Sozial- und Wirtschaftspolitik unter Rot-Grün PDF
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Antonia Gohr . Martin Seeleib-Kaiser (Hrsg.) Sozial- und Wirtschaftspolitik unter Rot-Griin Antonia Gohr . Martin Seeleib-Kaiser (Hrsg.) SoziaI- und Wirtschaftspolitik unter Rot-Griin Westdeutscher Verlag Bibliografische Information Der Deutschen Bibliothek Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet uber <http://dnb.ddb.de> abrufbar. 1. Auflage September 2003 Alle Rechte vorbehalten © Westdeutscher Verlag/GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2003 Der Westdeutsche Verlag ist ein Unternehmen der Fachverlagsgruppe BerteismannSpringer. www.westdeutscher-verlag.de Das Werk einschlieBlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschutzt. Jede Verwertung auflerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulassig und strafbar. Das gilt insbesondere fUr Vervielfaltigungen, Dbersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in dies em Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solehe Namen im Sinne der Warenzeichen-und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten waren und daher von jeder mann benutzt werden durften. Umschlaggestaltung: Horst Dieter Burkle, Darmstadt Gedruckt auf saurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier TSBN-13: 978-3-531-14064-3 e-TSBN-13: 978-3-322-80476-1 DOl: 10.1007/978-3-322-80476-1 Inhaltsverzeichnis Vorwort ...................................................................................................................... 7 L Theoretische uod programmatische Perspektiveo Martin Seeleib-Kaiser Politikwechsel oach Machtwechsel? ......................................................................... 11 Georg Vobruba Making a difference. Die Konstruktion von Unterschieden. Kommentar zur Kernfrage ........................................................................................ 29 Antonia Gohr Auf dem "dritten Weg" in den "aktivierenden Sozialstaat"? Programmatische Ziele von Rot-GrOn ...................................................................... 37 n. Politikfeldanalyseo Reimut ZohlnhOJer Mehrfache Diskontinuiutten in der Finanzpolitik ..................................................... 63 Roland Sturm Wettbewerbs-und Industriepolitik: Zur untersch!ltzten Ordnungsdimension der Wirtschaftspolitik ................................ 87 Edgar Rose Arbeitsrechtspolitik zwischen Re-Regulierung und Deregulierung ........................ l03 Hubert Heinelt Arbeitsmarktpolitik - von "versorgenden" wohlfahrtsstaatlichen Interventionen zur "aktivierenden" Beschliftigungsilirderung ............................... 125 Petra Buhr Wege aus der Armut durch Wege in eine neue Armutspolitik? .............................. 147 6 Inhaltsverzeichnis Frank Nullmeier Alterssicherungspolitik im Zeichen der "Riester-Rente" ........................................ 167 Peter Bleses Wenig Neues in der Familienpolitik ...................................................................... 189 Andreas Brandhorst Gesundheitspolitik zwischen 1998 und 2003: Nach der Refonn ist vor der Refonn ..................................................................... 211 Klaus-w' West KontinuiUit und Wandel in der Bildungspolitik ..................................................... 229 Sigrid Leitner Die Tour de force der Gleichstellung: Zwischensprints mit Hindemissen ............. 249 Dita Vogel und Andreas M Wiist Paradigmenwechsel ohne Instrumentenwechsel? Kontinuitat und Wandel im Politikfeld Migration ................................................. 265 III. Aullerparlamentarische Entscheidungverfahren Werner Reutter Das Biindnis fUr Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfahigkeit ........................... 289 Roland Lhotta Das Bundesverfassungsgericht und die "Generationengerechtigkeit" .................... 307 Sabine Kropp "Depariamentarisierung" als Regierungsstil? ......................................................... 329 IV. Eine vorHiufige Bilanz Martin Seeleib-Kaiser Rot-Grun am Ende? ................................................................................................ 347 Vorwort Die Sozial- und Wirtschaftspolitik der rot-grtinen Bundesregierung ist ein in der Offentlichkeit viel diskutiertes, in der politikwissenschaftlichen Forschung jedoch bislang nicht hinreichend aufgearbeitetes Thema. Mit dies em Sammelband wird eine empirische Bestandsaufuahme der Wirtschafts- und Sozialpolitik nach fiinfjiihriger rot-grtiner Regierungszeit vorgelegt. Neben der Analyse der wirtschafts- und sozial politischen Entwicklungen und Programmatik wird den theoretischen Fragestellun gen nachgegangen, ob es einen Unterschied macht, welche Parteien an der Regierung sind, oder die Politik von den vielen Vetospielem hierzulande blockiert wird. Das Buch ist in drei Abschnitte untergliedert. 1m ersten Abschnitt wird ein theo retisches Geriist fUr die empirischen Beitrage entwickelt und ein Uberblick der sozi aldemokratischen (und grtinen) Programmdebatte gegeben. 1m zweiten Teil werden dann in Fallstudien die unterschiedlichen Politikbereiche detailliert analysiert und es wird der Frage nachgegangen, ob von Kontinuitat undloder Wandel in der Wirt schafts-und Sozialpolitik gesprochen werden kann. Der dritte Abschnitt wendet sich dem Thema der Deparlamentarisierung zu. Neben der Rolle des Bundesverfassungs gerichts wird die Bedeutung des "Btindnisses fUr Arbeit, Ausbildung und Wett bewerbsHihigkeit" sowie der verschiedenen Kommissionen fUr wirtschafts- und sozi alpolitische Entscheidungen beleuchtet. Abgerundet wird der Band durch eine ver gleichende Betrachtung der Politikfeldanalysen und Entscheidungsprozesse. Die ersten Entwtirfe fUr die in diesem Sammelband vorgelegten Beitrage wurden auf einem Workshop Ende Marz 2003 am Zentrum fUr Sozialpolitik der Universitat Bremen vorgestellt und diskutiert. In dies em Zusammenhang mochten wir uns ganz herzlich bei Philipp Genschel, Karin Gottschall, Heinz Rothgang und Achim Schmid fUr ihre Kommentare zu den verschiedenen Beitragen bedanken. Den Autoren und Autorinnen danken wir fUr die ztigige und konstruktive Zusammenarbeit, die schlieBlich die zeitnahe Herausgabe des Sammelbandes zum Workshop ermoglichte. Ohne die Untersrutzung von Gitta Klein sowie der studentischen Hilfskrafte Christi an Beitz, Uwe Maisenbacher und Till Schaper ware dieses Projekt nicht moglich gewesen. Last but not least bedanken wir uns bei der Fritz-Thyssen-Stiftung fUr Wissenschaftsfcirderung fUr die groBztigige fmanzielle Untersrutzung. Bremen, im August 2003 Antonia Gohr Martin Seeleib-Kaiser I. Theoretische und programmatische Perspektiven Politikwechsel nach Machtwechsel? Martin Seeleib-Kaiser 1 Einleitnng 1998 erhielt zum ersten Mal in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland eine Koalition "links" der Mitte die Chance, Politik zu gestalten. Obzwar viele Anhiinger von Rot-Griin nach 16 Jahren einer christlich-liberalen Regierungskoalition unter Helmut Kohl die Chance fiir einen Politikwechsel als gegeben ansahen, basierte das Wahlergebnis primiir darauf, dass die CDU "po1itisch verbraucht war" (St6ss/Neu gebauer 2002: 7). Fiir viele iiberraschend wurde die rot-griine Regierungskoalition unter Bundeskanzler Gerhard Schroder im September 2002 knapp im Amt bestiitigt. Folgt man den Kompetenzzuschreibungen der Wahlerinnen und Wahler im Wahljabr 2002 wurde der rot-griinen Koalition nicht aufgrund wes innenpolitischen Leis tungsprofils bzw. eines iiberzeugenden Programmangebots eine zweite Chance ein geraumt, vielmehr basierte we Wiederwahl maBgeblich auf erfolgreichen wahlstra tegischen Weichenstellungen der Regierungsparteien und Fehlentscheidungen der Oppositionsparteien. In diesem Zusammenhang muss vor allem auch das bundes deutsche Wahlrecht hervorgehoben werden, das das Weiterregieren ermoglichte, denn es IieB die PDS knapp an der 5-Prozent-Hiirde scheitem, erlaubte den Anhiin gem von Rot-Gron ihre Stimmen zu splitten und sicherte der SPD vier Uberhang mandate; diese Faktoren brachten schlieBlich eine knappe, aber doch klare Mehrheit fiir Rot-Griin im deutschen Bundestag hervor (Stoss/Neugebauer 2002). Ungeachtet der Faktoren, die zur Wahl bzw. Wiederwahl von Rot-Griin fUhrten, stellt sich die Frage, inwieweit die rot-griine Regierungskoalition die Chance nutzte, seit wem ,,historischen Wahlsieg" (StosslNeugebauer 1998) 1998 einen Politik wechsel in der Sozial- und Wirtschaftspolitik einzuleiten bzw. nach wer Wieder wahl 2002 eine entsprechende Politik fortzusetzen. Welche Politik verfolgte Rot Griin in den einzelnen Politikbereichen? Gab es mitunter bestimmte Schwerpunkt setzungen in der Sozial- und Wirtschaftspolitik, die in ausgewiihlten Bereichen tat sachlich einen Politikwandel herbeifiihrten? SchlieBlich hatten sowohl SPD als auch die Griinen wiihrend der langen 16 Oppositionsjabre die Sozial- und Wirtschaftspo litik der Regierung Kohl zum Teil heftig kritisiert (Gohr 2002; 2003) und inhaltlich standen die Bereiche Wirtschaft, Arbeit und soziale Gerechtigkeit im Mittelpunkt beider Wahlkampfe. 12 Martin Seeleib-Kaiser In diesem einleitenden Essay mochte ich anhand unterschiedlicher Theorieschu len ein analytisches Geriist herausarbeiten, das den folgenden empirischen Untersu chungen zu den einzelnen policies einen Rahmen geben soIl. Die Moglichkeit eines Politikwechsels wird in den Sozialwissenschaften sehr unterschiedlich bewertet. Grob konnen drei Theorierichtungen unterschieden werden: 1. Markets Matter, 2. Parties Matter, 3. Institutions Matter. So wird nicht nur in tagespolitischen Debatten hiiufig hervorgehoben, dass aufgrund sozio-okonomischer Entwicklungen bzw. Her ausforderungen, sei es nun die demographische Entwicklung, die Veranderung der Arbeitsmarkte, die zunehmende Europaisierung oder die Globalisierung, bestimmte Reformen der bundesdeutschen politischen Okonomie unausweichlich seien. Mit an deren Worten, die Politik hat keine andere Wahl, als tiefgreifende Reformen, die weitgehend durch sozio-okonomische Sachzwange determiniert seien, umzusetzen (Abschnitt 2). Die in der Politikwissenschaft etablierte Parteiendifferenztheorie be sagt hingegen, dass es noch immer einen Unterschied im Hinblick auf die Sozial und Wirtschaftspolitik macht, welche Partei an der Regierung sei. Folgt man den ta gespolitischen Auseinandersetzungen oder manchen Statements der Parteisprecher, k6nnen Wahlerinnen und Wahler durchaus den Eindruck gewinnen, dass diese Ein schiitzung ihre Berechtigung hat (Abschnitt 3). SchlieBlich betont die politisch institutionelle Schule die spezifischen Faktoren des politischen Systems, die mitunter Vetospielern erhebliche Blockademoglichkeiten einraurnen (Abschnitt 4). 1m ab schlieBenden Abschnitt gehe ich der Frage nach, wie wir einen Politikwechsel diag nostizieren konnen. 1m Zentrum steht die Frage: Wieviel Veranderung ist (nach ei nem Machtwechsel) notwendig, urn von einem Politikwechsel sprechen zu konnen? 2 Markets Matter 1m Rahmen der Modernisierungstheorie wurde die These vertreten, dass aIle reichen Industrielander unabhangig von ihrem jeweiligen okonomischen und politischen System ahnliche wohlfahrtsstaatliche Arrangements schaffen wiirden. Entsprechend kam den Parteien allenfalls eine untergeordnete Rolle in der Erklarung wohlfahrts staatlicher Entwicklung zu (Wilensky 1975; 2002). Spatestens seit Ende der 1980er Jahre gehen viele Beobachter von einer gewissen Umkehrung der Modernisierungs theorie aus. 1m Mittelpunkt der Debatte steht nunmehr die Frage: Fuhrt die Globali sierung unabhangig vom jeweiligen politischen System in Gestalt einer Abwiirtsspi rale zu einer Konvergenz nationaler W ohlfahrtsstaaten und ihrer Transformation in Wettbewerbsstaaten? SchlieBlich wiirde der Prozess der Globalisierung dem Natio nalstaat die Grundvoraussetzungen rur moderne W ohlfahrtsstaatlichkeit, namlich Vollbeschaftigung und Steuerautonomie, entziehen. Konsequent weitergedacht, be sagt diese Argumentation, dass es unter (weiter zunehmenden) Globalisierungsbe- Politikwechsel nach Machtwechsel? 13 dingungen zu einer Konvergenz der unterschiedlichen Formen des Kapitalismus kommen wird, die letztendlich in der Machtlosigkeit der Staaten begriindet ist, Markt veriindemde und Markt korrigierende politische Interventionen in der Wirtschaft vorzunehmen. Der Prozess der Globalisierung wiirde schlieBlich nur ein sozialpoliti sches bzw. okonomisches Regulierungssystem zulassen, niimlich den Markt - "das Ende der Geschichte" (Fukuyama 1993) scheint erreicht. Innerhalb Europas wiirde dieser zunehmende Autonomieverlust der Nationalstaaten zusatzlich im Rahmen der europaischen Integration durch den Prozess der ,,negativen Integration" (Scharpf 1996) verstiirkt (vgl. diese Argumentation zusammenfassend Seeleib-Kaiser 1997: 84-91). Die rapide Alterung der Gesellschaft und die geringe Geburtenrate stellen fUr ei ne zweite Gruppe von Beobachtem eine mitunter noch gravierendere Herausforde rung fiir die deutsche Variante kapitalistischer Regulation dar als die zunehmende Globalisierung und Europaisierung - zuweilen wird gar von einer "demographischen Krise" gesprochen. Diese hatte zwar zuvorderst Auswirkungen auf die (gesetzliche) Renten-und Krankenversicherung, doch werden auch negative Effekte auf die politi sche Okonomie insgesamt erwartet. Ein hervorragendes Beispiel hierfiir sei das ab nehmende Innovationspotential bei zunehmender Alterung einer Gesellschaft. Als Auswege werden unterschiedliche Kombinationen von deutlichen Leistungssenkun gen in den Sozialversicherungen, eine offensive "Bevolkerungspolitik" durch eine Ausweitung der Familienpolitik sowie eine auf hoch qualifizierte Arbeitskriifte aus gerichtete Migrationspolitik propagiert (vgl. fUr viele Birg 2003; Vogel 2003; Sinn 2002). In der im intemationalen Vergleich niedrigen und in den letzten Jahren abneh menden Beschiiftigungsquote sieht eine dritte Gruppe das Kemproblem der bundes deutschen politischen Okonomie. So sei vor aHem die Beschaftigung im Personen bezogenen Dienstleistungsgewerbe in der Bundesrepublik, das nur in sehr begrenz tem MaGe dem intemationalen Wettbewerb ausgesetzt sei, unterdurchschnittlich aus gepragt. Der Grund hierfiir wird vor aHem in den hohen Lohnnebenkosten gesehen, die dazu fiihrten, dass bestimmte Personen bezogene Dienstleistungen nur in unge niigendem MaGe bzw. gar nicht nachgefragt werden wiirden. Strukturell seien von diesem Problem vor aHem gering qualifizierte Personen betroffen. Diese Situation f'iihre einerseits zu einer stiindigen ErhOhung der Kosten fiir die sozialen Sicherungs systeme und andererseits zu steigenden EinnahmeausfaHen, die wiederum die Sozi alversicherungsbeitrage weiter nach oben schieBen lassen. Entsprechend miissten die Lohnnebenkosten (zumindest fUr diesen Personenkreis) gesenkt werden, damit es wieder zu einem Anstieg der Beschiiftigung kame (Scharpf 1995). Folgt man dies en hier zugegebenermaGen iiberspitzt wiedergegebenen Problem deutungen und LOsungsangeboten, dann muss man zu dem Schluss kommen, dass Parteien kaum noch einen Unterschied in der Sozial- und Wirtschaftspolitik machen kannen. Politikwechsel sind nicht Folge von Machtwechseln, sondem werden durch
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