der Implementation von Flughäfen - Eine Untersuchung des Flughafenbaus in Frankfurt am Main und Berlin-Brandenburg“ - reicht in die Zeit meines Studiums zurück, was mir die Beobachtung der erheblichen Zeitverzögerungen des Flughafenbaus in Deutschland über einen langen Zeitraum ermöglichte. Zunächst näherte ich mich dem Thema durch die intensive Recherche in den zugänglichen Niederschriften von Politik und Verwaltung, aber auch in Zeitungen und Zeitschriften, die das Thema nicht zuletzt aufgrund der zahlreichen Skandale und der Proteste der Bevölkerung, die sich um den Ausbau der Flughäfen in Deutschland rankten, immer wieder aufgriffen. Dabei beschäftigte mich vor allem der Versuch der Politik, neue Verfahrenswege zu beschreiten, um Großprojekte effizienter umzusetzen und mit mehr Legitimation auszustatten. Im Vordergrund standen damit die unterschiedlichen Verfahren. Die zahlreichen Protokolle der Mediationssit- zungen, Sachstandsberichte, Gesetzesvorlagen und Parlamentsbeschlüs- se und die Ergebnisse der Untersuchungsausschüsse wurden zu meiner jahrelangen nicht immer leicht verdaulichen Hauptlektüre. Unterstützt und immer wieder neu motiviert wurde ich dabei insbesondere bei den Colloquien meines Doktorvaters, Prof. Dr. Ralf Rytlewski, bei dem ich mich an allerster Stelle auch für die langjährige Geduld bedanken möchte. Auch Herrn Prof. Dr. Peter Massing, danke ich, der sofort bereit war, als zweiter Gutachter zu fungieren. Für eine finanzielle Unterstützung durch die Fraport-Stiftung möchte ich mich an dieser Stelle ebenfalls bedanken. Mein ganz besonderer Dank gilt meinen Eltern, Raimund und Wiebke Becker-Ritterspach, die auch in schwierigen Phasen weiter an mich geglaubt haben und ohne deren Unterstützung, ich die Arbeit nicht hätte abschließen können. Auch die kritischen Diskussionen und Anregungen über die Ergebnisse meiner Arbeit mit meinem Vater sollen nicht unerwähnt bleiben. Meiner Mutter möchte ich insbesondere danken, die V mir in der Endphase der Arbeit oft die Betreuung meiner Tochter abgenommen hat. An dieser Stelle möchte ich mich auch nochmals bei meinem Freund, Ramin Goltchin Far, bedanken, der mich sehr unterstützt hat. Viele Personen, die mir während der Zeit Anregungen und Ermutigung gegeben haben, können hier nicht erwähnt werden. Ihnen danke ich hier insgesamt. Für meine drei Töchter Lilli, Veilchen und Elise VI Inhaltsverzeichnis 1. Problemstellung und Untersuchungskonzept ............. 1 1.1 Problemstellung ................................................................ 1 1.2 Konzept der Fallstudien ................................................... 6 1.3 Forschungsstand .............................................................. 8 2. Steuerung von politischen Programmen ................... 12 2.1 Sozialwissenschaftliche Erklärungsansätze ................ 12 2.1.1 Implementationstheorie .............................................. 14 2.1.2 Systemtheorie ............................................................ 15 2.2 Gründe für Steuerungsversagen ................................... 19 2.2.1 Governance ................................................................ 21 2.2.2 Institutionen ................................................................ 22 2.2.3 Institutionalisierung und De-Institutionalisierung ......... 26 2.2.4 Unsicherheit ............................................................... 29 2.2.5 Handlungsspielräume ................................................. 31 2.2.6 Hybridisierung ............................................................ 34 2.2.7 „Die Macht nicht lernen zu müssen“ ............................ 35 2.2.8 Strategisches und/oder opportunistisches Verhalten .. 38 2.3 Untersuchungsannahmen .............................................. 43 3. Flughafenplanung in Deutschland .............................. 45 3.1 Verkehrs- und Flughafenplanung in Deutschland ........ 46 3.1.1 Raumordnungsverfahren ............................................ 47 3.1.2 Planfeststellung .......................................................... 49 3.1.3 Planwerke ................................................................... 51 3.2 Neue Strategien der Verkehrs- und Flughafenplanung in Deutschland .................................................................... 55 3.2.1 Selbstorganisation – Mediationsverfahren .................. 56 3.2.2 Gesetzliche Neuerung in der Verkehrsplanung ........... 62 3.2.3 Flughafenkonzepte der Bundesregierung ................... 65 VII 3.2.4 Privatisierung .............................................................. 68 4. Flughafen Frankfurt am Main – Ausbau der Landebahn ....................................................................................... 73 4.1 Historie und Entwicklung des Verfahrens ..................... 73 4.1.1 Übersicht: Der Planungs- und Genehmigungsprozess für den Bau der vierten Startbahn des Flughafens Frankfurt/M. ............................................................... 81 4. 2 Analyse formeller und informeller Regelungsverfahren ......................................................................................... 84 4.2.1 Mediation – eine Zukunftsregion im offenen Dialog .... 86 4.2.1.1 Initiierungs- und Vorbereitungsphase ........................................ 87 4.2.1.2 Verhandlungsphase .................................................................. 106 4.2.1.3 Die Umsetzungsphase .............................................................. 114 4.2.1.4 Verzögerungen ......................................................................... 126 4.2.2 Regionales Dialogforum ........................................... 127 4.2.2.1 Initiierungsphase ...................................................................... 128 4.2.2.2 Vorbereitungsphase ................................................................. 137 4.2.2.3 Verhandlungsphase .................................................................. 145 4.2.2.4 Umsetzungsphase .................................................................... 158 4.2.2.5 Verzögerungen ......................................................................... 168 4.2.3 Flughafenkonzepte der Bundesregierung 2000/2009 und Masterplan der „Initiative Luftverkehr Deutschland“ . 170 4.2.3.1 Verzögerungen ......................................................................... 187 4.2.4 Raumordnungsverfahren .......................................... 189 4.2.4.1 Verzögerungen ......................................................................... 202 4.2.5 Landesentwicklungsplan und Regionalplan Südhessen ................................................................................ 203 4.2.5.1 Verzögerungen ......................................................................... 219 4.2.6 Planfeststellungsverfahren ....................................... 220 4.2.6.1 Verzögerungen ......................................................................... 239 VIII 4.2.7 Teil-Privatisierung ..................................................... 240 4.2.7.1 Verzögerungen ......................................................................... 245 5. Flughafen Berlin Brandenburg – Ausbau des Flughafens .................................................................. 246 5.1 Historie und Entwicklung des Verfahrens ................... 246 5.1.1 Übersicht über Planungs- und Genehmigungsprozess für den Ausbau des Flughafens Berlin-Brandenburg ..... 250 5.2 Analyse formeller und informeller Regelungsverfahren ....................................................................................... 253 5.2.1. Mediation – Bürgerdialog Flughafen Berlin- Brandenburg International ............................................................. 254 5.2.1.1 Initiierungs- und Vorbereitungsphase ...................................... 255 5.2.1.2 Verhandlungsphase .................................................................. 263 5.2.1.3 Umsetzungsphase .................................................................... 267 5.2.1.4 Verzögerungen ......................................................................... 271 5.2.2 Raumordnungsverfahren .......................................... 272 5.2.2.1 Verzögerungen ......................................................................... 280 5.2.3 Gemeinsame Landesplanung Berlin-Brandenburg ... 280 5.2.3.1 Verzögerungen ......................................................................... 295 5.2.4 Planfeststellungsverfahren ....................................... 296 5.2.4.1 Verzögerungen ......................................................................... 317 5.2.5 Verkehrswegebeschleunigungsgesetz ...................... 318 5.2.5.1 Verzögerungen ......................................................................... 324 5.2.6 Voll-Privatisierung ..................................................... 325 5.2.6.1 Verzögerungen ......................................................................... 334 6. Vergleich der Fallbeispiele ........................................ 336 6.1 Mediationsverfahren ..................................................... 338 6.2 Flughafenkonzept/ Verkehrswege- beschleunigungsverfahren .......................................... 348 IX 6.3 Raumordnungsverfahren ............................................. 350 6.4 Landesentwicklungspläne ........................................... 353 6.5 Planfeststellungsverfahren .......................................... 358 6.6 Privatisierung ................................................................ 362 7. Fazit ............................................................................. 365 L1 Literaturverzeichnis – Allgemein .................................. 382 L2 Literarturverzeichnis – Frankfurt .................................. 385 L 2.1 Zeitungen – Frankfurt ............................................... 386 L 2.2 Zeitungen-Online – Frankfurt .................................... 386 L3 Literaturverzeichnis – Berlin......................................... 389 L 3.1 Zeitungen – Berlin..................................................... 390 L 3.2 Zeitungen-Online – Berlin ......................................... 390 D1 Dokumentenverzeichnis – Allgemein .......................... 393 D2 Dokumentenverzeichnis – Frankfurt ............................ 394 D3 Dokumentenverzeichnis – Berlin ................................. 409 Tabellen- und Abbildungsverzeichnis .......................... 416 Anhang ............................................................................ 417 Zusammenfassung ......................................................... 425 Summary ......................................................................... 427 X
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