Rußland am Wendepunkt: Analyse der Sozialpolitik von 1991 bis 1996

229 Pages·1997·6.44 MB·German

by  Iris Kempe (auth.)

Iris Kempe
Rußland am Wendepunkt
Iris Kempe
Rußland
am Wendepunkt
Analyse der Sozialpolitik von 1991 bis 1996
Mit einem Geleitwort von
Prof. Dr. Hannelore Horn
Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH
Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsoufnohme
Kempe Iris:
Ruf'>lond om Wendepunkt : Anolyse der Soziolpolitik von 1991 bis 1996 / Iris Kempe.
Mit einem Geleitw. von Honnelore Horn.
IDUV : Soziolwissenschoh)
Zugl.: Berlin, Freie Univ., Diss., 1997
ISBN 978-3-8244-4268-3 ISBN 978-3-663-08934-6 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-663-08934-6
Alle Rechte vorbeholten
©Springer Fachmedien Wiesbaden 1997
UrsprUnglich erschienen bei Deutscher Universitdts-Verlog GmbH, Wiesboden, 1997
Lektorol: Moniko Mulhousen
Dos Werk einschlief'>lich aller seiner Teile isi urheberrechtlich
geschutzt. jede Verwertung ouf'>erholb der engen Grenzen des
Urheberrechtsgesetzes isi ohne Zustimmung des Verloges unzu
l.assig und strofbor. Dos gilt insbesondere fur Vervielfaltigungen,
Ubersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und
Verorbeitung in elektronischen Systemen.
http://www.duv.de
Gedruckt aui sdurefreiem Popier
ISBN 978-3-8244-4268-3
Für Johannes Kempe, der mich lehrte,
die Welt mit lachenden Augen zu sehen.
Geleitwort
Bei der vorliegenden Dissertation handelt es sich um eine Pionierarbeit zur aktuellen russi
schen Sozialpolitik, ein Spezialgebiet, welches die auf Rußland bezogene Transformations
forschung bislang nur am Rande oder weitgehend fragmentarisch behandelte. Es liegt jedoch
auf der Hand, daß die politisch-gesellschaftliche Befriedigung des Landes und damit Zukunft
Rußlands fundamental mit einer als gerecht empfundenen Lösung der sozialen Probleme ver
knüpft ist. Dem Thema kommt daher höchste aktuelle politische Bedeutung zu. In der wissen
schaftlichen Literatur wurde die Sozialpolitik der UdSSR und Rußlands als selbständiges
Thema nur wenig erforscht. Infolgedessen konnte sich die Autorin kaum auf Vorarbeiten an
derer Forscher stützen. So hatte sie nicht nur erstmals ein Konzept zu entwickeln, sondern
auch entsprechende Primärquellen zusammenzutragen.
Die Untersuchung ist zudem durch ihren Charakter als eine die laufende Politik begleiten
de Forschungsarbeit charakterisiert, die nicht auf Vorbilder zurückgreifen konnte. Ihr beson
derer Vorzug besteht darin, daß sie sowohl die zentrale wie auch -exemplarisch -die regio
nale Ebene des Landes erfaßt. Weitgehend eingebettet in die Bedingungen ihres historischen
und sozial-ökonomischen Umfeldes erweisen sich die wissenschaftlichen Befunde zur Ge
samtsituation jüngster russischer Sozialpolitik weitestgehend als innovativ. Neben einer bis
lang nicht vorhandenen konkreten Darstellung der wichtigsten, gegenwärtig institutiona
lisierten sozialpolitischen Einrichtungen, erfaßt die Untersuchung das Renten- und Gesund
heitswesen, die Sicherung bei Arbeitslosigkeit sowie die Sozialfürsorge. Es handelt sich also
um die Analyse eines Doppelproblems, einerseits um die Transformation bereits existenter
Sozialpolitik aus der Sowjetzeit, andererseits um die Lösung voller neuer, aus der Sowjetzeit
offiziell nicht bekannter sozialpolitischer Probleme, wie beispielsweise die Sicherung bei
Arbeitslosigkeit und weitestgehend auch die der Sozialfürsorge. Mit einer Fülle ein
drucksvoller Beispiele angereichert, zeichnet die Verfasserin ein prägnantes und umfassendes
Bild dieser Gesamtentwicklung und Ausgestaltung sowie des aktuellen Zustandes dieser
Sozialdienste einschließlich ihrer institutionellen Strukturen, ihrer Funktionsweise, ihren
finanziellen Möglichkeiten, ihren faktischen und rechtlichen Aktivitätsgrenzen usw.
Eine umfassende Aufarbeitung innerrussischer Diskussion um sozialpolitische Reformen,
zu denen es ebenfalls keine vergleichbare Untersuchung gibt, begleitet diese Befunde. Da die
als höchst unzulänglich erkannten Leistungen ständiger Kritik der relativ wenigen Sachkenner
unterliegen, vermittelt dieser Untersuchungsteil einen Überblick über das Spektrum konzep
tioneller Optionen über Konfliktlinien zwischen staatlichen oder privaten Lösungen bzw.
Mischformen.
Eine weitere zentrale Fragestellung ist dem Verhältnis zwischen russischem politischem
Zentrum (Föderationsebene) und den Regionen auf dem Gebiet des Sozialwesens gewidmet.
Am Beispiel von vier ausgewählten Regionen werden deren sozialpolitische Aktivitäten ein-
VIII Geleitwort
gehend vorgestellt sowie untereinander und mit denen der Zentrale verglichen. Diese Analyse
beleuchtet nicht nur die fundamentale Bedeutung der Regionen als Triebkräfte für sozialpoli
tische Aktivitäten, sondern sie markiert auch den Spielraum der Regionen selbständiger Ge
staltung. Er erweist sich als so erstaunlich weitreichend, daß in diesem Bereich von einem
konsolidierten, kaum mehr revidierbaren Föderalismus auszugehen ist. Die empirisch beleg
ten Chancen und Mechanismen für Aktivitäten regionaler politischer Einheiten machen die
Schwäche bzw. Inaktivitäten des politischen Zentrums sichtbar. Sie beleuchten gleichzeitig
Faktoren autonomer Entwicklung "von unten" und damit die fundamentale Bedeutung, die der
regionalen Komponente für die Herausbildung zukünftiger politischer Systemformierung in
Rußland zukommt. Die Abkehr von einem ineffizienten Zentralstaat bei gleichzeitiger Kon
solidierung eines echten Föderalismus mit seinen prinzipiellen Demokratisierungspotentialen
für die Zukunft Rußlands steht damit zur Debatte.
Die Verfasserin dieser Untersuchung verbindet ihre empirische Befunde mit einer theoreti
schen Einbindung. Sie geht der Frage nach, inwieweit Fragestellungen insbesondere der Sys
temtheorie oder modernisierungstheoretische Ansätze analytische Hilfestellung vor allem für
die Transformationsforschung sowie für das Verständnis von Transformationsprozessen in
Rußland zu vermitteln vermögen. Dabei stellt sie den Stand der Forschung vor wie auch seine
erheblichen Mängel. Sie legt die Nützlichkeit und Grenzen ausgewählter theoretischer Gene
ralisierungen für die Analyse und den Erkenntnisgewinn einer Gesellschaft im Umbruch of
fen, warnt aber gleichzeitig implizit vor vorschnellen Verallgemeinerungen. Besondere Be
achtung verdienen die Befunde zur Rolle von Einzelpersonen in solchen Umbruchphasen. Ih
ren politischen Aktivitäten mit ihrem daraus resultierenden Einfluß fällt dann offenbar ein
wesentlich höheres Gewicht zu als in normalen Zeiten, ein Resultat, welches den Fragekata
log zur Analyse von Transformationsgesellschaften bereichert. Bestätigt wird zudem die
Zählebigkeit struktureller und personeller Kontinuitäten ungeachtet aller politischer Verände
rungen.
Die Arbeit stellt keine trockene Abhandlung dar. Die Neuartigkeiten ihrer Materialien und
Befunde verleihen ihr Dynamik und macht sie für den Leser nicht nur gewinnbringend, son
dern auch spannend trotz eines bisweilen komplizierten Aufbaus. Die gute Kenntnis des Lan
des durch die Autorin sowie ihre Forschungserfahrungen vor Ort tun hier ihre Wirkung. Ihr
Blick auf die Dinge kommt nicht aus der Ferne. Schließlich besitzt diese Untersuchung kein
Gegenstück in der heute vorhandenen russischen wissenschaftlichen Literatur. Denjenigen
Lesern, die sich für Rußland und die gegenwärtige Situation in diesem Lande interessieren, ist
sie sehr zu empfehlen.
Prof Dr. Hannelore Horn Prof Dr. Michal Reiman
Vorwort
Die Entscheidung für die Durchführung der vorliegenden Untersuchung durchzuführen war
mit zahlreichen Wagnissen verbunden: Weder war zu Beginn der Arbeit klar, wie die weitere
Entwicklung Rußlands verlaufen würde, noch konnten sichere Prognosen über die Durch
führbarkeit der Materialerhebungen getroffen werden. Kontakte zu Entscheidungsträgern,
Wissenschaftlern sowie der gut informierten Öffentlichkeit mußten vor allem in den Födera
tionssubjekten erst gänzlich neu geknüpft werden. Zwischen Berlin, Moskau, Niznij Novgo
rod, Perm', Vladimir und Ul'janovsk galt es eine Vielzahl wissenschaftlicher, aber auch or
ganisatorischer und finanzieller Probleme zu bewältigen. Gerade bei schwierigen Fragen
erwies sich fachliche und persönliche Unterstützung als besonders wichtig. Für das dabei
aufgebrachte Engagement möchte ich an dieser Stelle meinen innigen Dank aussprechen.
Für die wissenschaftliche Betreuung an der Freien Universität Berlin möchte ich meinen
akademischen Lehrern Frau Prof. Dr. Hannelore Horn und Herrn Prof. Dr. Michal Reiman
danken. Von unschätzbaren Wert waren auch die Hinweise von Frau Dr. Beate Ihme-Tuchel
und Herrn Dr. Hans-Henning Schröder. Eingebettet war die Arbeit in die Diskussionszusam
menhänge des Graduiertenkolleges "Die Umgestaltungsprozesse der gesellschaftlichen Sys
teme in Ost- und Südosteuropa seit den 80er Jahren und ihre historischen Grundlagen" am
Osteuropainstitut der Freien Universität Berlin. Nicht nur die jahrelange finanzielle Unter
stützung durch das Evangelische Studienwerk, sondern auch die inhaltliche Auseinander
setzung mit Herrn Prof. Dr. Manfred Faßler waren wichtige Voraussetzungen zum Gelingen
der Arbeit. Im weiteren wurden die Forschungsaufenthalte in Rußland vom Deutschen Akade
mischen Austauschdienst sowie vom Moskauer Regionalbüro der Friedrich-Ebert-Stiftung fi
nanziell und organisatorisch unterstützt. Meinen Dank möchte ich den zahlreichen russischen
Interviewpartnern aussprechen, die mir in oftmals unkonventioneller Art ihre Zeit und Infor
mationen zur Verfügung stellten. Insbesondere danke ich Herrn Dr. Eduard Klopov, Herrn Dr.
Jurij Borko, Frau Tat'jana Jarygina, Frau Galina GiJ'man und Herrn Sergej Negenaov für ihre
fachliche Unterstützung sowie Ala Nikolaevna für ihre Geduld beim Korrigieren des Rus
sischen. All meinen Freunden, die die Arbeit unterstützt haben sowie meiner Mutter gilt mein
besonderer Dank. Danken möchte ich auch Ursula Koch-Laugwitz, die der Arbeit in beson
ders schwierigen und besonders innovativen Phasen auf die Sprünge half.
Iris Kempe
Inhaltsverzeichnis
Geleitwort ............................................................................................................................... VII
Vorwort ................................................................................................................................... IX
Tabellenverzeichnis ............................................................................................................. XIV
A. Einleitung ............................................................................................................................. 1
I. Die soziale Frage Rußlands ............................................................................................... 1
II. Der Zusammenhang zwischen Systemwechsel und sozialer Frage .................................. 7
III. Gegenstand und Zielsetzung der Untersuchung ............................................................ 21
B. Rußland am Wendepunkt: Die soziale Frage ................................................................. 30
1. Soziale Sicherung als Resultat von Konflikten ............................................................... 30
1. Bedingungen zur Einführung sozialer Sicherung in Rußland ..................................... 30
2. Prägende Konflikte in der Rußländischen Föderation ................................................ 34
2.1 Die ungeklärte Horizontale .................................................................................. 34
2.1.1 Der Aufbau einer sozialstaatlichen Exekutive ............................................ 34
2.1.2. Institutionelle Doppelungen ...................................................................... 37
2.2 Der ungeklärte Föderalismus ............................................................................... 39
2.2.1 Regionale Differenzierungsprozesse .......................................................... 45
a) Das Niznij Novgoroder Verwaltungsgebiet.. ......................................... 46
b) Das Ul'janovsker Verwaltungsgebiet.. .................................................. 48
c) Das Permer Verwaltungsgebiet... ........................................................... 50
d) Das Vladimirer Verwaltungsgebiet ....................................................... 52
2.2.2 Fazit ............................................................................................................ 54
ll. Sozialpolitische Konzepte .............................................................................................. 56
1. Rahmenbedingungen ................................................................................................. 56
1.1 Die ordnungspolitische Ausgestaltung des Sozialstaates .................................... 56
1.2 Grundprinzipien sozialer Sicherung in der Sowjetunion ..................................... 57
2. Die ordnungspolitische Ausgestaltung sozialer Sicherung
in der Rußländischen Föderation ........................................................................... 61
2.1 Sozialpolitische Grundlagen in der Verfassung .................................................. 61
2.21991: Die Entscheidung zur Schocktherapie ....................................................... 63
2.2.1 Föderale Programme der Systemreform .................................................... 63
2.2.2 Reformprogramme einzelner Föderationssubjekte .................................... 68
a) Das regionale Programm zu Überwindung der Krise
Niznij Novgorods .................................................................................. 68
b) Die Propagierung von sozialer Gerechtigkeit und Stabilität
in Ul'janovsk ......................................................................................... 70
XII Inhaltsverzeichnis
c) Sozialpolitik in Perm' als Weg eines eigenen Kurses ........................... 71
d) Vladimir: Ein Gebiet ohne regionales Reformprogramm ..................... 72
e) Fazit ....................................................................................................... 73
2.3 1993: Die Propagierung einer sozial orientierten Marktwirtschaft ..................... 74
2.3.1 Die innenpolitische Destabilisierung Rußlands ......................................... 74
2.3.2 Sozialpolitik als neue Zielsetzung der russischen Regierung .................... 77
a) Das sozialpolitische Programm der Regierung ..................................... 78
b) Das Programm des sozialpolitischen Rates beim Präsidenten .............. 80
c) Sozialpolitik als Wahlkampft hema ........................................................ 83
d) Fazit ....................................................................................................... 85
III. Die Ausgestaltung der russischen Sozialpolitik ............................................................ 87
1. Rentenfragen ............................................................................................................. 87
1.1 Gesetzliche Bestimmungen der Rentenleistungen ............................................. 89
1.1.1 Die Rentenarten ........................................................................................ 89
1.1.2 Rentenanwartschaften ............................................................................... 90
1.1.3 Die Rentendynamisierung ........................................................................ 91
1.1.4 Die Finanzierung ...................................................................................... 92
1.1.5 Die unvollendete Rentenreform ................................................................ 93
1.2 Institutionen des Rentenwesens ......................................................................... 95
1.2.1 Die Rentenverwaltung .............................................................................. 96
a) Der Aufbau der Rentenverwaltung ...................................................... 96
b) Die Aufgaben der Rentenverwaltung .................................................. 97
1.2.2 Die Rentenfonds ..................................................................................... 100
a) Der Rentenfonds der Rußländischen Föderation ............................... 100
b) Die nicht-staatlichen Rentenfonds ..................................................... 102
1.3 Das Rentenwesen als Gegenstand von Konflikten .......................................... 104
1.3.1 Das Rentenwesen als Teil von Konflikten
auf der staatlichen Horizontale ............................................................... 104
1.3.2 Das Rentenwesen im Konflikt zwischen Zentrum
und Föderationssubjekten ....................................................................... 105
1.4 Die Folgen der Rentenreform .......................................................................... 107
1.4.1 Auswirkungen auf die soziale Situation von Rentnern .......................... 108
1.4.2 Die Fortführung der Rentenreformdiskussion ........................................ 110
2. Soziale Sicherung im Krankheitsfall ...................................................................... 114
2.1 Die gesetzliche Gestaltung des Gesundheitswesens ........................................ 116
2.2 Die Institutionen des russischen Gesundheitswesens ...................................... 118
2.2.1 Die Träger der Pflichtkrankenversicherung ............................................ 119
2.2.2 Die private Krankenversicherung ........................................................... 121
2.2.3 Die Sozialversicherungsfonds als Institutionen
zur Gewährung von Krankengeld .......................................................... 122