San Francisco Police Department Workload Estimates Related To Providing Services To The

19 Pages·2010·0.44 MB·English

San Francisco Police Department 
Workload Estimates Related To 
Providing Services To The Seriously 
Mentally Ill Population 

Bill McConnell, Ph.D. 
Officer Kelly Dunn 
Helynna Brooke 

Presented to the San Francisco Mental Health Board and  
San Francisco Police Department 

May, 2010
EXECUTIVE SUMMARY 

Overall Summary 

This report provides data on the actual and projected workload of the San Francisco Police 
Department related to providing services to the Seriously Mentally Ill (SMI) population of the City. 
ƒ Individual SFPD officers have contact with an average of about 3.5 SMI individuals per day 
and spend at least one hour per day on these contacts. 
ƒ SFPD officers combined make between 8.6 and 9.4 involuntary mental health admissions 
per day. 
ƒ SFPD officers combined respond to about 28.3 mental health‐related 911 calls per day. 
ƒ Three of the four indicators of potential police interactions related to SMI individuals 
predict that San Francisco would require more officer resources to work with SMI 
individuals than most other counties. 

Detailed Summary 

The data in this report are of two categories: 

ƒ Data based on information developed from the actual work of SFPD officers with SMI 
individuals (Category A). 

ƒ Data about factors potentially influencing police department workloads for San Francisco 
compared to other California and Non‐California jurisdictions (Category B). 

The main findings from the actual work of SFPD officers with SMI individuals (Category A) : 

ƒ SFPD officers have an average of 3.5 contacts with SMI individuals during a typical shift, 
although about 1% of the officers have between 10 and 20 contacts per shift. Officers spend 
about one hour per shift with mentally ill persons, although 35% of the officers spend 
between 1 and 3 hours, and 4% spend 3 hours or more. Based on a 10‐hour shift, this means 
at least 10% of all police field time is spent in this one area. 

ƒ SFPD Involuntary Detentions (5150s): SFPD officers place an estimated 3,372 individuals 
on involuntary holds per year ‐ 281 per month or 9.4 per day.  Southern, Mission and 
Tenderloin Districts handle about twice as many 5150s as the other districts. 92.2% of the 
individuals placed on 5150s are dangerous to themselves and 38.8% are dangerous to 
others. This means SFPD officers 5150 between 3 and 4 individuals per day who are judged 
to be dangerous to others. 
SFPD‐SMI   Page 2 of 19 
May 2010
ƒ SFPD Involuntary Admissions to Psychiatric Emergency Services: SFPD officers are involved 
in an estimated 3,108 involuntary admissions to Psychiatric Emergency Services every year 
‐ 259 per month or 8.6 per day. This and the previous estimate are similar even though they 
are somewhat different kinds of estimates and involve different time periods. 
ƒ SFPD Responses to Mental Health‐Related 911 Calls: SFPD responds to approximately 
10,200 mental health‐related 911 calls per year ‐ 850 per month or 28.3 per day. About 
26% of these calls (7.4 per day) result in a 5150 
The main findings from factors potentially influencing SFPD workloads (Category B): 

These indicators are standardized across counties by converting the indicator data into rates per 
10,000 population. 

These potential workload indicators vary in how directly they are related to police workload and 
therefore their usefulness in predicting potential workloads. In terms of usefulness based on the 
directness of their relationship to police workload, these indicators are from most to least useful: 1‐
5150 rates, 2‐homeless rates, 3‐SMI need rates, 4‐suicide rates. 

ƒ 5150 Rates per 10,000 Population: Alameda, San Francisco and Sacramento counties had 
similar rates for total county 5150s. The rates for these three counties are about double the 
rates for most of the other counties. Based on this data the police departments in these 
counties would be expected to expend twice the police resources of other California 
counties in carrying out 5150s, assuming the police are involved in about the same 
proportion of 5150s in all the counties. 

ƒ Homeless Rates per 10,000 Population: San Francisco has the highest homeless rate among 
California counties by about a 50% margin, and San Francisco’s rate is about 20% higher 
than the highest of the non‐California counties. Assuming the homeless rate is a reasonable 
indicator of potential police effort, this data predicts that San Francisco would expend 
somewhere between 20% and 50% more effort than other comparable counties. 

ƒ Mental Health Service Need Rates per 10,000 Population: There are no outstanding rate 
differences among a variety of California and non‐California counties in terms of SMI 
individuals in the population in need of mental health services. San Francisco and Alameda 
rates are relatively low compared to other counties whereas the Sacramento rate is among 
the higher rates. This data alone would predict relatively lower SMI‐related police effort for 
San Francisco. However, these estimated rates do not take into account county‐specific 
issues which influence these rates. 

ƒ Suicide Rates per 10,000 Population: San Francisco has the third highest rate suicide rate 
among selected California and Non‐California counties. Based on this data, more police 
resources would be predicted for San Francisco than most other counties. Although there is 
no direct evidence, the suicide rate may be particularly relevant for Officer‐Involved‐
Shootings (OIS). A higher suicide rate in a jurisdiction might increase the likelihood of OISs 
as a function of suicide‐by‐cop. 
SFPD‐SMI   Page 3 of 19 
May 2010
INTRODUCTION 

The police are the frontline professionals responsible for a large proportion of the management of 
Seriously Mentally Ill (SMI) persons when they are in crisis. Lamb, Weinberger and DeCuir (2002) 
have pointed out that “ . . . two common‐law principles provide the rationale for the police to take 
responsibility for persons with mental illness: their power and authority to protect the safety and 
welfare of the community, and their parens patriae obligation to protect individuals with 
disabilities.” 

In spite of the major role played by the police in the management of SMI individuals, a search of the 
literature revealed no studies which attempted to quantify the amount of police time that is 
expended on this major police activity. 

This report provides data on the actual and projected workload of the San Francisco Police 
Department related to providing services to the Seriously Mentally Ill (SMI) population of the City. 
In general, Serious Mentally Illness (SMI) in this report is defined as having a diagnosable mental, 
behavioral, or emotional disorder that meets criteria as defined by the American Psychiatric 
Association (1994) and results in functional impairment that substantially interferes with or limits 
one or more major life activities. 

These data are provided in two categories: 

ƒ Category A contains data based on information developed from the actual work of SFPD 
officers with SMI individuals. 

ƒ Category B contains information about factors potentially influencing police department 
workloads for San Francisco compared to other California and Non‐California jurisdictions. 
RESULTS 

CATEGORY A: SFPD Workload Related to SMI Individuals 

1. Second Follow‐Up Evaluation of the San Francisco Police Department Crisis Intervention 
Training (PCIT). [McConnell and Pirkle, 2009] 

The first source of workload data comes from the second follow‐up evaluation of the PCIT. This 
follow‐up evaluation included a mail‐in survey sent to all 617 officers trained in the 24 trainings 
between May, 2001 and January, 2008. The goal of this follow‐up questionnaire was to further 
assess the long‐term effects of the training and to identify areas for improvement. The survey 
contained several questions about the number and characteristics of officers contact with SMI 
individuals. 

SFPD officers have an average of 3.5 contacts with SMI individuals during a typical shift, although 
about 1% of the officers have between 10 and 20 contacts per shift. Officers spend about one hour 
SFPD‐SMI   Page 4 of 19 
May 2010
per shift with mentally ill persons, although 35% of the officers spend between 1 and 3 hours, and 
4% spend 3 hours or more.  Based on a 10‐hour shift, this means at least 10% of all police field time 
is spent in this one area. 

The full report of the Second Follow‐Up Evaluation of the San Francisco Police Department Crisis 
Intervention Training contains much additional information about officer contacts with mentally ill 
individuals 

2. Involuntary Detentions for Mental Health Evaluation (W & I Code § 5150) by San Francisco 
Police Officers: Phase I of the Dore Urgent Care Process Evaluation, December, 2009. 
[McConnell, W., Haley, M., Dunn, K., Brooke, H., 2009] 

This second source of workload data comes from a study of all 5150s performed by SFPD officers 
between January 1, 2009 and March 31, 2009. 
The data analysis of these 5150 incidents identified 843 separate incidents involving 638 
individuals. Most individuals (78.7%) had only one incident in the study period clearly showing 
that most of the 5150s involved a single incident per person.  
Analyzing the 843 separate 5150s by police district shows that 5150s are not evenly distributed 
among the districts, Southern, Mission and Tenderloin handle 19.1%, 16.5% and 13.4% of the 
5150s, respectively.  The average percentage handled by the other districts is 7.1%, so these three 
districts handle about twice as many 5150s as the other districts.   
The 843 separate 5150 incidents were also analyzed by reason for the 5150‐‐Danger to Self and/or 
Danger to Others (See table below). While 92.9% of the incidents involved people who were judged 
to be a danger to themselves, 35.4% of these same people were also judged to be a danger to others. 
Of the small percentage judged not be a danger to themselves (7.1%), 83.3% were perceived as 
being dangerous to others. Overall, 38.8% (327 of 843) of the incidents involved people who were 
dangerous to others which certainly includes the police officers. 
Based on this data, officers 5150 about 280 individuals per month (9 to 10 per day) who present a 
potential for a serious negative outcome such as such as suicide or suicide‐by‐cop for those who are 
a danger to themselves. For those who are a danger to others, there are additional risks for officers 
such as injury and the potential for an officer‐involved‐shooting.  
The full report of the Involuntary Detentions for Mental Health Evaluation (W & I Code § 5150) by 
San Francisco Police Officers contains much additional information about 5150s performed by 
SFPD officers. 
SFPD‐SMI   Page 5 of 19 
May 2010
Incidents by Danger to Self and Danger to Others 
Danger to Others Total
Danger to Self  Yes  % No % Number % 
Yes  277 35.4% 506 64.6% 783 92.9% 
No 50 83.3% 10 16.7% 60 7.1%
Total  327 38.8% 516 61.2% 843 100.0% 

SFPD‐SMI   Page 6 of 19 
May 2010
3. Involuntary Admissions to Psychiatric Emergency Services: Role of the San Francisco Police 
Department and Mental Health Board Training. [Kessell, E, Shumway, M., Unick, G., 2005] 
In 2005, a study found there were about 1,760 admissions at San Francisco General Hospital 
Psychiatric Emergency Service between January 1, 2005 and March 30, 2005. Clinical records were 
located and abstracted for 1,580 (90%) of these admissions. The study also utilized SFPD dispatch 
data for the period January‐March, 2001‐2003. Dispatch data for the matching period was not 
available. 
Of the 1,580 admissions, 1321 (83.6%) were involuntary admissions that met 5150 criteria. Of the 
1,321 admissions, 56 involved a law enforcement officer from a non‐SFPD authority. Of the 
remaining 1,265 admissions, 668 (52.8%) involved the SFPD. 
Analysis of the 911 dispatch records for the first three months of 2001, 2002 and 2003 showed an 
average of approximately 2,550 mental‐health‐related calls for the three 3‐month periods. 
Extrapolating this number to 2005 means the SFPD responded to about 2,550 mental‐health‐
related 911 calls in the study period. Taken together this means that only 668 (about 26%) of the 
2,550 calls result in a 5150. 

CATEGORY B: Factors Influencing Police Department Work Loads for San Francisco 
and Other California and Non­California Jurisdictions. 
The following four indicators are presumed to have an impact on the workload of police 
departments related to providing services to SMI individuals. These indicators are standardized 
across counties by converting the indicator data into rates per 10,000 population. 

These potential workload indicators vary in how directly they are related to police department 
workloads and therefore their usefulness in predicting potential workloads. In terms of usefulness 
based on the directness of their relationship to police workload these indicators are listed below, in 
descending order, from most to least useful, along with bullet points explaining their ranking. This 
is followed by the results for each of the four indicators. 

Category B Indicator Rankings of Usefulness 

First:  The 5150 rate data is the most useful measure of probable police workload and time because: 
ƒ data reflects a specific need ‐ SMI who are a danger to themselves or a danger to others in 
the community and to which the police must respond; 
ƒ data involves an identifiable sub‐population ‐ the SMI who are a danger to themselves or 
others; and 
ƒ the police are directly involved in providing a substantial proportion of this needed service 
as seen in the workload data presented above. 
SFPD‐SMI   Page 7 of 19 
May 2010
Second:  The homeless rate data is second in usefulness because: 
ƒ data reflects a specific need ‐ the homeless population that is SMI; 
(Overall, 26% of the sheltered homeless population are SMI [US Department of Housing 
and Urban Development, 2009, Chapter 2, p. 17.]) 
ƒ data involves an identifiable sub‐population ‐ the part of the homeless population who are 
SMI; and 
ƒ estimating the potential involvement of the police is more tenuous than for 5150 rate data 
due to the absence of any specific data relating homelessness to police workload. 
 (However, in a 2005 study McNeil, et.al. found that homeless individuals accounted for  
“ ...30% of the service episodes in San Francisco General Hospital Psychiatric 
Emergency Services and were more likely than other emergency service patients to 
have multiple episodes of service. . . and . . . eight percent of the homeless had exhibited 
violent behavior in the two weeks before visiting the emergency service.”) 
Third:  The SMI mental health need rate data is third in usefulness because: 
ƒ data reflects only a general need that exists in the whole SMI population; 
ƒ data does not have an easily identifiable sub‐population; 
ƒ there is no basis for estimating the level of police involvement due to a lack of data; and 
ƒ data does not take into account certain factors which may increase the number of SMI in the 
population such as any “magnet city effect,” the relative availability of services, a county’s 
tolerance for deviant behavior, etc.  
(The 5150 rates and the homeless data are more likely to reflect these factors.) 
Fourth:  The suicide rate data is the least useful of these indicators because: 
ƒ data reflects only a general need; 
ƒ data does not have an easily identifiable sub‐population; 
ƒ there is no basis for estimating the level of police involvement due to a lack of data; 
ƒ  the influence of the suicide rate on police workload would be mediated by a number of 
other factors such as the availability of other intervention services;  and 
ƒ the absolute number of suicides is relatively small and would therefore have minimal 
impact of police work loads. 
Category B Results
1. California Involuntary Detention Rates for Adult 72‐Hour Evaluation and Treatment 
(§ 5150), County and Statewide for 1990‐2007. [California Department of Mental Health, 2010] 

Chart 1 shows the 5150 rates per 10,000 population for a number of selected California counties. 
The data that supports this table is in Appendix 1. Although not shown in this data, Alameda and 
San Francisco counties have had the two highest rates going back as far as 1979‐80. The 
Sacramento rate has increased dramatically since 1996‐97. The Alameda rate has continued to 
increase since 2001‐02. 

SFPD‐SMI   Page 8 of 19 
May 2010
Alameda, San Francisco and Sacramento had similar rates from 2002‐03 through 2006‐07, the 
latest year for which data is available. The rates for these three counties are about double the rates 
of most of the other counties. Based on the level of 5150 activity the police departments in these 
counties would be expected to utilize double the number of police hours of other California counties 
in carrying out 5150s, assuming the police are involved in about the same proportion of 5150s in all 
the counties. 

Chart 1: 72 Hour Adult Evaluation and Treatment Rates
Per 10,000 Adult Population by County
160.00
140.00
Alameda
120.00
Contra Costa
100.00
0
0 Los Angeles
,0
0
1 80.00 Orange
r
e
P
60.00 Sacramento
San Diego
40.00
San Francisco
20.00
San Mateo
0.00
Santa Clara

2. Continuum of Care Point‐in‐Time Sheltered and Unsheltered Homeless Counts for 2008. 
[US Department of Housing and Urban Development, 2009, Appendix C‐3] 

Chart 2 shows the Sheltered and Non‐Sheltered homeless rates per 10,000 population produced by 
HUD for selected California and Non‐California communities. The data that supports Chart 2 is in 
Appendix 2, including the appropriate population data. The 2008 data was used because it is the 
most recent available in the 2008 Annual Homeless Assessment Report to Congress. 

San Francisco has the highest homeless rate among California counties by about a 50% margin.  San 
Francisco’s rate is about 20% higher than the highest of the non‐California counties. Assuming the 
homeless rate is a reasonable indicator of potential police workload, this data would predict that 
San Francisco would expend somewhere between 20% and 50% more police staff hours than other 
comparable counties. 

SFPD‐SMI   Page 9 of 19 
May 2010
Chart 2: Sheltered and NonSheltered Homeless Count
Per 10,000 Population in 2008
63.92
54.84
47.47
45.35
40.82
39.45 38.61
32.81
25.23 25.47
18.76
16.77
13.67
12.12

3. Collaborative Psychiatric Epidemiology Surveys (CPES) Estimates of Need for Mental Health 
Services for Selected California and Non‐California Counties. [C. Holzer, personal 
communication, April 6, 2010] 

Chart 3 shows the estimated mental health service need in each county per 10,000 population for 
2007, which is the latest year for which comparable data are available for all the selected counties. 
The data that supports Chart 3 is in Appendix 3, including the appropriate population data. 
California counties are identified, but non‐California counties are not because this information is 
privileged. The non‐identified counties are medium to large counties in the Northeast, Midwest, and 
Northwest. 
The estimates of need for mental health services in Chart 3 were supplied courtesy of Charles 
Holzer III, Ph.D. Dr. Holzer considers these estimates to be the best overall estimate of SMI 
individuals in a population in need of mental health services at the current time. The Holzer 
estimates of need are based on an indirect needs assessment method which uses average estimates 
of need for persons of a particular type and applies those estimates to other people of that type in 
other locations. The detailed description of the methodology used by Holzer is in Appendix 3 
following the data table. Chart 3 shows there are no outstanding rate differences among the 
counties used for this comparison. San Francisco and Alameda rates are relatively low compared to 
other counties whereas the Sacramento rate is among the higher rates. This data alone would 
predict relatively lower SMI‐related police workload for San Francisco
SFPD‐SMI   Page 10 of 19 
May 2010