Reform der Kommunalverwaltung in England und Deutschland: New Public Management zwischen Reformrhetorik und Reformergebnissen

319 Pages·2014·2.271 MB·German

by  Kai Barkowsky (auth.)

Interdisziplinäre Organisations-
und Verwaltungsforschung
Band 20
Herausgegeben von
T. Edeling
W. Jann
D. Wagner
Potsdam, Deutschland
Kai Barkowsky
Reform der Kommunal-
verwaltung in England
und Deutschland
New Public Management
zwischen Reformrhetorik
und Reformergebnissen
Kai Barkowsky
Berlin, Deutschland
Zugl. Dissertation an der Universität Potsdam, 2013
ISBN 978-3-658-05087-0 ISBN 978-3-658-05088-7 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-658-05088-7
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Danksagung
Auch wenn das Verfassen einer wissenschaftlichen Arbeit zuweilen ein einsames
Unterfangen ist, so ist dieses kaum ohne die Unterstützung zahlreicher weiterer
Personen und Organisationen möglich, denen ich an dieser Stelle meinen beson-
deren Dank aussprechen möchte. Hier ist an erster Stelle mein Betreuer und
Erstgutachter Werner Jann zu nennen, der die Erstellung der Arbeit von Beginn
an begleitet und den Prozess der Formulierung und Strukturierung von Ideen
sowie deren Übertragung in ein Forschungsvorhaben und dessen Realisierung
mit entscheidenden Impulsen unterstützt hat. Eine große Bereicherung waren
zudem die Anregungen von Thomas Edeling, insbesondere zu neueren Entwick-
lungen in der Organisationstheorie. Letzterer hat darüber hinaus dankenswerter-
weise das Zweitgutachten übernommen. Christoph Reichard gebührt mein Dank
für inhaltliche Anstöße und Inneneinsichten in die kommunale Verwaltungsre-
form in Deutschland. Für die Bereitstellung von Umfragedaten zu den Wirkun-
gen des Neuen Steuerungsmodells in Deutschland möchte ich Jörg Bogumil
danken.
Von großer Bedeutung war zudem die Förderung durch die Studienstiftung
des deutschen Volkes im Rahmen eines Promotionsstipendiums. Deren Unter-
stützung hat den nötigen Freiraum für die intensive Beschäftigung mit dem vor-
liegenden Thema geschaffen. Die Potsdam Graduate School der Universität
Potsdam hat die vorliegende Veröffentlichung dankenswerterweise mit einem
Publikationskostenzuschuss unterstützt.
Ganz herzlich danken möchte ich auch Familie und Freunden. Diese haben
an verschiedenen Weggabelungen ebenfalls wichtige inhaltliche Hinweise und
Anregungen gegeben. Darüber hinaus hat die vorliegende Arbeit auch davon
profitiert, dass ich in diesem Kreis immer wieder den nötigen Abstand zur wis-
senschaftlichen Tätigkeit und den damit verbundenen Ruhepol habe finden kön-
nen, der als Basis für die Erstellung dieser Arbeit unerlässlich war.

Berlin, Dezember 2013

Kai Barkowsky
Inhaltsverzeichnis
1 Einleitung ............................................................................................... 11
1.1 Gegenstand ........................................................................................ 11
1.2 Ausgangslage und Fragestellung ........................................................ 12
1.3 Methode und Fallauswahl .................................................................. 23
1.4 Aufbau der Dissertation ..................................................................... 30
2 Verwaltungsreform aus der Institutionenperspektive ........................... 31
2.1 Eine integrative Institutionenperspektive: Das Drei-Säulen-Modell ..... 32
2.2 Dimensionen von Verwaltungsreform ................................................ 37
2.2.1 Verwaltung als Instrument (Logik der Konsequenz) ..................... 38
2.2.2 Politisch-administrative Kultur (Logik der Angemessenheit) ........ 41
2.2.3 Rationalitätsmythen (Logik der Korrektheit) ................................ 42
2.3 Anpassung an äußere Anforderungen durch Isomorphismus ............... 44
2.4 Möglichkeiten und Grenzen von Verwaltungsreform .......................... 48
2.4.1 Verwaltungsreformer als institutionelle Entrepreneure ................. 49
2.4.2 Dominante Reformmythen und deren kontextspezifische
Adaption ..................................................................................... 54
2.4.3 Entkopplung als Reaktion auf divergierende Anforderungen ........ 60
2.5 Hypothesen: Verwaltungsreform zwischen Rhetorik, Programmen,
Implementation und Ergebnissen........................................................ 67
3 Kommunale Verwaltungsreform und die Dominanz des New Public
Management ........................................................................................... 73
3.1 Strukturelle Besonderheiten kommunaler Verwaltungsreform ............. 73
3.2 NPM als dominantes Reformleitbild seit den 1980er Jahren ................ 75
3.3 Zwischenfazit: Konvergenzdruck durch Dominanz des NPM .............. 81
8 Inhaltsverzeichnis

4 Verwaltungsreform auf kommunaler Ebene in England ...................... 83
4.1 Ausgangsbedingungen: Politik und Verwaltung in Großbritannien...... 83
4.1.1 Dominanz der Zentralregierung und die Tradition des Public
Interest ........................................................................................ 83
4.1.2 Die englischen Kommunen zum Ende der 1970er Jahre ............... 86
4.2 NPM-Reformen auf kommunaler Ebene seit dem Ende der 1970er
Jahre .................................................................................................. 90
4.2.1 Der Aufstieg des NPM in Großbritannien in den 1970er Jahren .... 90
4.2.2 Kommunale Verwaltungsreformen der Konservativen unter
Thatcher und Major (1979-1997): Zwischen Zentralisierung
und Vermarktlichung ................................................................... 94
4.2.2.1 Verstärkte Kontrolle der Kommunen durch die
Zentralregierung ................................................................... 98
4.2.2.2 Stärkung des Marktmechanismus ........................................ 101
4.2.2.2.1 Wettbewerb durch Privatisierung und
Ausschreibungspflicht .................................................. 102
4.2.2.2.2 Wettbewerb durch Dezentralisierung ............................ 109
4.2.2.2.3 Wettbewerb durch Performanzvergleiche ...................... 114
4.2.2.3 Grenzen des Durchregierens: Das Desaster der Kopfsteuer .. 119
4.2.2.4 Wiederentdeckung des Bürgers und der
Eigenverantwortlichkeit der Kommunen: Citizen’s
Charter und Governance-Wende.......................................... 121
4.2.2.5 Zwischenfazit: Feste Etablierung des NPM in den
Kommunen mit durchwachsenem Ergebnis ......................... 125
4.2.3 Kommunale Verwaltungsreformen unter New Labour
(1997-2010): Local Government Modernisation Agenda
zwischen Zentralisierung und Kooperation................................. 128
4.2.3.1 Fortschreitende Zentralisierung und Privatisierung .............. 135
4.2.3.2 Leistungssteigerung durch Wettbewerb und
Performanzmanagement ...................................................... 142
4.2.3.2.1 Best Value als Ersatz für Compulsory Competitive
Tendering ..................................................................... 142
4.2.3.2.2 Comprehensive Performance Assessment als Ersatz
für Best Value .............................................................. 147
Inhaltsverzeichnis 9

4.2.3.3 Joined-Up Government und kommunale Führungsrolle ....... 158
4.2.3.4 Stärkung der Verantwortlichkeiten durch demokratische
Erneuerung ......................................................................... 167
4.2.3.5 Zwischenfazit: (Miss-)Erfolge der Local Government
Modernisation Agenda ........................................................ 175
4.3 Zwischenfazit: Hypermodernisierung oder die Flucht nach vorne
als reformerisches Allheilmittel ........................................................ 178
5 Verwaltungsreform auf kommunaler Ebene in Deutschland .............. 183
5.1 Ausgangsbedingungen: Politik und Verwaltung in Deutschland ........ 184
5.1.1 Kommunen als eigenständige Partner im föderalen Rechtsstaat .. 184
5.1.2 Die deutschen Kommunen zu Beginn der 1990er Jahre .............. 186
5.2 NPM-inspirierte Reformbemühungen auf kommunaler Ebene seit
den 1990er Jahren ............................................................................ 190
5.2.1 Aufstieg des Neuen Steuerungsmodells in Deutschland zu
Beginn der 1990er Jahre ............................................................ 190
5.2.2 Binnendimension: Die Kommune als Konzern ........................... 201
5.2.2.1 Ablösung des klassischen Bürokratiemodells ....................... 201
5.2.2.2 Trennung von Politik und Verwaltung ................................. 206
5.2.3 Außendimension: Kundenorientierung und Wettbewerb ............. 209
5.2.3.1 Kundenorientierung durch Qualitätsmanagement und
Bürgerämter........................................................................ 209
5.2.3.2 Wettbewerb durch interkommunale Leistungsvergleiche ..... 210
5.2.3.3 Wettbewerb durch Privatisierung ........................................ 213
5.2.4 Ernüchternde Ergebnisse und Abebben der NSM-Reformwelle .. 222
5.2.5 Post-NSM: Rückkehr zu Weber und Rekommunalisierung? ....... 233
5.3 Zwischenfazit: Flurbereinigung des weberschen Bürokratiemodells
durch das Buschfeuer des NSM ........................................................ 236
6 Vergleichende Analyse: Zwischen Hypermodernisierung und
Inkrementalismus ................................................................................. 241
6.1 Transformation kommunaler Verwaltungen durch NPM ................... 241
6.1.1 Reformrhetorik: Weitgehende Konvergenz einer globalen
Debatte ..................................................................................... 242
10 Inhaltsverzeichnis

6.1.2 Reformprogramme: Anpassung eines universalen Konzeptes
an nationale und kommunale Institutionen ................................. 246
6.1.3 Reformimplementation: Dominanz nationaler und
kommunaler Institutionen .......................................................... 250
6.1.4 Reformergebnisse: Inkrementalismus statt
Start-Ziel-Reformen .................................................................. 253
6.2 Transformation des NPM durch kommunale Verwaltungen:
Post-NPM ........................................................................................ 256
7 Ergebnisse und Schlussfolgerungen ..................................................... 261
7.1 Überprüfung der Hypothesen und Beantwortung der
Ausgangsfrage ................................................................................. 261
7.2 Beitrag zur Verwaltungsreformforschung und Ausblick .................... 272
Literaturverzeichnis ................................................................................... 277
Abbildungsverzeichnis ................................................................................ 319
Tabellenverzeichnis .................................................................................... 321
Abkürzungsverzeichnis .............................................................................. 323
1 Einleitung
1.1 Gegenstand
G egenstand
Verwaltungsreform ist ein mühsames Geschäft. Die aktive Veränderung etablier-
ter Institutionen erfordert einen hohen Aufwand an Wissen, Zeit und Entschei-
dungsmacht. Eingespielte Strukturen und Prozesse lassen sich nicht über Nacht
verändern, und zahlreiche betroffene Akteure müssen überzeugt und eingebun-
den werden. Darüber hinaus stellt die simultane Doppelrolle von Regierung und
Verwaltung als Reformsubjekt und Reformobjekt eine besondere Herausforde-
rung dar: Da die Reformobjekte auch für die Formulierung und Implementation
der Reform zuständig sind, besteht die Gefahr, dass kurzfristig schmerzhafte –
für die mittel- und langfristige Erhöhung der Leistungsfähigkeit der Verwaltung
aber durchaus notwendige – Einschnitte vermieden oder gar nicht erst diskutiert
werden. Vor diesem Hintergrund erscheint die hohe verwaltungsreformerische
Aktivität seit den 1980er Jahren, vielfach bestimmt durch die letzte große Re-
formwelle des New Public Management (NPM), durchaus bemerkenswert.
Verwaltungsreformen, die von dem seit den 1980er Jahren dominierenden
Reformleitbild des NPM inspiriert sind, versprechen generell eine effizientere,
effektivere und verantwortungsvollere Verwaltung. Empirische Untersuchungen
bezüglich der Effekte der NPM-getriebenen Reformbemühungen der letzten
Jahrzehnte auf die tatsächliche Leistungsfähigkeit der Verwaltung führen jedoch
zu einem eher ernüchternden Befund: Einigen positiven Effekten wie z. B. einer
verstärkten Leistungs- sowie Kunden- und Bürgerorientierung stehen durchaus
substanzielle negative Auswirkungen wie z. B. hohe Transaktionskosten und
eine verminderte Steuerungsfähigkeit gegenüber (vgl. Abschnitt 1.2 weiter un-
ten). Empirische Befunde weisen demnach darauf hin, dass eine hohe Reformak-
tivität nicht notwendigerweise zu einer verbesserten Verwaltungsleistung führt.
Aus dieser bemerkenswerten Beobachtung ergeben sich verschiedene Fragen, die
den Kern von Verwaltungsreformen berühren und im Mittelpunkt dieser Arbeit
stehen.
Im Rahmen dieser Einleitung wird im Folgenden zunächst auf die Aus-
gangslage und die sich daraus ergebende Fragestellung eingegangen. Dies bein-
K. Barkowsky, Reform der Kommunalverwaltung in England und Deutschland,
Interdisziplinäre Organisations- und Verwaltungsforschung,
DOI 10.1007/978-3-658-05088-7_1, © Springer Fachmedien Wiesbaden 2014