Regieren in der Bundesrepublik IV: Finanz- und wirtschaftspolitische Bestimmungsfaktoren des Regierens im Bundesstaat — unter besonderer Berücksichtigung des deutschen Vereinigungsprozesses PDF
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Hartwich/Wewer (Hrsg.) Regieren in der Bundesrepublik IV Finanz- und wirtschafispolitische Bestimmungsfaktoren des Regierens im Bundesstaat - unter besonderer Beriicksichtigung des deutschen Vereinigungsprozesses Hans-Hermann Hartwich Gottrik Wewer (Hrsg.) Regieren in der Bundesrepublik N Finanz- und wirtschafispolitische Bestimmungsfaktoren des Regierens im Bundesstaat - unter besonderer Beriicksichtigung des deutschen Vereinigungsprozesses Beitrage von Uwe Andersen, Hans-Ulrich Derlien Gisela Farber, Horst Gobrecht Hans-Hermann Hartwich, Klaus Konig Hans-Jiirgen Krupp, Christine Landfried Heinrich Mading, Frank Nullmeier Wolfgang Renzsch, Bernd Rohwer Manfred G. Schmidt, Harald Schulze Roland Sturm, Gerhard Wittldimper + Leske Budrich, Opladen 1992 ISBN 978-3-8100-0997-5 ISBN 978-3-322-97248-4 (eBook) DOI 10.1007/978-3-322-97248-4 © 1992 by Leske + Budrich, Opladen Das Werk einschlieBlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschiitzt. Jede Verwertung auBerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzuliissig und strafbar. Das gilt insbesondere flir Vervielfiiltigungen, Ubersetzungen, Mi kroverftlmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Satz: Leske + Budrich Inhalt Hans-Hermann Hartwich, Einleitung ........................................ 7 I. Budgetierung, finanzpolitische Handlungsspielraume und Evaluation .................................................................. 17 Klaus KiJnig, Programmfunktion und Budget im Regierungsbereich .... 19 Roland Sturm, Regierungsprogramm und Haushaltsplanung in vergleichender Sicht .......................................................... 31 Bernd Rohwer, Regieren als Sicherung finanzpolitischer Handlungs- spielraurne (Steuerpolitik, Finanzausgleich und Kreditaufnahme) ....... 47 Hans-Jurgen Krupp, Der Finanzminister und sein Handlungsspielraum 61 Manfred G. Schmidt, Der Handlungsspielraurn der Finanzpolitik. Ein Kommentar aus nationenvergleichender Perspektive ........ .... ... ... 75 Hans-Ulrich Derlien, Der Rechnungshof zwischen Finanzkontrolle und Programmevaluation ....................................................... 81 Harald Schulze, Stichworte zurn Vortrag von Derlien, "Der Rechnungshof zwischen Finanzkontrolle und Programmevaluation" .... 95 II. Probleme der Finanzverfassung und des Finanzausgleichs ........ 99 Wolfgang Renzsch, Die Rolle der Bundesregierung bei der Gestaltung der Finanzverfassung bis 1969. Entscheidungsmuster fUr die Einbeziehung der ostdeutschen Bundeslander? ............................................... 101 Christine Landfried, Die Rolle des Bundesverfassungsgerichts im Finanzstreit zwischen Bund und Uindern .................................... 133 Horst Gobrecht, Kommentar zum Referat Landfried "Die Rolle des Bundesverfassungsgerichts im Finanzstreit zwischen Bund und Landem" .......................................................................... 143 Frank Nul/meier, Der Zugriff des Bundes auf die Haushalte der Gerneinden und Parafisci .................................................. 147 5 m. Die fOderativen Finanzbeziehungen im Proze8 der deutschen Vereinigung und die Finanzierung des Beitritts bis 1991 ............... 181 Heinrich MlJding, Die ffiderativen Finanzbeziehungen im Proze6 der deutschen Vereinigung - Erfahrungen und Perspektiven ............. 183 Gisela Flirber, Kommentar zum Referat von Mading, "Die fOderativen Finanzbeziehungen im Proze6 der deutschen Vereinigung" ............... 215 Uwe Andersen, Die Finanzierung der deutschen Einheit .................. 227 IV. Regieren im Spannungsfeld nationaler und intemationaler wahrungspolitischer Zusammenhiinge ..................................... 245 Hans-Hermann Hartwich, Die Beziehungen zwischen Bundesregierung und Bundesbank im deutschen und westeuropaischen EinigungsprozeJ3 . 247 Gerhard H. Wittkilmper, Transnationale Geld-und Wahrungssteuerung als Problem nationaler Regierungen .......................................... 277 6 Einleitung Hans-Hermann Hartwich Es ist eine Binsenweisheit, daB fast jeder Aspekt der Regierungstiitigkeit eine finanzielle Dimension besitzt, sei es in bezug auf die Finanzierung (Einnah meseite), sei es in bezug auf die Wirkungen (Ausgabenseite). Somit ware die Frage nach den "finanz-und wirtschaftspolitischen Bestimmungsfaktoren des Regierens" gleichsam unbegrenzt, fur eine wissenschaftliche Bearbeitung in einem relativ schmalen Band nicht operationalisierbar. Der vorliegende Band konzentriert sich auf die "Systemfrage", d.h. auf die Bedeutung fiskalischer Komponenten fur das Regierungssystem und das Re gierungshandeln. So stehen das Budget (Teil I) und die Finanzbeziehungen (Teil II) im fOderativen System im Mittelpunkt des Interesses, nicht finanzpoli tische Probleme. Schon hier wird immer wieder auf den deutschen Vereini gungsprozefi bezug genommen. Ganz konkret geschieht dies anschliefiend im Teil III, der nicht nur Fragen der Finanzierung der Vereinigung behandelt, sondem vor allem auch auf Optionen fur die zukiinftige Gestaltung der f6dera tiven Finanzbeziehungen (ab 1995) eingeht. Eine Fallstudie tiber das Verhiilt nis zwischen Bundesregierung und Bundesbank im Vereinigungsprozefi sowie eine umfassende Studie tiber die Einfltisse intemationaler Wiihrungsbewegun gen auf die Handlungsfiihigkeit nationaler Regierungen (Teil IV) beschliefien diesen Band. In der Entwicklungsgeschichte Parlamentarischer Regierungssysteme spie len das Steuerbewilligungsrecht, die Ausgabengenebrnigung und -tiberwa chung sowie die Zusammenstellung und jiihrliche parlamentarische Bewilli gung beider finanzieller Seiten der Staatstiitigkeit, das "Budget" I Etatl Staats haushalt, eine maBgebliche Rolle. England ist der Prototyp einer von gesellschaftlichen Kriiften bestimmten Staatsbildung, in der Steuer-und Bud getbewilligung als scharfe Instrumente gegentiber den Anspriichen des Konigs und als vomehmste Rechte behauptet werden und damit die konigliche Regie rung allmiihlich auf die parlamentarische Willensbildung und Politikdefinition verpflichtet wird. Mit der Durchsetzung der parlamentarischen Regierungs form verlieren allerdings diese Rechte ihre Wirksamkeit und die Regierung wird zur Herrin des Budgetgeschiifts. 7 Der preu6ische Verfassungskonflikt von 1862-66 bildet historisch das Gegen-Modell mit dem Fehlschlag des Parlaments, des PreuBischen Abgeord netenhauses, iiber die Budgetverweigerung der Regierung eine bestimmte Form der Heeresreform aufzuzwingen. Das politische System Preu- 6en/Deutschiands wird bis 1918 nicht in ein "Parlamentarisches Regierungs system" mit parlamentarisch verantwortlicher Regierung umgeformt. Mit der endgiiltigen Durchsetzung dieses Systems im Bonner Grundgesetz kehrte sich dann, wie im historischen britischen Vorbild und ungeachtet der jiirhlichen Haushaltsbewilligung, die eigentliche Finanz-und Budgetverantwortung um. Artikel 113 GG. ist dafUr ein besonders deutlicher und gemiill deutscher Rechtstradition rechtlich gefaBter Beleg. Die historische Entwicklung des Budgetrechts in Parlamentarischen Regie rungssystemen lenkt die Aufmerksamkeit der Wissenschaft heute stiirker auf die Budgetgestaltung im Bereich der Regierung. Regieren ist in einem ganz be deutenden MaBe Sicherung von Handlungsspielraumen durch eine entspre chende Steuer-, Ausgaben- und Haushaltspolitik. Dies war schon im preuBi schen Absolutismus so, als merkantilistisches Denken das Regierungshandeln bestimmte und die Maximen rationaler Einnahmesicherung, sparsamer Aus gabenverwendung und eines ausgeglichenen Verhiiltnisses zwischen beiden hervorbrachte. Nicht zuletzt damit sicherte sich die konigliche preuBische Re gierung auf lange Zeit ihre Handlungsfreiheit gegeniiber den unerwiinschten politischen Partizipationsforderungen des Biirgertums. 1. Budgetierung, finanzpolitische Handlungsspielraume und Evaluation Angesichts der institutionalisierten "Handlungseinheit" Regierung und Par lamentsmehrheit im Parlamentarischen Regierungssystem geht es heute bei der Steuer-, Ausgaben- und Haushaltspolitik natiirlich nicht mehr urn einen Machtkampf zwischen Regierung und Palament. Wichtig ist die instrumen telle Sicht des Haushalts. Jedoch unterliegt auch diese dem Wandel. Ging noch in den sechziger Jahren der Bundesrepublik das Ringen darum, den Haushalt zu einem Planungs-und Steuerungsinstrument der Gesamtpolitik zu machen, so scheinen in den achtziger und neunziger Jahren eher Aspekte der Sicherung von Handlungsspielraumen fUr die Befriedigung von Klientelforde rungen im Vorderung zu stehen. Daraus erwachst ein Inkrementalismus in der Budgetpolitik, der den noch in gesetzlich geforderten "Mittelfristigen Fi nanzplanungen" enthaltenen Planungsgedanken zur Makulatur macht. Bliebe nicht immer die Bereitstellung von Mitteln fur dringliche offentliche Auf-und Ausgaben, man brauchte sich kaum noch mit Budgetfragen zu beschafti gen. 8 Kann noch von einer "Programmfunktion" des Budget gesprochen werden? "If you can't budget, how can you govern?", zitiert Klaus KOnig Wildavsky und schlieBt mit der Frage: Wie will man haushalten, ohne zu regieren? Roland Sturm spricht von dem "Abschied von der Idee einer sachpro grammgeleiteten Haushaltsplanung" und sogar von einer "Flucht aus dem Budget", wenn Zuflucht zu off-budget expenditures und quasi Steuern genom men wird, "die, wie in der Koalitionsvereinbarung des vierten Kabinetts Kohl, nicht seIten als Abgaben, Gebtihren und Beitriige kostiimiert werden". Der Zusammenhang zwischen Regierung und Haushaltsplanung ist locker geworden. Dennoch bleibt es eine der zentralen Aufgaben des Regierens, die notwendigen Mittel fUr staatIiche Aktivitiiten und Programme bereitzustellen. Bernd Rohwer betont, daB mit dern Versagen der budgeUiren Planungs- und Steuerungsfunktion und dern wirtschaftspolitischen Paradigmenwechsel hin zur angebotsorientierten Wirtschafts- und Finanzpolitik einnahmenseitige Handlungsspielriiurne bewuBt eingeschriinkt wurden, urn mit einer derartigen wirtschaftlichen Irnpulsgabe zugunsten der Stiirkung privater Investitions-und Risikobereitschaft zugleich einen politischen Druck auf die Ausgaben auszu tiben. Darnit entstand das SpannungsverhiiItnis zwischen Staatsdefizit- bzw. Schuldenbegrenzungs- und Ausgabenpolitik, das zu einem Dauerproblern wurde. Es ist aber dennoch die Zeit absehbar, wo rational begrundete Steuer erhohungen unvermeidlich werden. Zur wissenschaftlichen Analyse des Regierungshandelns gehort stets auch die Frage nach den Akteuren. Damit ruckt der Finanzminister in den Blick. Sowohl der Hamburger Finanzsenator Professor Krupp als auch sein Korrefe rent, der Heidelberger Professor Manfred G. Schmidt, iiuBern sich zuruckhal tend in bezug auf die "rniichtige Funktion" des Finanzrninisters als Mitglied einer Regierung. Die Stiirke seines Einflusses sei keine Konstante, sondern eine Variable. Dies gilt schon rechtIich, wie Krupp irn Vergleich feststellt. Wichtiger aber ist fUr beide der finanzpolitisch-okonomische Kontext, in dern sich die Handlungspielriiume der Finanzpolitik und des Finanzministers off nen und schlieBen. Dabei ist fUr den Finanzminister eines Landes der Finanz ausgleich von besonderer Bedeutung, fUr den Bundesfinanzminister sind es vor allem die Geld- und Kreditpolitik der Deutschen Bundesbank und die "Mitregierung" des Bundesrates, insbesondere dann, wenn dieser sich in sei ner Mehrheit aus Exponenten der Opposition (im Bundestag) rekrutiert. Dann ist Finanzpolitik weitgehend eine spezifische Form der Allparteien Regierung, zurnindest einer Koalition, die tiber die "GroBe" hinausgeht. Zu den zentralen budgetpolitischen Akteuren auf der Bundesebene gehort neben dern Bundesfinanzminster und dem HaushaltsausschuB des Bundesta ges der Bundesrechnungshof. Die Kontrollfunktion der Rechnungshofe hat na tiirlich etwas mit den Wandlungen der Budgetfunktionen zu tun. Wird den Of fentIichen Haushalten die politische Programmfunktion zugeschrieben, ware es 9 erforderlich, daB die der Programmfunktion des Budgets entsprechende Pro grammevaluation in die Priifungspraxis Eingang tindet. Dies ist der Untersu chungsansatz von Hans-Ulrich Derlien. Aus der weitverbreiteten Programm gUiubigkeit und reichlich flie6enden Steuermitteln in den sechziger Jahren war eine "erste Welle" der Institutionalisierung der Programmevaluation in vielen Staaten erwachsen, die dem Informationsbediirfnis der Programmentwiclder in Politik und Verwaltung entsprach. Die hier untersuchte "zweite Welle" hat die Evaluierung fmanzpolitischer Programme nach der Programm-und Pla nungseuphorie institutionell starker an Parlamente und RechnungshOfe ge ruckt. RechnungshOfe seien zu zentralen Triigem der Evaluierung geworden. Derlien untersucht dann differenziert die Zuriickhaltung des Bundesrechungs hofes gegeniiber der Programmevaluation als einer "politischen Erfolgskon trolle". Dies babe normative, technische und strukturelle Grunde. Uberdies sei im parlamentarischen Bereich eine starkere Verzahnung von klassischer Bud getierung und Evaluation notig. Der Priisidet des Hamburger Landesrech nungshofes, Dr. Harald Schulze, bestiitigt die Beobachtungen Derliens, ver weist aber zugleich auf empirische Probleme der "Erfolgskontrolle" durch RechnungshOfe. Die Aufgabe sei verstanden worden. 2. Probleme der FinanzveJfassung und des Finanzausgleichs Ein Verfassungs-und staatspolitisches Problem erster Ordnung ist im Bundes staat die Konkurrenz der Gebietskorperschaften urn ihren Anteil an der insge samt zur Verfiigung stehenden Finanzmasse. An sieh ist die Regelung dieser Fragen Sache der Verfassung. So detiniert auch das Grundgesetz die Aufgaben von Bund, Landem und Gemeinden und regeIt die Verteilung des Steuerauf kommens. Die Gesetzgebung iiber Steuem ist weitestgehend eine Bundesan gelegenheit. Das heifit, dafi auch der Bundesrat als Vertretung der Landerre gierungen Akteur dieses Entscheidungsprozesse ist. Seit Bestehen der Bun desrepublik hat sich jedoch gezeigt, da8 die relative Starre verfassungsrecht licher und gesetzlicher Regelungen der Einnahmen und ihrer Verteilung im vertikalen und horizontalen Finanzausgleieh kontrastiert mit der Dynarnik des gesellschaftIichen und wirtschaftlichen Lebens. "Unitarisierende Ele mente" im Foderalismus sind vor aHem gesamtwirtschaftliche Erfordernisse, die - wie im Bildungswesen - die Lander zur Aufgabe ureigener Kompeten zen aus Finanzgriinden veranlassen. Mit den zentralstaatlich detinierten Auf gaben wachst der Anspruch an Ausgaben und damit das Bediirfnis nach einer Neuverteilung der Finanzmasse ("Anziehungskraft des grofieren Etats"!). Aber nieht zuletzt zwischen den Landern kommt es infolge wirtschaftlicher Wandlungsprozesse zu Verschiebungen in der wirtschaftlichen und finanziel- 10 len Leistungsflihigkeit. Die Finanzkraft der Lander ist stiindig im Wandel be griffen, ohne dafi ihre Finanzbedarfe entsprechend variieren. Eine Neugestaltung des Finanzausgleichs im Bundesstaat oder gar eine Neu ordnung der Finanzverfassung ist infolge der unterschiedlichen Interessenla gen auBerordentlich schwierig. Immer haufiger mufite in den letzten Jahren das Bundesverfassungsgericht entscheiden. Dies wird hier von Christine Landfried als Problem bezeichnet, wodurch die iiberflillige Reform der Fi nanzverfassung stiindig hinausgeschoben werde. Ihre Korreferent, der friihere Hamburger Finanzsenator Horst Gobrecht, widerspricht dieser These und be tont, das Bundesverfassungsgericht schiitze die finanzschwachen Lander vor Willkiir. Wolfgang Renzsch fragt auf der Grundlage grOfierer Untersuchungen zur Rolle der Bundesregierung bei der Finanzreform von 1955 und 1969 danach, welche Perspektiven sich erkennen lassen, urn die anstehende Integration der neuen Bundeslander in das bundesdeutsche Finanzausgleichssystem zu bewal tigen. Die Finanzausgleichsgesetzgebung sei schon vor der Vereinigung re formbediirftig gewesen, nun aber ist eine gesamtdeutsche Reform zum 1. Ja nuar 1995 festgeschrieben. Unter diesen Umstiinden - so kann man im Sinne dieses Bandes sagen - ist hochste "Regierungskunst" auf Seiten der Bundes regierung gefordert. Es geht in den kommenden Jahren nicht nur urn die Fi nanzierung der Folgen der deutschen Einigung, sondem urn eine zukunftwei sende Gestaltung der Finanzbeziehungen im neuen deutschen Bundesstaat. Bislang, so belegt sodann die griindliche Studie von Frank Nullmeier, zeich net sich das Verhalten der Bundesregierung eher durch immer neue Versuche aus, auf gesetzlichem Wege Aufgaben - und damit Ausgaben - von sich auf andere Ebenen abzuschieben. Betroffen sind vor aHem die Gemeinden und die Parafisci, unter denen der Bundesanstalt fur Arbeit eine herausragende Rolle zukommt. Die Ankiindigung des Bundesfinanzministers im Mai 1992, er wolle den Bundeszuschufi zu dieser von den Versicherten und ihren Arbeitge bern getragenen Anstalt streichen, ist der jiingste Beweis fur den "Zugriff des Bundes". Dadurch werden z.B. alle Arbeitsbeschaffungs- und Qualifizie rungsmafinahmen in den neuen Bundeslandem betroffen. Eine bislang als ge samtstaatlich definierte Aufgabe wird yom Bund abgewalzt auf die Versicher ten und ihre Arbeitgeber sowie die betroffenen Lander und Regionen. Das po litisch Besondere liegt darin, dafi der Bund mit dieser Politik vermeidet, eine Arbeitsbeschaffungspolitik offiziell als beendet ankiindigen zu miissen. Auch die Sozialhilfe ist eine finanzielle Last, die den Gemeinden anheimflillt, ob wohl ihr gesamtstaatlich zu verantwortende Probleme (Arbeitslosigkeit, Woh nungsnot, soziale Deprivation, Aussiedler- und Asylantenstatus u.a.m.) zu grunde liegen. Was einmal die letzte Station im bundesstaatlichen sozialen Netz sein sollte, wird so zur Hauptaufgabe der Kommunalpolitik. 11
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