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Soziale Arbeit fur den aktivierenden Staat Heinz-Jiirgen Dahme· Hans-Uwe Otto Achim Trube . Norbert Wohlfahrt (Hrsg.) Soziale Arbeit fur den aktivierenden Staat Leske + Budrich, Opladen 2003 Gedruckt auf saurefreiem und alterungsbestandigem Papier. Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme Ein Titeldatensatz fiir die Publikation ist bei Der Deutschen Bibliothek erhaltlich ISBN-13: 978-3-8100-3741-1 e-ISBN-13: 978-3-322-87369-9 001: 10.1 007/978-3-322-87369-9 © 2003 Leske + Budrich, Opladen Das Werk einschlieBIich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschiitzt. Jede Verwertung auBerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des VerJages unzulassig und strafbar. Das gilt insbesondere flir Vervielfaltigungen, Ubersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Inhalt Einleitung: Aktivierung als gesellschaftliche Metapher oder die Ambivalenz eines neuen Sozialmodells.................................................. 9 I. Teil: Aktivierender Staat und Herausforderungen f"dr soziale Dienste Wolfgang Maaser Normative Diskurse der neuen Wohlfahrtspolitik ................................. 17 Rainer FretschneriloseJ Hilbert/Sybille Stobe-Blossey Der aktivierende Staat und seine Implikationen fUr die soziale Arbeit... 37 Fabian KessllHans-Uwe Otto Aktivierende Soziale Arbeit. . .......... ..... ..................... ..... ....... ................ 57 Anmerkungen zur neosozialen Programmierung Sozialer Arbeit Heinz-liirgen DahmelNorbert Wohlfahrt Aktivierungspolitik und der Umbau des Sozialstaates. Gesellschaftliche Modemisierung durch angebotsorientierte Sozialpolitik ........................................................................................... 75 II. Teil: BiirgerscbaftIicbes Engagement und der aktivierende Staat Roland Roth Biirgerkommune - ein Reformprojekt mit Hindemissen........................ 103 Ulrike BuftmanniSybille Stobe-Blossey Aktivierung von Freiwilligenarbeit als Element eines aktivierenden Staates ................................................. 127 6 Inhalt Karl-Heinz Boej3enecker W ohlfahrtsverbande, N on-Profit- Organisationen und btirgerschaftiiches Engagement ....................... ................................ 149 III. Teil: Arbeitsmarktpolitik im aktivierenden Staat Achim Trube Vom Wohlfahrtsstaat zum Workfarestate - Sozialpolitik zwischen Neujustierung und Umstrukturierung ..................................................... 177 Uwe Becker/Michael Wiedemeyer Wider den Mythos der Vollbeschliftigung - Ein Pladoyer fUr die Wiederaneignung solidarischer Arbeitsmarktpolitik .............................. 205 Helga Spindler Aktivierende Ansatze in der Sozialhilfe ............................................ ..... 225 IV. Teil: Aktivierender Staat ond Innere Sicherheit Fritz Sack Von der Nachfrage- zur Angebotspolitik auf dem Feld der Inneren Sicherheit....................................................... 249 Werner Lindner VerIassen von allen guten Geistem? Anmerkungen zum Verhaltnis von Innerer Sicherheit, Pravention und fachlichen Maximen der Kinder- und Jugendarbeit ....................................................................... 277 Titus Simon Innere Sicherheit in den Kommunen. Gefahrenabwehrverordnungen und andere Instrumente zur Kontrolle des offentlichen Raums.............. 295 V. Teil: Kontroversen fiber Aktivierungsansatze in der sozialen Praxis Peter Bartelheimer, Tina Hobusch, Claus Reis Case Management in der Sozialhilfe - Anspruch und Realitat... ............ 309 lnhalt 7 Rosemarie Karges und lise M. Lehner Soziale Arbeit zwischen eigenem Anspruch und beruflicher Realitat - Veranderung der Arbeitsbedingungen und der Arbeitsvollziige ... ......... 333 Norbert Struck Der aktivierende Sozialstaat und die Kinder- und Jugendhilfe .............. 369 Benedikt Sturzenhecker Aktivierende Jugendarbeit? .................................................................... 381 VI. Teil: Das Modell Gro8britannien - Zukunft fUr die SoziaIe Arbeit? Eckhard Hansen Mythos und Realitat sozialstaatlicher Aktivierungsideologien. Entwicklungstendenzen personenbezogener Sozialer Dienstleistungen in England und Deutschland........ ... .... ......... ....... ..... ..... ....... ... ..... ..... ... ... 393 Vicky White Drei Modi des Managements sozialer Arbeit. Entwicklungen in Grossbritannien ......................................................... 419 Autorinnen und Autoren......................................................................... 437 Einleitung: Aktivierung als gesellschaftliche Metapher oder die Ambivalenz eines neuen Sozialmodells Moderne, hoch differenzierte Gesellschaften haben fast aIle in den letzten 50 lahren ein Soziaimodell entwickelt, das schon vor Hingerer Zeit als "System organisierten Helfens" auf den Begriff gebracht wurde (vgl. Luhmann 1973). Konditional- wie zweckprogrammiertes Helfen ist eingebettet in wohlfahrts staatliche Arrangements, in denen Sozialpolitik das sozialethisch begrtindete Ziel der sozialen Integration und gesellschaftlichen Teilhabe verfolgt und durch auf Helfen spezialisierte Organisationen implementieren liisst; den Ge sellschaftsmitgliedern werden im Bedarfsfall durch den Wohlfahrtsstaat zu verliissig erwartbare Leistungen garantiert, d.h. der Wohlfahrtsstaat schafft "einen Sicherheitshorizont des taglichen Lebens auf unbegrenzte Zeit in den sachlichen Grenzen der Organisationsprogramme" (Luhmann 1973). Hilfen zur (Re)Integration und Teilhabe sind dabei relativ voraussetzungslos, d.h. an keine konkreten Gegenleistungen des Hilfeempfangers gekoppelt. Soziolo gisch gesehen war es die evolutionare Errungenschaft moderner GeseIl schaften, einerseits zu einer Entkoppelung von Hilfs- und Dankeserwartun gen beigetragen wie andererseits moralisch hoch generalisierte, schichtenspe zifisch geordnete Erwartungshaltungen aufgel6st zu haben. Das sogenannte "moderne" System organisierten Helfens befindet sich gegenwlirtig weltweit in einer Umbruchphase. Der Begriff Aktivierung bzw. aktivierender Staat ist dabei, zu einem Schltisselbegriff flir ein neues Sozialmodell zu werden, das neben einer rich tungsbezogenen institutionellen Erneuerung auch auf eine gezielte Aktivie rung insbesondere der sozialstaatliche Leistungen Nachfragenden bzw. im weitesten Sinn auf Leistungen Dritter Angewiesenen abhebt. Derartige ge sellschaftliche Veranderungsdiskurse im und tiber den Wohlfahrtsstaat sind kein deutsches Phanomen allein. Unter den je verschiedenen nationalen Be dingungen und Traditionen werden aus vielfliltigen Griinden international Auswege aus einer strukturellen Leistungskrise des Wo hlfahrtsstaates ge sucht; dabei werden i.d.R. Finanzierungsfragen des Systems mit einer nor mativ-ideologischen Neuprogrammierung des Hilfesystems gemischt, urn somit ftir angeblich neue und oft als alternativlos dargestellte Perspektiven eine breite Legitimation zu erzeugen. Dabei brechen, weit mehr als ge- 10 Einleitung wtinscht, alte versorgungs- und existenzsichernde Disparitaten ebenso auf wie gesellschaftliche Macht- und EinfIussfaktoren eines konservierenden und teilweise auch klassenmachtigen Denkens. Zum Fokus gesellschaftlicher Modernisierung wird dabei verdachtig oft nur das Individuum: yom Klein kind bis zu den alten Menschen sollen Selbstverantwortung, Leistungsorien tierung und private Sicherung der Lebenslagen starker in den Mittelpunkt ge rtickt und insbesondere im Bewusstsein der sozial und okonomisch gefahr deten und von der Spitzenentwicklung immer starker abgekoppelten Schich ten verankert werden. Das Soziaimodell des aktivierenden Staates propagiert dabei auf breiter Front eine Erneuerung der gesellschaftlichen Werteerzie hung, urn auch Offentlich Motivation fUr den sich anbahnenden wohlfahrts staatlichen Schwenk zu erzeugen. Die die Haben entlasten sich durch die Fiktion des Moglichen fUr aIle. Nur die definitiv wirklich Bedtirftigen, fUr die die Exklusionsverwaltung zustandig erklart wird, konnen noch mit vertrag lich gesicherten Transferleistungen rechnen, aber nur wenn diejenigen, die dazu in der Lage sind, auch zu einer Gegenleistung bereit sind. Das Erbrin gen der Gegenleistung ist die Pflicht derjenigen, denen das Recht auf staatli che Untersttitzung zugestanden wird. In dem MaBe wie der aktivierende Staat das Austarieren von gesellschaftlichen Rechten und Pflichten jedes Einzelnen zu seinem sozialmoralischen Programm erhebt, erfolgt auch eine zunehmen de gesellschaftliche Aufwertung und Restitution sozialer Kontrollmechanis men, die vorgeblich dem Gemeinwohl dienen, in der sozialen Praxis aber haufig zur "Verbreitung von Ressentiments und Diskriminierung" beitragen (vgl. Offe 200 1, S. 472). Das neue, auf breiten gesellschaftlichen Konsens aufbauende Grundprinzip des aktivierenden Staates: Fordern, Fordern und bei Zielverfehlung fallen lassen, ist ohne "soziale KontroIle" und einen "pu nitiven Paternalismus" (Lessenich 2002) nicht funktionsfahig. Jeder erhalt seine Chance, aber keiner darf Gerechtigkeit mehr erwarten. Das so begrtin dete neue Soziaimodell individualisiert die gesellschaftlichen Friktionen und setzt sich damit von den bisherigen prinzipiellen Begrtindungen des Modells des "modernen" Wohlfahrtsstaates entschieden abo Handlungsleitende Vor stellungen von sozialer Gerechtigkeit verblassen vor einer subjektorientierten Aktivierungsstrategie, die in ihren Anforderungen nicht nur durch die struk turelle Verzerrung gekennzeichnet ist, sondern zudem in ihrer radikalen Form zur Metapher einer neo-Iiberalen Verpflichtungserklarung des Einzelnen ge gentiber der Gesellschaft werden kann. - Die Modernisierungssoziologie wird durch diese Entwicklungen ebenso zur Korrektur ihrer prognostizierten gesellschaftlichen Selbststeuerungsfahigkeit gezwungen wie die zahlreichen wirtschaftswissenschaftlichen Lehrmeinungen mit ihren take-off Prognosen zu den Wohlfahrtseffekten von Markten und ihrer Deduktion der prinzipiel len Uberlegenheit von Marktsteuerung gegentiber sonstigen Modi der Koor dination sozialen und wirtschaftlichen Handelns. Der Blick ins Ausland hat fUr aIle diese Uberlegungen ganz offensicht lich einen hohen Anregungswert. Insbesondere die Niederlande und GroB- Einleitung II britannien gelten in vielerlei Hinsicht fur Deutschland als vergleichbarer als die nordischen Staaten. 1m ersten Fall ist mittlerweile weit mehr zu verrnel den als nur erste Schwacheperioden. Die Leistungseinschrlinkung im Offent lichen Transfersystem stoBt zunehmend auf Widerstand der benachteiligten Schichten. GroBbritannien als europaisches Musterland des sogenannten dritten Weges, der zwar theoretisch hoch geachtete sozialwissenschaftliche Fiirsprecher hat, scheint nichts desto Trotz immer starker in eine neue Krise des bis dahin noch verbliebenen Sozialstaats hinein zu geraten und erinnert sich dabei starker an die Tory-Vergangenheit als an die Labour-Errungen schaften. Solange Aktivierung in erster Linie fUr die unteren Bevolkerungsschich ten gedacht ist - solange die Ambivalenz der Aktivierung also einseitig auf ge16st wird - so lange ist auch die Aufladung dieser Sichtweise mit kommu nitaristischem Gedankengut oder gar mit importierten best practice-Modellen zur sozialraumlichen Fremd- und Selbstdisziplinierung kein wirklicher Aus weg aus diesem Dilemma. Wie verhalt sich nun die Soziale Arbeit im aktivierenden Staat zu dem neuen SozialmodeIl, das sich mit zunehmender wirtschaftlicher und sozialer Krise als gesellschaftliches Umbruchphanomen immer deutlicher gegenuber den bisherigen Rettungsversuchen und Beharrungstendenzen des Wohlfahrts staats in seinen bekannten Leistungsfragen abzeichnet. Soziale Arbeit erfUIlt (angelehnt an Vorgaben des kommunalen Auft rag gebers entweder im Offentlichen Dienst oder in den Organisationsforrnen der freien und privaten Wohlfahrt) eingangige Interventionsmuster und da, wo es gefordert wird, auch die Umsetzung der Vorgaben der Aktivierung: pro grammgemliB und standardorientiert. Dieser Vorgang ist fUr die Soziale Ar beit selbst in ihrer Diversifikation der Eigenorientierung und einem breit zu interpretierenden Professionalisierungsverstandnis nichts Neues. Wenn erst einmal Richtlinien oder Vorschriften zur Arbeitserledigung vorliegen, mus sen und werden diese zumindest in ihren Grundlinien umgesetzt. Meint die Soziale Arbeit, politisch diesen Entwicklungen entgegentreten zu mussen, muss sie sich vorher auBern und sich intensiv an der Diskussion der neuen sozialpolitischen Vorgaben beteiligen, schlieBlich definiert sich Politik nicht erst im eigentlichen VoIlzug ihrer Umsetzung. Komplexer wird das Problem, wenn die Idee des aktivierenden Staates gewisserrnaBen zeitgeistahnliche Qualitaten annimmt, d.h. die Soziale Arbeit von der Idee Besitz ergreift und sie durch die Aufnahme in die eigenen Bear beitungsstrategien gewisserrnaBen legitimiert. Hier nun gilt es fUr einen sich professionalisierenden Tatigkeitsbereich, sich intensiver mit neuen Parame tern auseinander zu setzen, die das Verhliltnis von Sozialer Arbeit und Ge sellschaft bestimmen und von daher auch eine eigene Positionierung notwen dig machen, soIl die fachliche Perspektive nicht nur aus den gesetzlichen Umsetzungen entspringen, sondern auch einen Eigenwert haben, der Erfah rungen, Einsichten und Erkenntnisse der Disziplin(en) in einen reflexiven 12 Einleitung Kontext stellt, d.h. mit eigenen Wahrnehmungen, Begrundungen und Aktio nen auf der Ebene des Falles, der Organisation und der jeweiligen gesell schaftlichen Bezugsebene. Hier gilt es dann auch, sich der Ambivalenz des neuen Sozialmodells zu stellen und nicht vorzeitig einer einseitigen Interpre tation das Wort zu reden. Dabei ist zu berticksichtigen, dass die Soziale Ar beit in ihren Handlungsmustern oft eine hohe Affinitat zu Aktivierungsfor men gegentiber dem einzelnen oder der Gruppe hat und, zuletzt auch aus so zialpiidagogischen Grunden, tiber aktivierende Elemente verfiigt. Selbst die modernen Uberlegungen zur Sozialen Arbeit als Prozess der Koproduktion verwerfen keineswegs den Stimulus der Aktivierung. Die Scheidelinie, tiber die es in diesem Zusammenhang zu diskutieren gilt, liegt zwischen Chance und Repression und dabei insbesondere in den zahlreichen Zwischemiiumen, die es aufzuhellen gilt. Kliirung tut Not - und alle Male fiir eine Soziale Arbeit, die sich zuneh mend einem Modernisierungsdruck ausgesetzt sieht, ohne diesen immer selbst bestimmen zu konnen oder auch zu wollen. Gerade die Ameicherung des Aktivierungskonzeptes mit Bestandteilen der Zivilgesellschaft, des Btir gerengagements oder des Kommunitarismus macht die Einschiitzung objektiv schwieriger, den Ameiz groBer, aber in jedem Fall auch die Ambivalenz komplexer. Hier erste Analysen vorzulegen, Deutungsansiitze zu vergleichen und sozialpolitische Ideen offen zu legen sowie auf ihre Wirkungen hin zu befragen, ist das Ziel dieser Publikation. Der Ausgangspunkt hierzu lag in einer Tagung zum Thema ,,Aktivieren der Staat und Folgen fiir die soziale Arbeit", die am 14. September 2001 in Gelsenkirchen am Institut fiir Arbeit und Technik des Wissenschaftszentrums Nordrhein-Westfalen stattfand. Inzwischen sind die vorliegenden Arbeiten aber weit mehr geworden als nur eine Dokumentation der auf dem Workshop priisentierten Papiere. Die Herausgeber haben im Anschluss an die Tagung eine Reihe von Kollegen gebeten, einen Beitrag fiir den hier vorgelegten Band beizusteuern, dem viele auch gerne nachgekommen sind. Der Band ist somit weit mehr geworden als nur Tagungsdokumentation; dank der breiten Mitarbeit gibt der vorgelegte Band einen aktuellen Uberblick tiber die ge genwiirtige Spannbreite der Diskussion tiber das Konzept des aktivierenden Staates, das ihm zugrunde liegende neue Sozialmodell wie die sozialpolitisch diskutierten und z.T. schon implementierten Aktivierungsansiitze und Akti vierungsinstrumente; dabei geht es insbesondere urn Auswirkungen des akti vierenden Staates auf die Soziale Arbeit wie die sozialen Dienste, insgesamt. Die Herausgeber
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