Reinventar La Democracia

220 Pages·1.456 MB·Spanish

by  Calame Pierre

Pierre Calame
REINVENTAR LA DEMOCRACIA
Hacia  una revolución de la gobernanza
1
Pierre Calame
Con la colaboración de Jean Freyss
y Valéry Garandeau
R    
EINVENTAR LA DEMOCRACIA
Hacia una revolución de la gobernanza
Traducción del francés por Marcela De Grande (Argentina),
revisada por Tomás Mouries (Perú) y Valeria Eberle (Colombia)
2
Del mismo autor
Trabajadores extranjeros en Francia (con Paulette Calame), Biblioteca Promoción del Pueblo, 
Madrid, 1972.
Misión posible, Pensar y actuar para el mañana, Ed. Trilce, Montevideo, 1994
En colaboración con André Talmant,  Con el Estado en el corazón. El andamiaje de la 
gobernancia, Editora vozes­ Ediciones Trilce, Montevideo, 2001
Título original:
La démocratie en miettes. Pour une révolution de la gouvernance
© Descartes & Cie, 2003
32, rue Cassette, 75006 Paris
www.editions­descartes.fr
ISBN 2­84446­054­2
3
En application de la loi du 11 mars 1957, il est interdit de reproduire
intégralement ou partiellement le présent ouvrage sans autorisation du Centre français d’exploitation du droit
INTRODUCCIÓN
de copie (CFC), 20, rue des Grands­Augustins, 75006 Paris.
El comienzo del siglo XXI marca no solamente un cambio de milenio sino también un 
cambio de era. La aceleración de las mutaciones técnicas y económicas, el cambio de escala 
de   las  interdependencias  entre  las  sociedades,  así   como  entre  la  humanidad  y  el 
medioambiente, han trastocado los sistemas de pensamiento y las instituciones que 
garantizaban las regulaciones existentes. Esta ruptura condujo a que las innovaciones 
científicas y las relaciones comerciales se desplegaran sin límite y sin guía. Nuestros puntos 
de   referencia   intelectuales,   morales   y   políticos   tradicionales   están   desgastados,   las 
solidaridades tradicionales se hallan debilitadas sin que otras nuevas encuentren principios e 
instituciones sobre los cuales basarse a nivel planetario. 
En estas condiciones, la prioridad hoy en día no es ni la continuación del desarrollo 
científico y técnico ­al menos tal como lo conocemos en la actualidad­ ni la prolongación de 
la expansión de las relaciones mercantiles. La prioridad es la construcción de una base ética 
común sobre la cual los pueblos puedan entenderse para manejar su interdependencia. Se trata 
de la concepción, el despliegue y la puesta en práctica de nuevas regulaciones capaces de dar 
reglas pero también un alma, un sentido, una equidad y un futuro común a la aldea planetaria 
en la que convivimos necesariamente.
La crisis del sistema político
La democracia, en la que teóricamente cada ser humano tiene voz en la gestión de la pólis* 
y participa en la definición y construcción de un futuro común, ha conocido un destino 
paradójico en el transcurso de las últimas décadas. Aparentemente el modelo de democracia 
representativa, por medio del cual los ciudadanos eligen libremente a sus representantes 
­encargados de administrar la sociedad en su nombre­ ha superado a todos sus rivales hasta 
ocupar una posición hegemónica, si no en los hechos al menos en teoría. No obstante, el 
ejercicio del poder político, por su escala y su modo de funcionamiento, ya no permite 
realmente que los ciudadanos tengan influencia en los asuntos públicos, que se han 
* N del T Utilizaremos en este texto el término griego pólis para traducir el francés cité, en referencia a las antiguas ciudades­Estado griegas 
y romanas y con el propósito de hacer hincapié en la idea de una comunidad social que se construye primero a nivel local.
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transformado en asuntos mundiales. El hecho de que algunos miles de votantes de Florida, 
como consecuencia de la elección controvertida de noviembre del 2000, en la que participó 
sólo una minoría de ciudadanos, hayan podido influir en la paz y en la guerra desencadenada 
en Medio Oriente, tiene apenas una relación lejana con el ideal democrático.
Todo lo que orienta hoy nuestro futuro, particularmente las grandes decisiones científicas y 
técnicas, no se somete a debate público. La organización misma del escenario y del debate 
políticos, y el ejercicio por parte de las autoridades electas de un poder que se les delega 
periódicamente, ya no corresponden a las características técnicas y culturales de la sociedad. 
Los grandes actores económicos y financieros están fuera del alcance de cualquier influencia 
o control. La puesta en escena televisada de las divergencias entre candidatos a puestos 
políticos no logra disimular, ante los ojos de un público cada vez más atento, ni la ausencia de 
perspectivas ni la estrechez de los márgenes de maniobra. De ello resulta, como lo muestran 
varias encuestas, un descenso de la confianza de la población hacia las élites políticas, una 
pérdida de credibilidad y de prestigio de sus miembros, y el aumento del abstencionismo de la 
población en las democracias más establecidas. La democracia triunfa pero es una democracia 
hecha añicos.
La cuestión del Estado
Desde hace dos siglos, el Estado y el espacio nacional han sido, para bien y para mal, 
los ámbitos privilegiados de las regulaciones públicas, políticas y sociales. El desarrollo de 
los servicios públicos, la implementación del Estado­providencia y de medios cada vez más 
amplios de redistribución, así como el perfeccionamiento de las políticas macroeconómicas, 
fiscales y monetarias generaron, al menos en Europa occidental, el apogeo de sistemas de 
regulación consolidados desde el siglo XVII. Estos sistemas han sido el resultado tanto de 
esfuerzos conceptuales como de luchas sociales. El nacionalismo fue, después de la Segunda 
Guerra Mundial, la consigna de las luchas por la independencia y el Estado apareció, en los 
años sesenta, como el mejor inspirador y el principal garante y motor del desarrollo.
Pero este apogeo conoció una caída igualmente rápida. El marco del Estado y de las 
políticas nacionales ya no correspondía a la realidad y a la amplitud de las interdependencias 
mundiales. Demasiado autoritario, demasiado burocrático, poco abierto a la diversidad de las 
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dinámicas sociales, a veces calcado sobre sociedades que funcionaban de otro modo, a 
menudo corrompido, demasiado grande y demasiado pequeño a la vez, el Estado, luego de 
haber sido coronado con todas las virtudes, se vio acusado de todos los males.
Los intentos de reforma, veleidosos o superficiales, han fracasado la mayoría de las veces1, 
dando crédito a la idea de que las instituciones públicas no eran capaces de renovarse, lo cual 
no dejaba otra perspectiva que su desmantelamiento. El fracaso histórico de las economías 
planificadas hizo su aporte y todo ello generó un espacio en el que prosperó lo que 
convencionalmente se denomina la “revolución neoliberal”.
El Estado fue socavado por un movimiento doble. Por un lado, el movimiento de 
redistribución de competencias públicas a favor de instancias más pequeñas ­el movimiento 
general de la descentralización­ o más grandes ­el movimiento más limitado de integración 
nacional y la multiplicación de convenios internacionales­. Por otra parte, una reducción de la 
esfera pública con la disminución de las ambiciones y prerrogativas de los Estados y con la 
privatización de los servicios públicos. Quienes protegían la acción pública se encontraron a 
la defensiva en muchos lugares, más inclinados a la resistencia que a la innovación.
La “mundialización”2
Sin embargo, en el siglo XXI, el factor estructural decisivo de cuestionamiento del papel 
del Estado, tal como se lo concibió hasta la última guerra, es el fenómeno irreversible de la 
mundialización, es decir el desarrollo de interdependencias de todo tipo a escala planetaria.
El cataclismo de la guerra generó, después de 1945, la creación de nuevos dispositivos de 
regulación de la “sociedad mundial”: la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y sus 
múltiples agencias, las llamadas instituciones de Bretton Woods ­Banco Mundial y Fondo 
Monetario Internacional­ y el acuerdo multilateral de intercambios comerciales, el GATT, 
transformado en la Organización Mundial del Comercio (OMC). Pero este dispositivo, por 
más indispensable y loable que sea, siguió basándose en la ficción de relaciones entre Estados 
soberanos. Tal como lo dicen los especialistas, el modelo de “Estado westfaliano”, que data de 
1  Ver en el libro Con el Estado en el Corazón. El andamiaje de la gobernancia. Editora vozes­Ediciones Trilce. Montevideo, 2001,223 
páginas, una descripción detallada de los obstáculos encontrados por estas tentativas en el caso del Estado francés.
2 N.d.T. En castellano ­como en inglés­ se emplea comunmente una misma palabra, “globalización” (“globalization” en inglés), para traducir 
dos términos distintos en francés: “mondialisation” y “globalisation”. Sólo este último corresponde estrictamente a la globalización. Por eso 
decidimos aquí crear un neologismo en español ­la “mundialización”­ ya que el autor analiza este concepto diferenciándolo explícitamente de 
la globalización.
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hace tres siglos y medio, sigue siendo la norma de las relaciones internacionales3.
Los problemas del planeta, comenzando por el impacto de la humanidad sobre la biosfera, 
se han convertido en nuestros problemas domésticos y, sin embargo, siguen siendo tratados 
­en el marco de las relaciones diplomáticas­ entre Estados supuestamente soberanos. El 
retraso existente en el surgimiento de una comunidad mundial y en la creación de 
instituciones y reglas a la vez legítimas, democráticas y eficaces va a revelarse dramático en el 
momento en que la humanidad deba concebir y conducir las transformaciones de las que 
depende  su   supervivencia. Atrás  quedó  la   época   en  que  las  sociedades   pequeñas, 
administrándose de manera autónoma, podían poner recursos y competencias en común para 
formar confederaciones.
Ahora el razonamiento se ha invertido: compartimos los recursos y el destino de un solo y 
único   planeta,   globalmente   frágil.   Todo   proviene   de   este   bien   común   y   de   sus 
interdependencias. Las diferentes comunidades son las encargadas de compartir la gestión de 
este patrimonio.
En este contexto aparece la necesidad de una revolución de la gobernanza4. Dicha 
revolución conlleva dos etapas sucesivas que se describirán a lo largo del presente libro. La 
primera consiste en pasar de la idea de gestión pública o de Estado a la de gobernanza. La 
segunda etapa parte de la constatación de que la gobernanza actual no se adapta a las 
necesidades actuales de nuestras sociedades, lo que nos lleva a definir un nuevo marco de 
pensamiento, es decir nuevos principios directivos para la implementación de una forma 
mejorada de gobernanza. Describamos, a grandes rasgos, estas dos etapas.
La “gobernanza”
La primera introduce el concepto de gobernanza. “Gobernanza” (gouvernance) es una 
palabra que viene del francés antiguo ­fue utilizada por Charles d’Orléans en el siglo XV­. 
Describe la conducta, el arte de gobernar. Proviene de la misma raíz que “gubernare”, que en 
3 El análisis del modelo westfaliano (nombre proveniente del tratado de Westfalia que puso fin en Europa, en 1648, a la desastrosa guerra de 
los Treinta Años) y sus implicaciones para la gobernanza mundial están presentados en un Cuaderno de Propuestas de la Alianza por un 
Mundo Responsable, Plural y Solidario (Ediciones Charles Léopold Mayer, 2003).
4 N.d.T. Según el Diccionario de la Real Academia Española, en su vigésima segunda edición, la primera acepción de la gobernanza es: 
“Arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo 
un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía”. En cambio, la Real Academia no registra la palabra 
“gobernancia”. En cuanto a “gobernabilidad”, la primera acepción registrada por el mismo diccionario es la “cualidad de gobernable”. Por lo 
tanto, elegimos traducir el término francés “gouvernance” por “gobernanza”. Este concepto, por un lado, rebasa el estrecho marco del 
“gobierno” y, por el otro, no se reduce a la “gobernabilidad”. Cabe precisar, sin embargo, que muchas veces se ha utilizado y se sigue usando 
“gobernancia” y más aun “gobernabilidad” en el sentido de lo que en estas páginas llamamos “gobernanza”.
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latín significa tanto conducir un navío (con su derivado francés “gouvernail”, que significa 
“timón”) como conducir los asuntos públicos. Se trata de un homónimo acertado porque, 
precisamente, el arte de conducir los asuntos públicos no se reduce a la creación de 
instituciones, ni a seguir las reglas del derecho, ni al funcionamiento del escenario político, ni 
a la gestión de los órganos de gobierno.
La palabra gobernanza está de moda en la actualidad y ha sido objeto de muchos 
debates, no precisamente por una repentina pasión por el francés antiguo sino más bien 
porque nos llega a través del término inglés “governance”. Este término ha sido vulgarizado, 
sobre todo a propósito del sector privado –donde se habla de la “corporate governance”– para 
designar al conjunto de técnicas de organización y de gestión de la empresa. Su transposición 
a los asuntos públicos, volviendo a su origen etimológico, todavía despierta cierto resquemor 
porque se trata de un término que ha sido popularizado en un enfoque neoliberal, para reducir 
y delimitar el campo de la acción pública, por la vía de la connotación normativa de las 
recetas de “buen gobierno” impuestas por el Banco Mundial, el Fondo Monetario 
Internacional y posteriormente por la Unión Europea, como condición para sus ayudas.
Gobernanza
La “gobernanza” está de moda. A menudo este término abarca concepciones diferentes 
a las que se desarrollan en el presente libro.
El “buen gobierno” se ha convertido en un tema de trabajo de las instituciones de 
cooperación para el desarrollo, la puerta de entrada obligada para todo país que solicite los 
créditos de ajuste estructural de las instituciones de Bretton Woods o la cooperación de la 
Unión Europea.
Este   concepto,   extraído   del   vocabulario   propio   del   sector   privado   (corporate 
gouvernance), es promovido por el Banco Mundial desde 19835 para adaptar las estructuras 
del Estado a las exigencias del liberalismo económico. Contrariamente a las apariencias es 
altamente político porque, so pretexto de reorganizar los diferentes niveles de responsabilidad 
en el seno de la sociedad, lleva a debilitar a los Estados centrales, subordinando sus funciones 
redistributivas a las lógicas de la economía liberal.
El concepto de gobernanza ha sido definido de manera bastante amplia por el Banco 
5 World Bank, Sub­saharn Africa. From Crisis to sustainable growth, World Bank, Washington DC, 1989.
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Mundial6: “es la manera mediante la cual se ejerce el poder en la gestión de recursos 
económicos y sociales de un país en vías de desarrollo”. Circula asimismo otra definición 
más operativa: “la gobernanza es la gestión imparcial y transparente de los asuntos públicos 
por medio de la creación de un sistema de normas aceptadas como constitutivas de la 
autoridad legítima, con el fin de promover y valorizar los valores sociales hacia los cuales 
apuntan los individuos y los grupos”.
Bonnie Campbell analiza de esta manera el contenido dado a la gobernanza por el 
Banco Mundial7: “Se encuentran sistemáticamente algunos términos utilizados por el Banco 
Mundial para poner de relieve los elementos de un buen gobierno: la gestión del sector 
público, la responsabilidad, el marco jurídico del desarrollo (rule of law), la información y la 
transparencia.
Esta idea de buen gobierno no es verdaderamente nueva, ni puramente anglosajona”.
Se trata de una concepción que reposa sobre el principio de separación de los poderes 
en un Estado de derecho:
la  “transparencia”  (“transparency”),  es  decir  la  libertad  de  acceso  a  los 
documentos administrativos ­prolongación de la libertad de información­ y la garantía 
de una buena justicia administrativa, así como la motivación de las decisiones;
el “rendimiento de cuentas” (“accountability”), la responsabilidad de quienes 
toman decisiones, los controles “sobre” la administración, el control de los mercados 
públicos, de la gestión de los fondos públicos, etc.;
el “empoderamiento” (“empowerment”) que corresponde a la idea de 
administración consultiva y a la necesidad de acercar a los ciudadanos a la toma de 
decisiones, así se trate de democracia local, de microproyectos, de desarrollo de la 
sociedad civil a través de las ONGs, de la libertad sindical, de la prensa libre, del 
ejercicio de las libertades fundamentales, etc.
Aquí predomina una visión no intervencionista y minimalista del Estado, una concepción 
estrictamente funcionalista e instrumentalista, que limita al Estado a la cuestión de la gestión 
técnica de los recursos públicos, dejando de lado la esfera política como lugar de 
determinación de un proyecto de sociedad, en beneficio de un enfoque de procedimientos, de 
normas y de la creación de instituciones para las regulaciones del mercado.
6 World Bank, Gouvernance and development World Bank, Washington DC, 1992.
7 B. Campbell, “Gouvernance, réformes institutionelles et redefinition du rôle de l’Etat: quelques enjeux conceptuels et politiques soulevés 
par le projet de gouvernance descentralisée de la Banque Mondiale”, 2002.
9
La concepción europea es bastante diferente y está presentada en el Libro Blanco sobre la 
gobernanza europea como “las normas, procedimientos y comportamientos que influyen en 
el ejercicio de los poderes a nivel europeo, particularmente desde el punto de vista de la 
apertura, de la participación, de la responsabilidad, de la eficacia y de la coherencia”8. En 
efecto, según Beate Kohler­Koch y Fabrice Larat9, “la gobernanza comunitaria no está 
determinada únicamente por la estructura de la Comunidad y por sus particularidades, sino 
que también está influenciada por la percepción, por parte de los actores que participan en 
esta gobernanza, de los principios que rigen un orden político legítimo. En su esencia, la 
gobernanza se refiere a la materia y los medios gracias a los cuales las preferencias ­en parte 
divergentes­ de los ciudadanos se encuentran reflejadas en las decisiones y medidas de índole 
político, de tal manera que la pluralidad de intereses presentes en el seno de la sociedad sea 
transformada en acción unitaria y que los diferentes actores sociales la acepten y se sientan 
reflejados en ella”. Posteriormente, en la cumbre de Niza, la Comisión Europea lanzó una 
amplia reflexión sobre la gobernanza europea del futuro y la profundización de la 
democracia en Europa.
El sentido que he dado en el presente libro a la palabra “gobernanza” es mucho más 
amplio que el que propone el Banco Mundial. Obviamente se encontrarán, como en los 
principios del “buen gobierno”, las exigencias elementales de la democracia que son el acceso 
a la información y el deber de los gobernantes de rendir cuentas para que los ciudadanos estén 
implicados en la toma de decisiones que les conciernen directamente en su vida cotidiana.
También comparto la atención que la Unión Europea presta a la percepción de los 
principios y de las prácticas efectivas, ya que el marco jurídico e institucional propiamente 
dicho es inseparable, en primer lugar, de las representaciones que se hacen los actores y 
luego, de la práctica real de las instituciones. Por el contrario, no comparto una visión 
puramente administrativa de la sociedad y rechazo asimismo la ilusión de recetas de buena 
gobernanza que garantizarían en todos los lugares del planeta, a partir del modelo inseparable 
del economicismo dominante, la buena gestión de los asuntos públicos y, menos aún, la 
cohesión  y el desarrollo pleno de las sociedades. 
Sin embargo, si bien no creo en recetas, he llegado a creer en cambio que existen 
principios comunes de gobernanza, un marco de pensamiento que permite a toda sociedad 
8 Com 428, Bruselas 25/07/2001, “El libro blanco sobre la gobernanza europea”, 2000.
9 J. Hergenhan, “Quelle gouvernance pour l’Union européenne après Nice?”, in Eurocities magazine, No 13, 2001
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