Steuernorm und Steuerwirklichkeit: Band I: Steuertechnik und Steuerpraxis in Frankreich, Großbritannien, Italien und Deutschland

314 Pages·1969·10.206 MB·German

by  J. Daviter, J. Könke, O. Graf Schwerin (auth.)

FORSCHUNGSBERICHTE DES LANDES NORDRHEIN-WESTFALEN
Nr.2040
Herausgegeben im Auftrage des Ministerpräsidenten Heinz Kühn
von Staatssekretär Professor Dr. h. c. Dr. E. h. Leo Brandt
J.
Daviter
J.
Könke
O. Greif Scbwerin
Finanzwissenschaftliches Forschungsinstitut an der Universität Zu Köln
Direktor: Professor Dr. Dr. h. c. Günter Schmiilders
Steuernorm und Steuerwirklichkeit
Band I
Steuertechnik und Steuerpraxis
in Frankreich, Großbritannien, Italien und Deutschland
WESTDEUTSCHER VERLAG· KÖLN UND OPLADEN 1969
ISBN 978-3-663-06694-1 ISBN 978-3-663-07607-0 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-663-07607-0
Verlags-Nr.012040
© 1969 by Westdeutscher Verlag GmbH, Köln und Opladen
Gesamtherstellung : Westdeutscher Verlag
Vorwort
Die Rolle der Steuertechnik, jener besonderen »Kunst, eine Steueridee in die Tat um
zusetzen« (Meisei), tritt im finanzwissenschaftlichen Schrifttum hinter der eher vorder
gründigen Aufzählung aller geltenden Steuern, ihrer Paragraphen, Sätze und Tarife meist
gänzlich in den Hintergrund; daß eine Steuer nicht allein mit der Verkündung ihres
Gesetzestextes und der Proklamation ihres Tarifs, sondern erst mit ihrer administrativen
Ein- und Durchführung, ihrer konkreten Anforderung, Erhebung und Kontrolle ins wirk
liche Leben tritt, ist eine zwar unbestreitbare und weithin unbestrittene Tatsache, gehört
aber zu jenen »unbequemen Wahrheiten«, an die man sich nicht gern erinnert fühlt, zumal
es nicht leicht ist, die damit verknüpften P'robleme theoretisch und praktisch in den Griff
zu bekommen.
Dabei ist die Kluft zwischen Verfassungsnorm und Verfassungswirklichkeit, von der in
Deutschland seit einigen Jahren immer häufiger die Rede ist, nirgends so tief und breit
wie im Steuerwesen. Den Namen einer »Einkommensteuer«, einer nach dem persönlichen
Einkommen und der darin zum Ausdruck kommenden finanziellen Leistungsfähigkeit be
messenen »direkten« Personalsteuer, verdienen in der steuerlichen Wirklichkeit nur wenige
der unter dieser Bezeichnung erhobenen Abgaben; zahlreiche Hilfs- und Aushilfskonstruk
tionen, wie Pauschalierungen, offene oder verdeckte Steuerakkorde, Schätzungsmethoden
und an äußeren MerkmaLen orientierte Bemessungsmaßstäbe verwandeln die sogenannte
Einkommensteuer in vielen Fällen in eine mehr oder weniger vom Zufall, von äußeren
Tatbeständen oder von geschickter Gestaltung der Bemessungsgrundlagen abhängige
Zahlungsverpflichtung, die mit den Postulaten der Allgemeinheit, Gleichmäßigkeit und
Gerechtigkeit, an die der Gesetzgeber sich gebunden fühlte, oft nicht mehr viel zu schaffen
hat.
Mit den Methoden der sozialökonomischen Verhaltensforschung, wie wir sie in Köln
in den letzten 15 Jahren entwickelt haben, ist es inzwischen gelungen, Begriffe wie Steuer
mentalität und Steuermoral, Einstellungen zur Besteuerung insgesamt und zum Steuer
delikt und zum Steuersünder im besonderen und die wechselwirkenden Zusammenhänge
dieser Einstellungen mit den Steuergesetzen und -systemen, den Verhaltensweisen der
Steuerbehörden und -beamten, besonders aber mit der administrativen Handhabung der
Steuererhebung und -kontrolle operational zu definieren, präzise zu erheben und mitein
ander zu korrelieren. Das von mir geleitete Kölner Finanzwissenschaftliche Forschungs
institut und unsere Forschungsstelle für empirische Sozialökonomik haben diese Proble
matik in einer mehrjährigen gemeinsamen Untersuchung in Angriff genommen, um
Steuernorm und Steuerwirklichkeit in einigen europäischen Ländern miteinander zu ver
gleichen. Die hier erstmalig vorgelegten Ergebnisse dieser umfassenden Teamarbeit glie
dern sich in zwei Bände, von denen der zweite bereits erschienen ist; eine darin enthaltene
Zusammenfassung (S. 7-17) ist bereits vorab in den Abhandlungen der geistes- und sozial
wissenschaftlichen Klasse der Akademie der Wissenschaften und der Literatur in Mainz
veröffentlicht worden. Teilabschnitte von Band I sind einer bereits abgeschlossenen Vor
arbeit entnommen, die bisher nur als Manuskript vorlag; das Gesamtwerk wird jedoch
hier erstmalig publiziert.
Als die drei Länder, in denen sich das Auseinanderklaffen von Steuernorm und Steuer
wirklichkeit im Vergleich untereinander und mit der Bundesrepublik Deutschland je
besonders markant und charakteristisch beobachten ließ, wurden Frankreich, Großbritan
nien und Italien gewählt; die Bearbeiter dieser Länderabschnitte in Band I sind
3
]. DAVITER (Italien), Dr. ]. KÖNKE (Großbritannien), dem auch die Redaktion dieses
Bandes zu danken ist, und O. GRAF SCHWERIN (Frankr,eich), in Band II Dr. B. BEICHELT,
Dr. B. BIERVERT und wiederum]. DAVITER. Band I1, redigiert von Dr. B. BIERVERT,
enthält von ihm außerdem noch einen Abschnitt über Spanien (S. 147-184) sowie einen
Beitrag von Prof. Dr. B. STRÜMPEL (Ann Arbor, Mich., USA) über die Besteuerung als
politisches Instrument des modernen Industriestaates. Allen meinen Mitarbeitern, beson
ders den hier genannten, möchte ich für die jahrelange kameradschaftliche Zusammen
arbeit an diesem großen Projekt an dieser Stelle noch einmal meinen herzlichen Dank
zum Ausdruck bringen.
G. SCHMÖLDERS
4
Inhalt
Einleitung ....... . ................................................... . 13
1. Kapitel: Der Einfluß der Steuermentalität auf die Harmonisierungsbemühungen ..... 15
§ 1 Anlaß und Hintergrund der Untersuchung ............................ . 15
1. Die Harmonisierung der Steuern in der EWG ..................... . 15
1. Die Beseitigung von Wettbewerbs verzerrungen ................. . 15
2. Die Angleichung der Steuersystemstrukturen ................... . 17
3. Die Harmonisierung einzelner Steuern ......................... . 19
11. Die Grenzen der Harmonisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ...... . 20
III. Die Auswahl der untersuchten Länder ............................ . 22
§ 2 Das Abhängigkeitsverhältnis von Steuertechnik und Steuermentalität 23
1. Die Abgrenzung der Begriffe Steuertechnik und Steuermentalität 23
11. Die Steuertechnik als Spiegelbild der Steuermentalität .............. . 26
II1. Die Auswahl der aussagefähigen Zusammenhänge ................. . 28
2. Kapitel: Die Steuerverwaltung .......................................... . 34
A) Frankreich ......................................................... . 34
§ 3 Struktur und Aufgabenverteilung ................................... . 34
1. Die Allgemeine Steuerverwaltung ............................... . 34
1. Die »Zentral«verwaltung ................................... . 35
2. Die Unterb ehörden ......................................... . 35
3. Die Verwaltungskontrolle .................................... . 36
11. Die Autonomie der einzelnen Steuerbehörden ..................... . 37
§ 4 Die Funktionsfähigkeit der Finanzverwaltung ......................... . 39
1. Die technische Ausstattung ..................................... . 39
II. Die Finanzbeamtenschaft ....................................... . 39
1. Die Beamtenhierarchie der Finanzverwaltung ................... . 39
2. Auswahl und Ausbildung .................................... . 40
3. Das Bild der Steuerbeamten in der Öffentlichkeit ................ . 42
III. Das Kommunikationssystem innerhalb der Verwaltung 44
B) Großbritannien ..................................................... . 46
§ 5 Struktur und Aufgabenverteilung ................................... . 46
1. Die Zentralverwaltung ......................................... . 46
1. Das Schatzamt ............................................. . 46
5
2. Das Board of Inland Revenue ................................ . 47
a) Die Zusammensetzung des Board of Inland Revenue .......... . 48
b) Die Aufgabenverteilung ................................... . 50
3. Das Board of Customs and Excise ............................. . 51
II. Die Gemeinden als Steuerbehörden .............................. . 52
§ 6 Die Funktionsfähigkeit der Finanzverwaltung ......................... . 52
I. Die technische Ausstattung ..................................... . 52
II. Die Finanzbeamtenschaft ....................................... . 54
1. Die Beamtenhierarchie der Finanzverwaltung ................... . 54
2. Auswahl und Ausbildung .................................... . 54
3. Das Bild der Steuerbeamten in der Öffentlichkeit ................ . 57
III. Das Kommunikationssystem innerhalb der Verwaltung 61
C) Italien ............................................................. . 63
§ 7 Struktur und Aufgabenverteilung ................................... . 63
1. Die Generaldirektorate ......................................... . 63
II. Die Distriktämter und Finanzintendanturen ....................... . 64
§ 8 Die Funktionsfähigkeit der Finanzverwaltung ......................... . 66
1. Die technische Ausstattung ..................................... . 66
II. Die Finanzbeamtenschaft ....................................... . 68
1. Auswahl und Ausbildung .................................... . 68
2. Planstellen und Beschäftigtenzahl in der Finanzverwaltung ....... . 69
3. Das Bild der Steuerbeamten in der Öffentlichkeit ................ . 70
III. Das Kommunikationssystem innerhalb der Verwaltung 72
D) Zusammenfassung ................................................... 73
3. Kapitel: Die Ermittlung der Steuerschuld .................................. 81
A) Frankreich.......................................................... 81
§ 9 Materielle Grundlagen der Veranlagung ............................... 81
1. Die Steuererklärung ............................................ 81
11. Die Buchführungs- und Aufzeichnungspflicht ...................... 82
III. Ergänzende Informationsquellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 83
§ 10 Die Veranlagungsmethoden ................ ........... . ............ .. 85
1. Die individuelle Veranlagung auf Grund einer Steuererklärung ....... 85
11. Die Pauschalierullg ............................................. 87
1. Die Entwicklung des Pauschalverfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 88
2. Die Pauschalveranlagung von Gewerbebetrieben ................. 89
3. Das Pauschalverfahren in der Landwirtschaft .................... 93
III. Die Besteuerung nach äußeren Merkmalen der Lebenshaltung ........ 95
1. Äußere Merkmale als Bemessungsgrundlage der Einkommensteuer. 95
2. Die Entwicklung der Indexbesteuerung ......................... 96
6
3. Die geltende Regelung und ihre praktische Anwendung . . . . . . . . . .. 98
4. Die Einstellung der Steuerpflichtigen zur Besteuerung nach äußeren
Merkmalen .................................................. 101
IV. Die amtliche Festsetzung (taxation d'office) ........................ 102
B) Großbritannien ...................................................... 103
§ 11 Materielle Grundlagen der Veranlagung ............................... 103
I. Die Steuererklärung ............................................ 103
II. Die Buchführungs-und Aufzeichnungspflicht ...................... 104
III. Ergänzende Informationsquellen .................................. 106
§ 12 Die Veranlagungsmethoden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 108
I. Die individuelle Veranlagung auf Grund einer Steuererklärung ....... 108
II. Das Quellenabzugsverfahren als Veranlagungsmethode .............. 113
1. Der Quellenabzug bei Personengesellschaften .................... 114
2. Der Steuerabzug bei Löhnen und Gehältern ..................... 114
III. Schätzung und Pauschalierung ................................... 117
1. Die Schätzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 117
2. Die Pauschalierung .......................................... 119
C) Italien .............................................................. 121
§ 13 Materielle Grundlagen der Veranlagung ............................... 121
I. Die Steuererklärung ............................................ 121
II. Die Buchführungs-und Aufzeichnungspflicht ...................... 123
III. Ergänzende Informationsquellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 126
§ 14 Die Veranlagungsmethoden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 130
I. Die individuelle Veranlagung auf Grund einer Steuererklärung ....... 130
1. Die Methoden der individuellen Veranlagung .................... 131
2. Die Anwendung der analytischen und induktiven Methode ........ 133
3. Kritik der Gesetzesnormen zur Veranlagung sowie der Veranlagungs-
praxis ...................................................... 138
II. Die Festsetzung der Steuerschuld auf dem Wege der Verhandlung .... 140
III. Das Quellenabzugsverfahren ..................................... 142
IV. Schätzung und Pauschalierung ................................... 142
1. Die Veranlagung nach Katasterwerten .......................... 143
2. Die Veranlagung nach nicht rechtskräftigen Durchschnittswerten . .. 145
3. Reformvorschläge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 148
D) Zusammenfassung ................................................... 149
4. Kapitel: Die Steuererhebung ............................................. 159
A) Frankreich .......................................................... 159
§ 15 Das Quellenabzugsverfahren und die Probleme seiner Ausdehnung auf die
Lohneinkommen ................................................... 159
7
§ 16 Die Zwangsbeitreibung ............................................. 163
§ 17 Steuererlaß und Steueramnestien ..................................... 164
1. Steuerstundung und Steuererlaß . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 164
H. Steueramnestien ................................................ 165
B) Großbritannien ...................................................... 166
§ 18 Das Quellenabzugsverfahren ......................................... 166
§ 19 Die Zwangsbeitreibung ............................................. 168
§ 20 Steuererlaß und Steueramnestien 169
C) Italien .............................................................. 172
§ 21 Das Quellenabzugsverfahren ......................................... 172
§ 22 Die Steuer»pacht« .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 176
§ 23 Die Zwangsbeitreibung ............................................. 180
D) Zusammenfassung ................................................... 181
5. Kapitel: Steueraufklärung find -beratung .................................... 185
A) Frankreich .......................................................... 185
§ 24 Die freie Steuerberatertätigkeit ....................................... 185
§ 25 Der amtliche Informations- und Auskunftsdienst ....................... 186
B) Großbritannien ...................................................... 189
§ 26 Die freie Steuerberatertätigkeit ....................................... 189
§ 27 Der amtliche Informations- und Auskunftsdienst ....................... 192
C) Italien .............................................................. 196
§ 28 Die freie Steuerberatertätigkeit ....................................... 196
§ 29 Der amtliche Informations- und Auskunftsdienst ....................... 197
D) Zusammenfassung ................................................... 199
6. Kapitel: Die Stetferkol1trolle ............................................. 203
A) Frankreich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 203
§ 30 Die Buch- und Betriebsprüfung ...................................... 203
1. Die gesetzliche Regelung der Buchprüfungen ...................... 203
1. Die grundsätzliche Regelung des Prüfungsverfahrens ............. 203
8
2. Die Prüfungsorgane . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 204
3. Die finanzpsychologisch motivierten Ergänzungsgesetze ........... 205
H. Die Betriebsprüfung in der Praxis ................................ 207
1. Die Regelmäßigkeit der Buch-und Betriebsprüfungen ............ 208
2. Der technische Ablauf und die Intensität der Prüfungen . . . . . . . . . .. 208
3. Die Bedeutung der Betriebsprüfungen für das Verhältnis zwischen
Steuerzahler und Fiskus ...................................... 211
§ 31 Auskunftspflichten und Steuergeheimnis ............................... 212
I. Das Bankgeheimnis ............................................. 212
H. Das Steuergeheimnis ............................................ 214
III. Die Offenlegung von Steuerlisten ................................. 214
B) Großbritannien ...................................................... 215
§ 32 Die Buch- und Betriebsprüfung ...................................... 215
§ 33 Auskunftspflichten und Steuergeheimnis ............................... 218
I. Das Bankgeheimnis ............................................. 218
H. Das Steuergeheimnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 219
III. Die Offenlegung von Steuerlisten ................................. 220
C) Italien .............................................................. 221
§ 34 Die Buch- und Betriebsprüfung ...................................... 221
I. Gesetzliche Regelungen zur Buch- und Betriebsprüfung ............. 221
II. Die Prüfungsorgane und ihre Aufgaben ........................... 221
1. Die Betriebsprüfungsabteilungen in den Finanzämtern ............ 221
2. Die Steuerpolizei ....................................... . ... 222
III. Die Betriebsprüfung in der Praxis ................................ 223
IV. Die Steuerkontrolle im Spannungsfeld zwischen Steuerpflichtigem und
Fiskus ........................................................ 225
§ 35 Auskunftspflichten und Steuergeheimnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 227
I. Das Bankgeheimnis ............................... . . . . . . . . . . . . .. 227
II. Das Steuergeheimnis ............................................ 228
D) Zusammenfassung ................................................... 231
7. Kapitel: Das Steuerstreitlmfahren ........................................ 237
A) Frankreich .......................................................... 237
§ 36 Die Bedeutung des Steuerstreitverfahrem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 237
§ 37 Die Rechtsmittelinstanzen ........................................... 238
I. Die Regelung der Zuständigkeiten ..... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 238
II. Die außergerichtlichen Rechtsmittelinstanzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 239
1. Die Anrufung der Commission Departementale des Impöts Directs . 239
2. Der Einspruch bei der Finanzverwaltung ....................... 240
9
III. Die Steuergerichte .............................................. 241
1. Das Streitverfahren vor dem Verwaltungsgericht ................. 241
2. Das Berufungsverfahren vor dem Conseil d'Etat ................. 243
§ 38 Die Rechtsstellung des Steuerpflichtigen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 244
1. Die Einspruchsmöglichkeiten des Steuerpflichtigen ................. 244
II. Vorauszahlung oder Stundung der bestrittenen Steuerschuld? ........ 244
III. Die Beweislast ................................................. 245
B) Großbritannien ...................................................... 246
§ 39 Die Bedeutung des Steuerstreitverfahrens .... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 246
§ 40 Die Rechtsmittelinstanzen ........................................... 246
I. Die General und Special Commissioners ........................... 246
II. Die ordentlichen Gerichte ....................................... 249
III. Das Board of Referees .......................................... 249
§ 41 Die Rechtsstellung des Steuerpflichtigen ............................... 249
1. Die Freizügigkeit des Rechtsstreitverfahrens ...................... . 249
H. Vorauszahlung oder Stundung der bestrittenen Steuerschuld? ....... . 251
111. Die Beweislast ................................................ . 251
IV. Die Kosten des Rechtsmittelweges 253
C) Italien .............................................................. 253
§ 42 Die Bedeutung des Steuerstreitverfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 253
§ 43 Die Rechtsmittelinstanzen ........................................... 256
§ 44 Die Rechtsstellung des Steuerpflichtigen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 258
1. Die Zahlung der Steuerschuld als Vorbedingung für Einsprüche bei
ordentlichen Gerichten .......................................... 258
II. Die Beweislast ................................................. 259
IH. Die Wahl der Kommissionsmitglieder ............................. 260
IV. Das Finanzamt als Prozeßpartei und Kommissionsmitglied ........... 262
D) Zusammenfassung ................................................... 262
8. Kapitel: Das Steuerstrafrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 267
A) Frankreich ............ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 267
§ 45 Die Steuerstrafbestimmungen ........................................ 267
1. Die Verwaltungsstrafen ......................................... 267
II. Die Kriminalstrafen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 269
§ 46 Die Anwendungsintensität der Steuerstrafen 271
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