régimen jurídico de la seguridad alimentaria. de la policía administrativa a la gestión de riesgos

640 Pages·2006·4.92 MB·Spanish

RÉGIMEN JURÍDICO DE LA SEGURIDAD
ALIMENTARIA. DE LA POLICÍA ADMINISTRATIVA A
LA GESTIÓN DE RIESGOS

Mariola RODRÍGUEZ FONT

ISBN: 84-690-0928-1
Dipòsit legal: GI-946-2006
RÉGIMEN JURÍDICO DE LA SEGURIDAD
ALIMENTARIA

(DE LA POLICÍA ADMINISTRATIVA A LA GESTIÓN DE RIESGOS)

TESIS DOCTORAL

Realizada por:
Mariola Rodríguez Font

Dirigida por:
Dr. José Esteve Pardo

Tutorizada por:
Dr. Joan Manuel Trayter Jiménez

Facultad de Derecho de la Universidad de Girona
Girona, marzo 2006
ABREVIATURAS Y SIGLAS UTILIZADAS
ABREVIATURAS Y SIGLAS UTILIZADAS

TEXTOS LEGALES Y REGLAMENTARIOS:

CE Constitución Española de 27 de diciembre de 1978
LI Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria
LGDCU Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los
Consumidores y Usuarios
LGS Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad
LOAES Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, reguladora de los Estados de
Alarma, Excepción y Sitio
LOFAGE Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de
la Administración General del Estado
LOFCS Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad
LRBRL Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen
Local
LRJPAC Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común
RSCL Decreto de 17 de junio de 1955 por el que se aprueba el
Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales

OTRAS:

ACSA Agencia Catalana de Seguridad Alimentaria
AECOC Asociación Española de Codificación Comercial
AENOR Asociación Española de Normalización y Certificación
AESA Agencia Española de Seguridad Alimentaria
AFSCA Agence Fédérale pour la Sécurité de la Chaîne Alimentaire
AFSSA Agence Française de Sécurité Sanitaire des Aliments
APPCC Análisis de Peligros y Puntos de Control Crítico
ASPS Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias
AA.VV. Autores varios
BPA Buenas Prácticas Agrícolas
BPD Buenas Prácticas de Distribución
BPF Buenas Prácticas de Fabricación
BPH Buenas Prácticas de Higiene
BRC British Retail Consortium
CAE Código Alimentario Español
CAT Comisaría de Abastecimientos y Transportes
CCAA Comunidades Autónomas
CDC Center for Disease Control
CPCASA Comité Permanente de la Cadena Alimentaria y Sanidad Animal
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ABREVIATURAS Y SIGLAS UTILIZADAS
CSHPF Conséil Supérieur d´Hygiène Publique de France
DO Denominaciones de Origen
DOP Denominaciones de Origen Protegidas
EEB Encefalopatía Espongiforme Bovina
EET Encefalopatía Espongiforme Transmisible
EETH Encefalopatías Espongiformes Transmisibles Humanas
EFSA European Food Safety Authority
ENAC Entidad Nacional de Acreditación
EUREP Euroretailer Produce Working Group
FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura
FDA Food and Drug Administration
Fj Fundamento jurídico
GATT Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio
HAPs Hidrocarburos Aromáticos policíclicos
IFS International Food Standards
IGP Indicaciones Geográficas Protegidas
INCAVI Instituto Catalán de la Viña y el Vino
ISO International Standards Organisation
núm. Número
OAV Oficina Alimentaria Veterinaria
OCDE Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico
OIE Oficina Internacional de Epizootias
OMC Organización Mundial del Comercio
OMG Organismos Modificados Genéticamente
OMS Organización Mundial de la Salud
op. cit Obra citada
OTC Obstáculos Técnicos al Comercio
p. Página
PAC Política Agrícola Común
PCB Policlorobifenilos
REBF Régimen de Exportación Basado en una Fecha
ss. Siguientes
STC Sentencia del Tribunal Constitucional
STJCE Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas
STS Sentencia del Tribunal Supremo
STSJ Sentencia del Tribunal Superior de Justicia
t. Tomo
TC Tribunal Constitucional
TJCE Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas
TS Tribunal Supremo
TUE Tratado de la Unión Europea
UE Unión Europea
vol. Volumen
v.c.p.r.d Vinos de Calidad Producidos en Regiones Determinadas

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INTRODUCCIÓN

INTRODUCCIÓN

La alarma suscitada por el anuncio, en marzo de 1996, de una nueva variante de
la enfermedad de Creutzfeldt-Jakob asociada a la Encefalopatía Espongiforme Bovina,
fue el factor que hizo replantearse a la Unión Europea y a los Estados miembros la
política a seguir con respecto a la seguridad alimentaria. Un mal tradicionalmente
considerado como un problema exclusivo de sanidad animal planteó una de las mayores
crisis alimentarias de los últimos tiempos. Se criticó desde los medios de comunicación
y desde las instancias políticas la patente opacidad de la actuación de la Administración
británica, así como su falta de transparencia e información. La alarma social generada se
convirtió, con posterioridad, en una acusada desconfianza en las Administraciones
públicas por parte de los consumidores de la mayor parte de Europa; sobre todo cuando,
pocos años después, irrumpieron en el panorama europeo otros casos críticos, como el
de las aves con dioxinas en Bélgica, por poner solo un ejemplo.

Así es como se instauró un estado general de reflexión, de una parte, sobre cuál
debía ser el papel de los poderes públicos, y en concreto de las Administraciones
públicas, ante los riesgos alimentarios; y, de otra, sobre si las técnicas e instrumentos de
policía administrativa eran adecuados y suficientes para garantizar la seguridad
alimentaria. Las crisis alimentarias de finales de siglo engendraron dudas razonables
sobre la eficacia de las medidas con las que las instancias públicas respondían ante los
riesgos derivados de la alimentación.
INTRODUCCIÓN
La policía administrativa, una de las más clásicas formas de intervención pública
en la esfera jurídica de los particulares, ha venido caracterizando hasta tiempos recientes
la acción administrativa en el sector de los alimentos. Sin embargo, las limitaciones que
parece presentar esta forma de intervención ante los riesgos que hoy emergen de dicho
sector, y en particular de la industria alimentaria, han propiciado la construcción de un
nuevo y, hasta cierto punto, complejo sistema, caracterizado a grandes rasgos por la
intersección de agentes públicos y privados: el sistema de análisis de riesgos.

El estudio que aquí se presenta arranca, precisamente, con una breve descripción
de la génesis y evolución de la intervención pública en materia alimentaria, con especial
incidencia en la vertiente sanitaria. En el primer Capítulo de esta investigación se
advierte como, desde la época romana, los poderes públicos han mostrado interés en el
control de las actividades privadas desarrolladas en el contexto alimentario. Se pone
asimismo de relieve como los particulares se han organizado desde antaño mediante
colegios o gremios, con el fin de regular sus profesiones y establecer sus propias normas
o estándares de producción y elaboración de alimentos. Existían ya en aquella época
funcionarios públicos que desarrollaban funciones de policía de los oficios o de los
cuerpos artesanos, aunque no será hasta el siglo XIX en el que se consolide la
denominada “policía sanitaria de los alimentos”. La vinculación de ésta con el ámbito
municipal es un hecho, como también lo es el progresivo interés estatal e internacional
en la materia. Así, a mitad del siglo XX, y en el ámbito internacional, se señala como
importante hito la elaboración del Codex Alimentarius.

En posteriores apartados, y atendiendo de nuevo a nuestro ordenamiento
jurídico, una vez repasada la compleja distribución competencial sancionada en materia
alimentaria por la Constitución Española de 1978, se apuntan las principales
consecuencias del ingreso de nuestro país en la Unión Europea. Estas consecuencias se
pondrán de manifiesto, en capítulos posteriores, en las sustanciales modificaciones que
se darán en el modelo tradicional de intervención pública en el sector de los alimentos a
través de técnicas de policía administrativa, cuyas señas referenciales se detallan en la
última parte del Capítulo.

Como avanzaba al inicio, las emergencias relacionadas con la alimentación
humana y animal mostraron las deficiencias existentes en los sistemas de control y en
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INTRODUCCIÓN
las reglamentaciones nacionales y comunitarias. Por ello, en el segundo Capítulo de este
estudio pretendo, de entrada, tratar una serie de cuestiones que parecen ayudar a
comprender el porqué de la necesidad de cambio en la forma de intervención
administrativa e, incluso, el porqué de dichas crisis. Así, con una breve aproximación al
desarrollo de la industria alimentaria y a la consideración de los alimentos como
producto industrial, se constata la presencia en la sociedad contemporánea de un nuevo
riesgo: el “riesgo alimentario”. Este riesgo cristalizó con las crisis alimentarias
apuntadas, crisis que son por ello objeto de mi atención, en especial aquéllas que, como
la Encefalopatía Espongiforme Bovina, ejemplifican la débil barrera “interespecífica”:
esto es, la frágil línea que separa la sanidad animal de la humana.

La reacción de la Unión Europea ante las crisis se materializó en una serie de
documentos y medidas normativas que instauraron una nueva política de seguridad
alimentaria. La Comisión Europea adoptó, en enero de 2000, el Libro Blanco sobre la
seguridad alimentaria, con la finalidad de desarrollar un marco legislativo garante de un
alto nivel de seguridad alimentaria y una elevada protección de la salud de los
consumidores. El Libro Blanco se basó, a su vez, en los principios generales de la
legislación alimentaria contenidos en el Libro Verde de 1997, dirigido, en su momento,
a emprender una consulta pública acerca del futuro de dicha legislación. En enero de
2002 fue aprobada, finalmente, una importante normativa de directa aplicación: el
Reglamento 178/2002, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero, por el
que se establecen los principios y requisitos generales de la legislación alimentaria, se
crea la Autoridad Alimentaria Europea y se fijan los procedimientos relativos a la
seguridad alimentaria.

Estos documentos, y otros, son analizados con detalle, prestando especial
atención a la nueva base de la política de seguridad alimentaria que se desprende de
ellos y que reside, en la actualidad, en el sistema de análisis del riesgo alimentario. Tres
son las etapas que caracterizan el sistema de análisis del riesgo que se fundamenta, en
primer lugar, en la determinación de los riesgos (realizada por instancias científicas), en
segundo lugar, en la gestión de los riesgos (realizada por las instancias políticas y
administrativas) y, finalmente, en su comunicación.

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INTRODUCCIÓN
Para cerrar este Capítulo, planteo la existencia de un concepto emergente, el de
la “gobernanza” de los riesgos. Este concepto, al margen de las posibles críticas, entre
ellas terminológicas, que sobre el mismo se puedan verter, propugna la inclusión del
sistema de análisis del riesgo dentro de un marco de actuación más amplio. En él, la
interacción entre sujetos públicos y privados se observa como indispensable, como
también el cuestionamiento de la justificación actual de las actividades de riesgo y la
importancia de la percepción social del mismo en la elaboración de políticas públicas
por las instancias competentes.

La Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria y las correlativas Agencias
nacionales, cuya creación se anuncia ya en el Capítulo segundo de esta investigación
como la principal medida organizativa derivada de la nueva política de seguridad
alimentaria, son objeto de análisis en el tercer Capítulo, destacándose, entre otros
aspectos, las funciones que tienen encomendadas.

Con carácter previo, sin embargo, se remarca cómo la ciencia ha servido y sirve
para objetivar las decisiones públicas, y, cómo y porqué se llega a la externalización e
institucionalización del conocimiento experto mediante la creación de estos organismos.
Se analizan las principales organizaciones científicas competentes para la determinación
del riesgo en el ámbito internacional, en el comunitario y en el de los Estados
Miembros, hasta llegar a la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria. Las funciones
de determinación y de comunicación de riesgos que ésta tiene encomendadas parecen
englobarse en una sola función genérica: la gestión de la información sobre los riesgos.
Desde esta perspectiva se observa la consecución de sus dos grandes objetivos: de una
parte, la contribución a la garantía de un nivel adecuado de protección y, de otra, la
recuperación de la confianza de los consumidores.

A continuación realizo un repaso de los organismos nacionales análogos a la
Autoridad Europea: las Agencias de Seguridad Alimentaria, que comparten con ella
idénticos principios y tareas en el marco de la evaluación y la comunicación de los
riesgos. El Capítulo se cierra con una reflexión acerca de cómo en la actualidad la
previa determinación o análisis científico del riesgo es ineludible, como asimismo lo es
la interacción existente entre las instancias científicas competentes para el análisis del
riesgo y las instancias públicas encargadas de su gestión.
6
INTRODUCCIÓN
En concreto, la gestión del riesgo alimentario por los poderes públicos es objeto
de estudio en el Cuarto capítulo de este trabajo. Me centro, de manera especial, en la
tarea de la Administración pública consistente en decidir en contextos de incerteza
científica. En un inicio me detengo en una de las principales herramientas con la que
cuenta hoy en día para afrontar situaciones así complejas: el principio de precaución. De
este principio me interesa resaltar varios aspectos, entre ellos, su extensión del ámbito
medioambiental al alimentario, el debate en torno a su carácter jurídico y las semejanzas
y divergencias con el principio de prevención. También la aplicación del mismo a la luz
de casos reales dirimidos por el Tribunales de justicia comunitarios y nacionales merece
mi atención.

En la segunda parte de este Capítulo reparo en el tratamiento jurídico de los
riesgos, en los nuevos conceptos y categorías con los que opera la Administración
pública ante su aparición. En este apartado se exponen las referencias básicas del nuevo
sistema de análisis del riesgo, en contraposición con las del modelo tradicional de
policía administrativa. Del orden público como referencia tradicional del sistema de
policía se pasa a la noción de riesgo permitido, como opción entre riesgos, por parte de
las instancias públicas. Éstas, en contextos de incerteza, pueden optar por abstenerse o
actuar mediante la adopción de distintas medidas. Analizo seguidamente cuáles son las
técnicas de actuación y gestión en materia de seguridad alimentaria, separando las que
tienen carácter general de las que derivan de la aplicación del principio de precaución.
Esta distinción obedece a un motivo práctico: poder analizar con mayor comodidad
cómo se llega a la aplicación de medidas vinculantes, con importantes efectos sobre los
particulares, en virtud del principio de precaución. Ello me lleva a observar cuál es la
relación de este principio con el principio de legalidad, en especial, en aquellos casos en
los que el recurso al principio de precaución no está previsto por la normativa aplicable.

Posteriormente, tras detenerme en los que se consideran en este momento los
principios rectores en materia de gestión de riesgos, abordo una última cuestión: cómo y
en qué medida el principio de precaución actúa como un principio de excepción a la
legalidad, y, en qué términos puede desarrollarse un eventual control judicial sobre la
aplicación de dicho principio.

7
INTRODUCCIÓN
No entro, en este sentido, en un análisis del régimen de responsabilidad
administrativa, aunque sí hago una breve mención, en el quinto Capítulo, a la disparidad
de regímenes aplicables a los particulares y a la Administración pública por los daños
derivados de los llamados “riesgos del desarrollo”, y, entre ellos, de los riesgos
alimentarios. La cuestión de la responsabilidad, por su complejidad, escapa del objeto
de esta investigación.

En el último Capítulo se observa, más en concreto, cómo las nuevas
obligaciones, principios y sistemas instaurados por la actual política de seguridad
alimentaria otorgan gran protagonismo a la autorregulación de los particulares. Estos, en
el contexto de la gestión de riesgos que desarrollan, generan una información que están
obligados a proporcionar a la Administración pública para que ésta pueda llevar a cabo,
asimismo, sus funciones de decisión y gestión. De las múltiples manifestaciones de
autorregulación presentes en el ámbito alimentario, me centro en aquellas que han sido
potenciadas recientemente por los poderes públicos y que comparten, entre otras
características, la de proporcionar información útil e indispensable para la
Administración. Entre otros, son objeto de atención por mi parte los procedimientos
derivados del principio de trazabilidad o rastreabilidad en la producción de alimentos, y,
los que derivan de la aplicación de los principios del llamado “análisis de peligros y
puntos de control crítico” en los sistemas privados de seguridad alimentaria.

En definitiva, esta tesis se enmarca en una de las líneas de investigación
iniciadas por el Dr. José Esteve Pardo, esto es, las reacciones del Derecho ante la
sociedad del riesgo, entre ellas, la llamada a la autorregulación y a la gestión publico-
privada de los riesgos, alimentarios en este caso; una línea de investigación que ha sido
asimismo desarrollada con rigor por algunos de mis compañeros de área de
conocimiento del Departamento de Derecho Público de la Universidad de Girona.

Finalmente, queda hacer algunas apreciaciones en relación con la metodología
de este trabajo. Para el análisis de la evolución de la intervención de la Administración
pública en el sector alimentario he utilizado fuentes legales y reglamentarias, el Derecho
positivo de las distintas épocas. El recurso a las fuentes doctrinales se inicia, en el
primer Capítulo, para enmarcar la actividad administrativa tradicional de policía en
materia de alimentos. En capítulos posteriores, además de la española, la doctrina
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