Reformen in Wohlfahrtsstaaten: Akteure, Institutionen, Konstellationen

238 Pages·2010·1.376 MB·German

by  Alexander Petring (auth.)

Alexander Petring
Reformen in Wohlfahrtsstaaten
Alexander Petring
Reformen in
Wohlfahrtsstaaten
Akteure, Institutionen,
Konstellationen
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1. Auflage 2010
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Lektorat: Frank Schindler
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von jedermann benutzt werden dürften.
Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg
Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier
Printed in the Netherlands
ISBN 978-3-531-17313-9
Danksagung

Die Tatsache, dass dieses Buch in dieser Form vorliegt, ist Menschen geschuldet, denen ich
meinen ausdrücklichen Dank aussprechen möchte. Wolfgang Merkel gebührt der größte
Dank. Er hat mir die Gelegenheit gegeben, schon während des Studiums in Heidelberg
erste wissenschaftliche Gehversuche zu unternehmen, mir nach dem Studium eine Mitar-
beiterstelle in einem DFG-Projekt angeboten und mich 2004 in seine Abteilung an das
Wissenschaftszentrum Berlin geholt. Sein kritisches Denken und seine provokanten Fragen
haben stets für ein anregendes und herausforderndes Umfeld gesorgt, das ich in dieser Form
bislang nirgends antraf – und dies in einer nicht nur kollegialen, sondern freundschaftlichen
Atmosphäre. Das Vertrauen, das er mir entgegenbrachte und die Freiheiten, die er mir ließ,
waren einzigartig.
Bernhard Weßels hatte nicht nur stets eine offene (und glücklicherweise direkt gege-
nüberliegende) Zimmertür, er hatte vor allem immer ein offenes Ohr für die Fragen und
Probleme, mit denen ich mich an ihn wandte. Dafür bin ich ihm überaus dankbar. Seine
Begeisterung, Phänomenen nachzuspüren, sein Streben nach Klarheit der eigenen Argu-
mente und die feste Überzeugung, dass es nichts gibt, dem man nicht auf den Grund gehen
kann, sind mir ein Vorbild.
Für jene Passagen des Buches, in denen die Wortwahl passend und die Interpunktion
ohne Fehler sind, hat der Leser vor allem meinem teuren Freund Marcus Krämer zu dan-
ken. Sascha Kneip und Christian Henkes, zwei Freunde und Kollegen, haben dieses Buch
kritisch gelesen und waren auch in anderer Hinsicht eine wichtige Unterstützung. Ebenso
danken möchte ich Kai Mühleck für seine wertvollen Hinweise. Direkt und indirekt haben
Lutz Engelhardt, Heiko Giebler, Gudrun Mouna, Philipp Rehm und Martin Höpner das
Entstehen oder die Vollendung des Buches befördert. Katarina Pollner hat die Verwandlung
des Textes in ein Verlagsmanuskript erledigt und dabei Schusterjungen und Hurenkindern
wie immer gründlich den Garaus gemacht.
Dank gebührt Cäcilie Schildberg für vieles, das hier unerwähnt bleiben muss. Manches
davon mag sie erahnen. Meine Eltern wissen womöglich noch weniger, welch großen An-
teil sie hatten. Ihnen ist dieses Buch gewidmet.
Fritz Scharpf, dessen analytische Schärfe ich in meinem Jahr am Kölner Max-Planck-
Institut für Gesellschaftsforschung in den Sitzungen der Forschungsgruppe zur Europäi-
schen Liberalisierungspolitik erleben konnte (der Einfluss seiner Schriften wird auf den
folgenden Seiten deutlich), hat am Ende des Vorworts seines Buches über die sozialdemo-
kratische Krisenpolitik in Europa die Befürchtung geäußert, dass bei so zahlreicher Hilfe
der Leser wahrscheinlich nicht mehr nachvollziehen könne, warum die Verantwortung für
die folgenden Seiten dennoch allein beim Autor liegen solle. Seinem Diktum ist nichts
hinzuzufügen: Es ist aber so.
Inhalt

Abbildungsverzeichnis ........................................................................................................ 9

Tabellenverzeichnis .............................................................................................................12
Teil I: Theorie
1 Einleitung....................................................................................................................17
1.1 Reform: Begriffsgeschichte und Definitionen....................................................19
1.2 Die politikwissenschaftliche Definition von Reform.........................................21
2 Reformfähigkeit als analytisches Konzept...............................................................24
2.1 Grundlagen.........................................................................................................24
2.2 Ursachen von Reformen.....................................................................................28
2.3 Reformmaßnahmen und Reformergebnisse.......................................................32
2.3.1 Reformmaßnahmen................................................................................32
2.3.2 Die Reichweite von Programmreformen...............................................34
2.3.3 Die Prozessdimension von Reformen....................................................36
2.3.4 Ergebnisse von Reformen......................................................................38
2.3.5 Zusammenfassung.................................................................................39
2.4 Reformen und politische Institutionen...............................................................41
2.4.1 Präsidentielle und parlamentarische Systeme........................................42
2.4.2 Mehrheits- und Konsensdemokratien....................................................44
2.4.3 Vetopunkte und Vetospieler..................................................................48
2.4.4 Institutionen und ihr Einfluss auf Reformen..........................................52
2.4.5 Zusammenfassung.................................................................................66
2.5 Reformen, Parteien und Koalitionen..................................................................67
2.5.1 Politische Konjunkturzyklen..................................................................68
2.5.2 Parteiendifferenz....................................................................................69
2.5.3 Politische Koalitionstheorie...................................................................73
2.5.4 Zusammenfassung.................................................................................76
2.6 Reformen und Interessengruppen.......................................................................78
2.6.1 Die Theorie kollektiven Handelns.........................................................78
2.6.2 Korporatismustheorie.............................................................................81
2.6.3 Wohlfahrtsverbände und ihr Einfluss auf Reformen.............................83
2.6.4 Zusammenfassung.................................................................................84
3 Modell(e) der Reformfähigkeit..................................................................................86
3.1 Die Unmöglichkeit von Reformen.....................................................................87
3.2 Die Möglichkeit von Reformen..........................................................................89
8 Inhalt
Teil II: Empirie
4 Einleitung ...................................................................................................................93
4.1 Fallauswahl .......................................................................................................93
4.2 Bereichsauswahl ................................................................................................94
4.3 Datenquellen .....................................................................................................97
5 Reformen im internationalen Vergleich ................................................................100
5.1 Legislative Aktivität im Vergleich ..................................................................100
5.2 Rentenreformen im Vergleich .........................................................................104
5.2.1 Strukturmerkmale und Strukturreformen der Rentensysteme .............106
5.2.2 Programmmerkmale und Programmreformen der Rentensysteme .....115
5.2.3 Reformmuster der Rentenversicherung ..............................................119
5.3 Reformen der Arbeitslosenversicherung im Vergleich ...................................127
5.3.1 Strukturmerkmale und -reformen der Arbeitslosenversicherung ........127
5.3.2 Programmmerkmale und -reformen der Arbeitslosenversicherung ....131
5.3.3 Reformmuster der Arbeitslosenversicherung ......................................136
6 Erklärungsfaktoren von Programmreformen ......................................................143
6.1 Exkurs: Methodische Anmerkungen zur empirischen Untersuchung
der Reformtätigkeit .........................................................................................143
6.2 Der Einfluss des Problemdrucks .....................................................................150
6.2.1 Problemdruck und Rentenreformen ....................................................151
6.2.2 Problemdruck und Reformen der Arbeitslosenversicherung ..............153
6.3 Der Einfluss politischer Institutionen ..............................................................154
6.3.1 Politische Institutionen und Rentenreformen ......................................161
6.4 Der Einfluss von Parteien und Koalitionen .....................................................165
6.4.1 Politischer Konjunkturzyklus ..............................................................165
6.4.2 Koalitionstheorien ...............................................................................172
6.4.3 Parteien, Koalitionen und Rentenreformen .........................................175
6.4.4 Parteien, Koalitionen und Reformen der Arbeitslosenversicherung ...184
6.5 Der Einfluss von Interessengruppen ................................................................190
6.5.1 Interessengruppen und Rentenreformen .............................................193
6.5.2 Interessengruppen und Reformen der Arbeitslosenversicherung ........196
6.6 Reformtätigkeit in Wohlfahrtsstaaten: Konturen einer institutionalistischen
Handlungstheorie ............................................................................................200
6.6.1 Problemdruck im akteursspezifischen Institutionalismus ...................200
6.6.2 Parteien und Regierungen im akteursspezifischen Institutionalismus 204
6.6.3 Interessengruppen im akteurszentrierten Institutionalismus ...............212
6.6.4 Reformtypen und -prozesse im akteurszentrierten Institutionalismus 214
7 Schluss ......................................................................................................................220
7.1 Muster und Mechanismen der Reformtätigkeit ...............................................220
7.2 Theoretische Implikationen für die Untersuchung der Reformtätigkeit ..........224
8 Literatur ...................................................................................................................229
Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Basismodell des akteurszentrierten Institutionalismus .............................25
Abbildung 2: Modifiziertes Modell des akteurszentrierten Institutionalismus –
akteursspezifischer Institutionalismus ......................................................27
Abbildung 3: Schwellenwertphänomene nach Problemintensität ..................................30
Abbildung 4: Schwellenwertphänomene nach Zeitdauer ...............................................31
Abbildung 5: Zwei Dimensionen der Reichweite von Programmreformen ...................35
Abbildung 6: Ausmaß von Programmreformen .............................................................35
Abbildung 7: Eigenschaften von Reformprozessen .......................................................37
Abbildung 8: Maßnahmen und Ergebnisse von Reformen .............................................40
Abbildung 9: Auswirkungen politischer und organisatorischer
Akteurskonstellationen auf die Reformtätigkeit .......................................85
Abbildung 10: Reformabträgliche Institutionen und Konstellationen ..............................88
Abbildung 11: Reformzuträgliche Institutionen und Konstellationen ..............................90
Abbildung 12: Sozialpolitische Gesetzgebungsaktivität in 18 OECD-Ländern .............101
Abbildung 13: Sozialpolitische Gesetzgebungsaktivität im Zeitverlauf...........................102
Abbildung 14: Länderprofile der legislativen Aktivität in der Sozialpolitik ..................103
Abbildung 15: Zeitpunkte der ersten nationalen Rentengesetzgebung...........................106
Abbildung 16: Strukturen der ersten Säule der Rentensysteme im Vergleich ................107
Abbildung 17: Strukturen der zweiten Säule der Rentensysteme im Vergleich .............109
Abbildung 18: Lohnersatzquoten der gesetzlichen Standardrente, 1980 und 2002 ........115
Abbildung 19: Rentenanwartschaftszeiten 1980 und 2002 ............................................117
Abbildung 20: Häufigkeit von Programmreformen in der Rentenversicherung.............121
Abbildung 21: Summe der Kürzungs- und Ausbaumaßnahmen in der Rentenpolitik....122
Abbildung 22: Programmreformen der Alterssicherung im Zeitverlauf .......................123
Abbildung 23: Legislative Tätigkeit und Programmreformen in der Rentenpolitik........124
Abbildung 24: Zeitpunkte der ersten Gesetzgebung zur Arbeitslosenversicherung........127
Abbildung 25: Lohnersatzquoten der Arbeitslosenversicherungen, 1980 und 2002.......132
Abbildung 26: Betrag und Saldo der Veränderungen in der Arbeitslosenversicherung .133
Abbildung 27: Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes.......................................................134
Abbildung 28: Notwendige Beitragszeiten zur Arbeitslosenversicherung......................135
Abbildung 29: Wartetage zum Arbeitslosengeld, 1980 und 2002 ..................................136
Abbildung 30: Anzahl der Programmreformen der Arbeitslosenversicherung...............137
Abbildung 31: Anzahl der Programmreformen der Arbeitslosenversicherung pro Jahr 138
Abbildung 32: Programmreformen und legislative Aktivität in der
Arbeitslosenversicherung........................................................................139
Abbildung 33: Summe der eindeutigen Kürzungs- und Ausbaumaßnahmen in der
Arbeitslosenversicherung, 1980-2002 ....................................................140
Abbildung 34: Sozialausgaben und Anteil sozialdemokratischer Kabinettssitze
in 18 OECD-Ländern .............................................................................144
Abbildung 35: Beispiel für eine lineare und logistische Regression
bei einer dichotomen abhängigen Variablen ..........................................146
10 Abbildungsverzeichnis
Abbildung 36: Beispiel für die Darstellung einer logistischen Regression mit zwei
unabhängigen Variablen und einem Interaktionsterm ............................149
Abbildung 37: Agendasetzermacht der Regierungen in 13 OECD-Ländern ..................155
Abbildung 38: Anzahl der Inaugurations- und Wahljahre, 1980-2002 ..........................167
Abbildung 39: Regierungsbeteiligung nach Parteifamilien in 18 OECD-Ländern
in Prozent der möglichen Regierungsjahre, 1980-2002 .........................168
Abbildung 40: Histogramm von Links-Rechts-Positionen der im Parlament
vertretenen Parteien und Regierungsparteien..........................................171
Abbildung 41: Durchschnittliche jährliche Kabinettsanteile nach Parteifamilien...........173
Abbildung 42: Histogramm der durchschnittlichen jährlichen ideologischen
Schwerpunkte der Regierungen in 18 OECD-Ländern, 1980-2002 .......174
Abbildung 43: Durchschnittliche jährliche ideologische Schwerpunkte
der Regierungen, 1980-2002 ..................................................................175
Abbildung 44: Durchschnittliche jährliche ideologische Distanz
der Koalitionsparteien, 1980-2002 .........................................................176
Abbildung 45: Wahrscheinlichkeiten von Rentenerhöhungen bei unterschiedlichen
ideologischen Regierungspositionen in Vorwahljahren und
Nicht-Vorwahljahren ..............................................................................178
Abbildung 46: Wahrscheinlichkeit von Rentenerhöhungen in Vorwahljahren bei
unterschiedlichen ideologischen Regierungspositionen und
zunehmendem Problemdruck .................................................................179
Abbildung 47: Wahrscheinlichkeit von Rentenkürzungen bei unterschiedlicher
Anzahl von Koalitionspartnern und unterschiedlicher ideologischer
Distanz ...................................................................................................181
Abbildung 48: Wahrscheinlichkeiten von Rentenkürzungen von Einparteien- und
Koalitionsregierungen bei unterschiedlichen ideologischen Positionen 183
Abbildung 49: Wahrscheinlichkeit des Ausbaus der Arbeitslosenversicherung
zwischen Nicht-Vorwahljahren und Vorwahljahren...............................185
Abbildung 50: Wahrscheinlichkeit von Kürzungen der Arbeitslosenversicherung
bei unterschiedlicher Anzahl von Koalitionsparteien und
unterschiedlicher ideologischer Distanz .................................................186
Abbildung 51: Wahrscheinlichkeit von Kürzungen der Arbeitslosenversicherung
bei unterschiedlicher Anzahl von Koalitionsparteien und
unterschiedlicher ideologischer Distanz bei nachlassendem
Problemdruck .........................................................................................187
Abbildung 52: Wahrscheinlichkeit von Kürzungen der Arbeitslosenversicherung
von Einparteien- und Koalitionsregierungen bei unterschiedlicher
ideologischer Position ............................................................................189
Abbildung 53: Häufigkeit von Rentenkürzungen in unterschiedlichen
Regierungskonstellationen bei starken und schwachen
Gewerkschaften ......................................................................................194
Abbildung 54: Veränderung der Wahrscheinlichkeit von Rentenkürzungen von
rechten und linken Regierungen bei unterschiedlicher
Gewerkschaftsstärke ..............................................................................195
Abbildungsverzeichnis 11
Abbildung 55: Häufigkeit von Rentenerhöhungen in unterschiedlichen
Regierungskonstellationen bei starken und schwachen
Gewerkschaften ......................................................................................195
Abbildung 56: Veränderung der Wahrscheinlichkeit von Rentenkürzungen von
rechten und linken Regierungen bei unterschiedlicher
Gewerkschaftsstärke und unterschiedlichem Zentralisierungsgrad
der Arbeitgeber .......................................................................................196
Abbildung 57: Häufigkeit von expansiven Maßnahmen in der
Arbeitslosenversicherung in unterschiedlichen
Regierungskonstellationen bei starken und schwachen
Gewerkschaften ......................................................................................197
Abbildung 58: Häufigkeit von Kürzungen in der Arbeitslosenversicherung in
unterschiedlichen Regierungskonstellationen bei starken und
schwachen Gewerkschaften ...................................................................198
Abbildung 59: Veränderung der Wahrscheinlichkeit von Kürzungen der
Arbeitslosenversicherung durch rechte und linke Regierungen
bei unterschiedlicher Gewerkschaftsstärke ............................................198
Abbildung 60: Veränderung der Wahrscheinlichkeit von Kürzungen der
Arbeitslosenversicherung von rechten und linken Regierungen bei
unterschiedlicher Gewerkschaftsstärke und unterschiedlichem
Zentralisierungsgrad der Arbeitgeber ......................................................199
Abbildung 61: Veränderung der Wahrscheinlichkeit von Rentenerhöhungen bei
unterschiedlicher Veränderung des Problemdrucks und
unterschiedlicher Disproportionalität des Wahlsystems .........................202
Abbildung 62: Veränderung der Wahrscheinlichkeit des Ausbaus der
Arbeitslosenversicherung bei unterschiedlicher Veränderung des
Problemdrucks und unterschiedlichem Föderalismusgrad .....................203
Abbildung 63: Wahrscheinlichkeiten von Rentenerhöhungen in Vorwahljahren
und Nicht-Vorwahljahren in unitarischen und föderalen Systemen .......206
Abbildung 64: Veränderung der Wahrscheinlichkeit des Ausbaus der
Rentenversicherung in Vorwahljahren bei unterschiedlichen
ideologischen Regierungspositionen und unterschiedlichem
Föderalismusgrad ...................................................................................207
Abbildung 65: Der moderierende Effekt des Bikameralismus auf die Interaktion
von ideologischer Regierungsposition und Einparteienregierungen ......209
Abbildung 66: Der moderierende Effekt des Föderalismus auf die ideologische
Distanz bei vier Koalitionspartnern ........................................................212
Abbildung 67: Der moderierende Effekt des Föderalismus und Bikameralismus
auf die ideologische Distanz bei zwei Koalitionspartnern .....................213
Abbildung 68: Der moderierende Effekt des Bikameralismus auf die Interaktion
von Gewerkschaftsstärke und ideologischer Regierungsposition
bei Kürzungen der Arbeitslosenversicherung ........................................215
Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Programm- und Strukturveränderungen im Wohlfahrtsstaat ........................34
Tabelle 2: Unterscheidungskriterien der Mehrheits- und Konsensdemokratie ..............45
Tabelle 3: Elemente institutioneller Indizes ..................................................................53
Tabelle 4: Paarweise Korrelationen institutioneller Indizes ..........................................54
Tabelle 5: Erwarteter Einfluss politischer Institutionen auf die sozialpolitische
Reformtätigkeit .............................................................................................67
Tabelle 6: Kabinettstypen nach Lijphart ........................................................................74
Tabelle 7: Anteil der Ausgaben für Rente und Arbeitslosigkeit in Prozent des BIP,
1980 und 2002 ..............................................................................................95
Tabelle 8: Altenquotienten und Arbeitslosenraten der 18 OECD-Länder,
1980 und 2002 ..............................................................................................96
Tabelle 9: Legislative Aktivität in 18 OECD-Ländern nach Bereichen.......................105
Tabelle 10: Strukturreformen der Rentenversicherung ..................................................114
Tabelle 11: Renteneintrittsalter für Männer 2002 in 18 OECD-Ländern ......................118
Tabelle 12: Renteneintrittsalter für Frauen 2002 in 18 OECD-Ländern ........................118
Tabelle 13: Kriterien für Programmreformen der Rentenversicherung .........................120
Tabelle 14: Reformtypen ...............................................................................................124
Tabelle 15: Programmreformen der Rentenversicherung, 1980-2002 ...........................125
Tabelle 16: Prozessreformen in der Rentenversicherung, 1980-2002 ...........................126
Tabelle 17: Verwaltung der Arbeitslosenversicherungen in 18 OECD-Ländern............128
Tabelle 18: Strukturmerkmale der Leistungen der „ersten Säule“ der
Arbeitslosenversicherungen ........................................................................129
Tabelle 19: Zweite Säule der Arbeitslosenversicherungen ............................................130
Tabelle 20: Gesetze zu Strukturreformen der Arbeitslosenversicherungen ...................131
Tabelle 21: Kriterien für Programmreformen der Arbeitslosenversicherung.................137
Tabelle 22: Programmreformen der Arbeitslosenversicherung, 1980-2002 ..................141
Tabelle 23: Prozessreformen in der Arbeitslosenversicherung, 1980-2002 ...................142
Tabelle 24: Misery-Indizes der OECD-18-Länder, Durchschnittswerte 1980-2002 .....151
Tabelle 25: Logistische Regressionen zu Rentenreformenund Problemdruck ..............152
Tabelle 26: Logistische Regressionen zu Rentenreformen und Problemdruck im
Zeitverlauf ..................................................................................................152
Tabelle 27: Logistische Regressionen zu Reformen der Arbeitslosenversicherung und
Problemdruck ..............................................................................................153
Tabelle 28: Disproportionalitätsindex der Parlamente in 18 OECD-Ländern................157
Tabelle 29: Stärke des Bikameralismus in 18 OECD-Ländern .....................................158
Tabelle 30: Formaler Föderalismus und fiskalpolitische Zentralisierung, 1980-2002 ...160
Tabelle 31: Bestimmungen zu Vetobegehren und Volksinitiativen ...............................162
Tabelle 32: Logistische Regressionen zu Rentenreformen und Institutionen ................163
Tabelle 33: Logistische Regressionen zu Reformen der Arbeitslosenversicherung und
Institutionen.................................................................................................165
Tabelle 34: Häufigkeit unterschiedlicher Koalitionsregierungen...................................169