Reformen in Kommunalpolitik und -verwaltung: England, Schweden, Frankreich und Deutschland im Vergleich

313 Pages·2008·1.17 MB·German

by  Hellmut Wollmann (auth.)

Hellmut Wollmann
Reformen in Kommunalpolitik und -verwaltung
Hellmut Wollmann
Reformen in
Kommunalpolitik
und -verwaltung
England, Schweden, Frankreich
und Deutschland im Vergleich
herausgegeben von der
Wüstenrot Stiftung
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Herausgeber:
Wüstenrot Stiftung
Auftragnehmer:
IfSInstitut für Stadtforschung und Strukturpolitik GmbH,Berlin
1.Auflage 2008
Alle Rechte vorbehalten
© Wüstenrot Stiftung,Ludwigsburg und VSVerlag für Sozialwissenschaften | GWVFachverlage GmbH,
Wiesbaden,2008
Lektorat:Katrin Emmerich
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Satz:Anke Vogel,Ober-Olm
Druck und buchbinderische Verarbeitung:Krips b.v.,Meppel
Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier
Printed in the Netherlands
ISBN 978-3-531-15748-1
Inhaltsverzeichnis

Vorwort der Wüstenrot Stiftung.........................................................................................9
1 Einleitung.........................................................................................................13
1.1 Vorab: Worte des Dankes.................................................................................13
1.2 Aufgaben- und Themenstellung der Studie.......................................................13
1.3 Auswahl der Länder..........................................................................................14
1.4 Untersuchungsfelder..........................................................................................15
1.5 Analyserahmen..................................................................................................16
1.6 Vergleichendes Vorgehen.................................................................................18
1.7 Terminologische Probleme und Klärungen im Länder-Vergleich....................23
1.8 Untersuchungsmethodik und -vorgehen...........................................................25
1.9 Gliederung des Buchs........................................................................................26
2 Entwicklung der Kommunalsysteme im Überblick.....................................29
2.1 Großbritannien/England....................................................................................29
2.2 Schweden...........................................................................................................34
2.3 Frankreich..........................................................................................................41
2.4 Deutschland.......................................................................................................46
3 Territorial-funktionales Profil der Kommunalsysteme...............................53
3.1 England..............................................................................................................55
3.2 Schweden...........................................................................................................56
3.3 Frankreich..........................................................................................................57
3.4 Deutschland.......................................................................................................58
3.5 Varianz in der Reichweite und Akzentuierung der
organisatorisch-territorialen Reformstrategien.................................................60
3.6 Funktionalreformen in Kontext von Territorial- und/oder
Organisationsreformen......................................................................................64
4 Lokale Demokratie..........................................................................................69
4.1 England..............................................................................................................69
4.2 Schweden...........................................................................................................70
4.3 Frankreich..........................................................................................................72
4.4 Deutschland.......................................................................................................74
5 Kommunalpolitische Entscheidungs- und Leitungsstrukturen..................79
5.1 England..............................................................................................................80
5.2 Schweden...........................................................................................................82
5.3 Frankreich..........................................................................................................84
5.4 Deutschland.......................................................................................................86
6 Inhaltsverzeichnis
6 Kommunale Aufgabenprofile.........................................................................95
6.1 Kommunales Aufgabenprofil im groben Überblick.........................................95
6.2 Unterschiedliche Tätigkeitsfelder der kommunalen Bediensteten....................95
7 Sozialhilfe.........................................................................................................99
7.1 England..............................................................................................................99
7.2 Schweden.........................................................................................................100
7.3 Frankreich........................................................................................................104
7.4 Deutschland.....................................................................................................109
8 Soziale Dienste: Fokus Altenpflege/-hilfe....................................................121
8.1 England............................................................................................................121
8.2 Schweden.........................................................................................................129
8.3 Frankreich........................................................................................................135
8.4 Deutschland.....................................................................................................140
9 Kommunale Beschäftigungspolitik..............................................................151
9.1 England............................................................................................................151
9.2 Schweden.........................................................................................................153
9.3 Frankreich........................................................................................................157
9.4 Deutschland.....................................................................................................160
10 Städtebauliche Planung................................................................................173
10.1 England............................................................................................................174
10.2 Schweden.........................................................................................................179
10.3 Frankreich........................................................................................................185
10.4 Deutschland.....................................................................................................190
11 Baugenehmigungsverfahren.........................................................................199
11.1 England............................................................................................................199
11.2 Schweden.........................................................................................................204
11.3 Frankreich........................................................................................................207
11.4 Deutschland.....................................................................................................210
12 Verwaltungsorganisation und -personal.....................................................219
12.1 Die kommunalen Personalstrukturen im Vergleich........................................219
12.2 Entwicklung und Reformen der Organisations- und Personalstrukturen........223
13 Kommunalfinanzen.......................................................................................237
13.1 England............................................................................................................237
13.2 Schweden.........................................................................................................239
13.3 Frankreich........................................................................................................242
13.4 Deutschland.....................................................................................................246
14 Zusammenfassung, Vergleich, Reformüberlegungen................................253
14.1 Territorial- und Funktionalreformen auf der kommunalen Ebene
im Vergleich – zwischen government und governance..................................253
14.2 Neue Welle von Territorial- und Funktionalreformen in Deutschland –
Chance oder Gefahr für das Kommunalmodell?.............................................258
Inhaltsverzeichnis 7
14.3 Uniformes versus duales kommunales Aufgabenmodell................................259
14.4 Plädoyer für echt kommunalisierte anstelle übertragener Aufgaben..............262
14.5 Kommunalfinanzielles Profil..........................................................................271
14.6 Städtebauliche Planung
14.7 Baugenehmigungsverfahren............................................................................276
14.8 Sozialhilfe........................................................................................................280
14.9 Soziale Dienste (Altenpflege).........................................................................283
14.10 Kommunale Beschäftigungspolitik.................................................................287
15 Vergleichende Bewertung (rating) und Rangordnung (ranking) der
hier untersuchten Kommunalsysteme.........................................................293
15.1 Schweden.........................................................................................................294
15.2 Deutschland.....................................................................................................296
15.3 Frankreich........................................................................................................297
15.4 England............................................................................................................299
Literatur.............................................................................................................................303
Sachregister........................................................................................................................323
Vorwort der Wüstenrot Stiftung

Das traditionelle Modell der deutschen kommunalen (Selbst-)Verwaltung zeichnet sich
durch eine beachtliche funktionale Aufgabenfülle und eine ausgeprägte politische Rolle im
Politik- und Verwaltungssystem aus. Auf der einen Seite regeln die Kommunen alle Ange-
legenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung. Auf der anderen Seite
erledigen die Kommunalverwaltungen insbesondere der Kreise und kreisfreien Städte die
ihnen übertragenen staatlichen Aufgaben. Diese Doppelfunktion der Kommunen summiert
sich zu einer auch im internationalen Vergleich ungewöhnlich breiten Aufgabenfülle, die
die kommunale Planungs-, Bau-, Sozial-, Infrastruktur- und Kulturpolitik umfasst.
Seit einiger Zeit ist das durch eine "Allzuständigkeit" geprägte deutsche Kommunal-
modell durch mehrere Entwicklungen unter Veränderungsdruck geraten:

(cid:131) Im Zuge der wirtschaftlichen und sozialen Globalisierung nimmt die Tendenz zu, den
öffentlichen Sektor, und damit auch die Kommunen, auf die so genannten Kernfunkti-
onen zu reduzieren und bei der Erfüllung der verbleibenden öffentlichen Aufgaben auf
eine gewährleistende ("enabling") Funktion zu beschränken. Die eigentliche Verrich-
tung dieser Aufgaben wird ausgelagerten öffentlichen, halböffentlichen oder privaten
Trägern übertragen.
(cid:131) Die globalisierenden Tendenzen werden durch die fortschreitende Integration inner-
halb der EU in dem Maße verstärkt, wie sich diese den Grundsätzen der Deregulierung
und des Marktwettbewerbs verschrieben hat und damit nicht zuletzt in Kernfelder der
überkommenen Aufgabenwahrnehmung der deutschen Kommunen eingreift.
(cid:131) Auch das seit den frühen 1990er Jahren vor allem auf der kommunalen Ebene vordrin-
gende Modernisierungskonzept des Neuen Steuerungsmodells (NSM), das seinerseits
an Grundvorstellungen des New Public Management anknüpft, hat zumindest in An-
sätzen dazu geführt, das überkommene deutsche Kommunalmodell zu erodieren und
zu entpolitisieren. Sowohl die vom NSM forcierte Auslagerungsdiskussion als auch
die angestrebte größere Selbständigkeit der einzelnen Verwaltungseinheiten unter dem
Vorzeichen des "Konzern Stadt" setzen, wenn die propagierte "Konzernsteuerung"
nicht greift, zentrifugale Kräften frei, an deren Ende kommunales Handeln immer
stärker durch sektorale Interessen und immer weniger durch die Ausrichtung am Wohl
des gesamten städtischen Gemeinwesens geprägt wird.

In dem Maße, in dem die Konzepte des New Public Management und die entsprechenden
Modernisierungsmaßnahmen besondere Aufmerksamkeit fanden, geriet das traditionelle
deutsche Kommunalmodell im internationalen wie im nationalen Diskurs in die konzeptio-
nelle und argumentative Defensive. Gemeinhin wurde festgestellt, dass die deutschen
Kommunalverwaltungen seit spätestens Ende der 1980er Jahre ein gravierendes Moderni-
sierungsdefizit aufweisen würden und die deutschen Gemeinden zwar auf breiter Basis
erste Reformschritte des New Public Managements in Angriff genommen hätten, in deren
10 Vorwort der Wüstenrot Stiftung
Umsetzung aber weitaus weniger weit vorangekommen seien als andere Staaten. Dieser
Rückstand gegenüber anderen Ländern wurde sowohl in Bezug auf die Effizienz des Ver-
waltungshandelns (hier insbesondere gegenüber den angelsächsischen Ländern und den
Niederlanden) als auch hinsichtlich einer besseren Einbeziehung der Bürger (hier vor allem
gegenüber den skandinavischen Ländern) konstatiert. Tatsächlich gibt es jedoch nur wenige
tiefgehende, international vergleichende Untersuchungen in diesem Themenfeld, die eine
fundierte, mehr als ein Aufgabenfeld umfassende Einschätzung ermöglichen.
Die Wüstenrot Stiftung hat sich seit Mitte der 1990er Jahre in verschiedenen Projekten
mit der Modernisierung der Kommunalverwaltungen in Deutschland beschäftigt. Nach
exemplarischen Untersuchungen einzelner Sektoren und einer umfassenden Evaluations-
studie hat die Wüstenrot Stiftung beim Institut für Stadtforschung und Strukturpolitik (IfS,
Berlin) ein international vergleichendes Forschungsprojekt unter Leitung von Prof. Dr.
Hellmut Wollmann in Auftrag gegeben. Dieses Forschungsprojekt wurde in seinem Kern
darauf ausgerichtet, am Beispiel von Deutschland und drei europäischen Vergleichsstaaten
das Kommunalmodell (als Politik-, Verwaltungs-, Zuständigkeits- und Ressourcen-System
der Kommunen) herauszuarbeiten, das den jeweiligen Modernisierungsprozessen und -
pfaden der Länder zugrunde liegt.
Für diesen Vergleich wurden mit Großbritannien, Frankreich und Schweden drei euro-
päische Staaten ausgewählt, die jeweils ein etwas anderes Modell der kommunalen Verwal-
tung bevorzugen und einen anderen Modernisierungspfad verfolgen. Schweden bekennt
sich ähnlich wie Deutschland ebenfalls zu einem traditionell breitem kommunalem Zustän-
digkeitsmodell, wohingegen Großbritannien seit einigen Jahren einem schmalen Zustän-
digkeitsmodell den Vorzug gewährt und Frankreich traditionell ein enges und seit einigen
Jahren nun ein verbreitertes Aufgabenspektrum für die kommunale Verwaltung verfolgt.
Für jedes der vier Länder wurden Analysen zur Charakteristika der Kommunalmodel-
le, zu den Reformen dieser Modelle seit den 1990er Jahren und zur Abschätzung von deren
Modernisierungs- und Leistungsfähigkeit durchgeführt. Vertiefende Vergleiche fanden in
den Aufgabenfeldern der sozialen Dienste, der kommunalen Beschäftigungspolitik, der
städtebaulichen Planung und der Baugenehmigungsverfahren statt.
In dieser Struktur wurde das Projekt zum Einen auf einen kommunal- und verwal-
tungswissenschaftlichen Erkenntnisgewinn ausgerichtet. Durch die international verglei-
chende Untersuchung sollten präzise Aussagen über Stärken und Schwächen der Moderni-
sierungsvarianten und der ihnen zugrunde liegenden Kommunalmodelle gewonnen werden.
Zum Anderen sollte aus dem Projekt ein anwendungsbezogener Nutzen dadurch gewonnen
werden, dass auf den internationalen Vergleich gestützte Informationen und Argumente in
die deutsche Debatte um die weitere Entwicklung der Kommunen und ihrer Modernisie-
rung eingebracht werden. Adressaten für diese Anregungen sind auch die kommunalen
Spitzenverbände, die sich der Aufgabe der Weiterentwicklung des Modells der kommuna-
len Selbstverwaltung stellen müssen. Darüber hinaus kann das Projekt in den internationa-
len verwaltungspolitischen Diskurs die dort bislang eher unterbelichteten deutschen Erfah-
rungen stärker einbringen.
Die Wüstenrot Stiftung freut sich darüber, dass mit der nun vorliegenden Publikation
eine umfassende Analyse vorliegt, aus der wichtige und wegweisende Erkenntnisse zur
Modernisierungs- und Leistungsfähigkeit der unterschiedlichen kommunalen Politik- und
Verwaltungsstrukturen gewonnen werden können. Der besondere Dank der Wüstenrot
Stiftung gilt dem Projektleiter und Verfasser des Berichtes, Herrn Prof. Dr. Hellmut Woll-
Vorwort der Wüstenrot Stiftung 11
mann. Es ist vor allem seinem außergewöhnlichen Engagement, seiner hohen, allgemein
anerkannten Sachkompetenz und seiner langjährigen Forschungserfahrung zu verdanken,
dass eine in vielerlei Hinsicht einmalige Vergleichsstudie in diesem komplexen Themen-
feld der Reform von Kommunalpolitik und -verwaltung entstanden ist.
Damit diese Erkenntnisse einen weiteren Eingang in den internationalen wissenschaft-
lichen Diskurs erhalten können, hat sich die Wüstenrot Stiftung dazu entschlossen, die
wesentlichen Berichtsinhalte, insbesondere die jeweiligen Länderpapiere, in ihrer englisch-
sprachigen Ursprungsfassung zusätzlich als download zur Verfügung zu stellen
(www.wuestenrot-stiftung.de/download/local-government). Sie verbindet dies mit der
Hoffnung, auf diese Weise einen weiteren Beitrag dazu leisten zu können, dass das Modell
der deutschen kommunalen Selbstverwaltung weiterhin eine kritische, zugleich aber im
internationalen Vergleich und Diskurs auch angemessene Würdigung erhält.
1 Einleitung

1.1 Vorab: Worte des Dankes

In der Vorbereitung dieser Studie und bei den Erhebungen in den vier Untersuchungslän-
dern war der Verfasser auf die Unterstützung zahlreicher Wissenschaftler und Forschungs-
einrichtungen angewiesen. Hierbei schuldet er besonderen Dank

(cid:131) den zwei wissenschaftlichen Mitarbeiterinnen in Frankreich und Schweden,1 die bei
der Erschließung einschlägigen Schrifttums behilflich waren und
(cid:131) zahlreichen Kollegen/Kolleginnen insbesondere an den Forschungseinrichtungen in
den Untersuchungsländern,2 deren Gastfreundschaft und Unterstützung er während
mehrerer Arbeitsaufenthalte in Anspruch nehmen durfte,
(cid:131) Kommunalpraktikern in den Untersuchungsstädten,
(cid:131) den Teilnehmern/in von drei Expertenworkshops,3 denen er über ihre hilfreichen
Kommentare hinaus für ihre wiederholte Unterstützung verpflichtet ist.

Großer Dank ist dem IfS Institut für Stadtforschung und Strukturpolitik GmbH, das Auf-
tragnehmer der Studie war, für dessen organisatorische und fachliche Unterstützung und an
ihm vor allem Wolfgang Jaedicke für seine allezeit kluge und freundschaftliche Begleitung
und Beratung geschuldet.

Für die Lektorierung des Manuskriptes ist insbesondere Patrick Diekelmann und Ste-
phan Höss zu danken, für die sorgfältige Textverarbeitung Andrea Elsner.
Schließlich, last not least, ist der Wüstenrot Stiftung für die Beauftragung der Studie,
für ihre vielfältige Unterstützung, für ihre Geduld und die Begleitung durch Dr. Stefan
Krämer Dank zu sagen.
Für verbleibende Schwächen und Fehler der Studie ist – selbstredend – allein der Ver-
fasser verantwortlich.

1.2 Aufgaben- und Themenstellung der Studie

Diese Schrift beruht auf einer Untersuchung, die vom Verfasser am IfS Institut für Stadtfor-
schung und Strukturpolitik GmbH im Auftrag der Wüstenrot Stiftung bearbeitet wurde.

1 Dr. Myriam Charbit (Bordeaux/Paris) und Adiam Tedros (Göteborg).
2 Förvaltningshögskolan (Verwaltungshochschule) der Universität Göteborg, Centre de Sociologie
d’Organisations in Paris, CERVL-CNRS an der Universität Bordeaux, Institute of Local Government Stud-
ies, INLOGOV, an der Universität Birmingham.
3 Teilnehmer/innen: Schweden: Prof. Stig Montin, Gunnar Persson, Stina Ejdenroth-Linden, Frankreich: Prof.
Olivier Borraz, Emmanuel Moulin, Olivier Giraud, England: Prof. Chris Game, Prof. Michael Hill, Dr. An-
drew Coulson.