Rapport DE RIO 1992 A RIO 2012 VINGT ANNEES DE NEGOCIATIONS CLIMATIQUES

194 Pages·2012·2.04 MB·French

Centre Alexandre Koyré (CNRS / EHESS)
et Institut Francilien Recherche Innovation Société (IFRIS)

Rapport
Pour le Centre d’analyse stratégique

DE RIO 1992 A RIO 2012
VINGT ANNEES DE NEGOCIATIONS CLIMATIQUES :
QUEL BILAN ? QUEL ROLE POUR L’EUROPE ? QUELS FUTURS ?

Amy Dahan* et Stefan C. Aykut**

* Directrice de recherche émérite au CNRS
** Post-doc au Laboratoire Techniques, Territoires et Sociétés (LATTS), IFRIS
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SOMMAIRE

Introduction ........................................................................................................................................................................................... 1
PREMIERE PARTIE : L'HISTORIQUE DU PROCESSUS, LA GEOPOLITIQUE DU CLIMAT ...................................... 3

1. Le régime climatique : cadrage et piliers principaux ............................................................................. 5

2. Gouvernance onusienne et fonctionnement des arènes climatiques ............................................ 13

3. La géopolitique du climat : cartographie et évolutions ....................................................................... 25

4. La Conférence de Copenhague : la fin d'un cycle ................................................................................... 41

5. Quelle crédibilité accorder encore aux négociations climatiques? ................................................ 49
DEUXIEME PARTIE : LE CLIMAT ET L’EUROPE, VINGT ANS D’HISTOIRE PARTAGEE ....................................... 59

1. Naissance et motifs d’une ambition de leadership ............................................................................... 63

2. L’Europe comme acteur dans les négociations internationales ...................................................... 71

3. Climat et construction européenne : trois phases ................................................................................ 78

4. Passé, présent et futur de l’ambition européenne ................................................................................ 97
TROISIEME PARTIE : PERSPECTIVES POUR LE FUTUR, LE CHAMP DES POSSIBLES ....................................... 103

1. Quelques leçons de la Conférence de Rio (Juin 2012) ......................................................................105

2. Les négociations internationales : impasses, blocages et marges de manœuvre ....................116

3. Vers une Grande Transition énergétique ? ............................................................................................126

4. L'Europe face aux échéances climatiques ..............................................................................................139

5. Décloisonner les régimes internationaux, un enjeu décisif ............................................................157

Conclusions générales ................................................................................................................................................................. 170

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INTRODUCTION
A l'entrée de ce texte, il nous faut d'abord clarifier notre position, expliciter d’où l'on parle. Nous
pensons que la crise climatique est réelle, profonde et durable. Réelle signifie qu’il n’y a pas lieu
de douter des alertes scientifiques lancées et réitérées depuis plus de 20 ans. La crise est
profonde, parce que dans l’état actuel des choses, nous nous dirigeons vers un réchauffement et
des bouleversements climatiques très importants, qui vont nous obliger à opérer des
transformations sans précédent de nos sociétés – à la fois pour contenir le réchauffement le
mieux possible, et pour s’adapter aux impacts inéluctables. Enfin, nous pensons que la crise
climatique est durable, parce que les inerties combinées du système Terre et du système
économique et politique international rendent peu probable une « résolution » du problème à
court ou moyen terme.
Depuis vingt ans, le problème est monté à l'agenda mondial et un processus multilatéral s'est
mis en place pour le traiter. Le bilan de ces vingt années de négociations qui ont abouti
notamment au protocole de Kyoto semble très limité, mais comment l'apprécier précisément ?
Les arènes climatiques annuelles sont-elles de simples foires aux palabres et faudrait-il arrêter
purement et simplement ces grandes conférences internationales, abandonner le gouvernement
climatique onusien ? L'échec de la Conférence de Copenhague (décembre 2009), présentée
comme un moment stratégique à l'échelle planétaire où tout allait se jouer pour le futur du
climat, a paru sanctionner la fin de ces espoirs, inaugurer une phase de régression du problème.
Quelles leçons géopolitiques tirer de cet événement ? Comment faut-il repenser le régime
climatique ?
L'Europe avait longtemps occupé une position de leader dans le régime climatique. A Durban
(décembre 2011), elle a tenté un coup de force dans le processus onusien, arrachant finalement
la perspective de négociations pour un nouveau traité contraignant devant être signé par tous
les pays (du Nord comme du Sud) en 2015 et mis en œuvre en... 2020! Comment analyser cette
stratégie européenne, que penser du coup de force de Durban ? Quelle crédibilité accorder
encore à tout ce processus pour relever les défis qui nous attendent ?
Nous tenterons de répondre à toutes ces questions et nous en aborderons aussi quelques autres,
profondes et stratégiques, qui se sont imposées au cours de l'écriture: le problème climatique
entre environnement et transition énergétique, l'évolution de la géopolitique du climat, la
gouvernance multi-échelles et l'articulation entre global et local, celle des différents régimes
internationaux, etc.
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Notre position, en tant qu’observateurs depuis plusieurs années du régime climatique, est avant
tout réflexive. Notre objectif est d’analyser les dynamiques politiques, le rôle que jouent la
science et l’expertise scientifique et technique ; d’étudier comment se posent les questions de
transition, de gouvernance, de démocratie et d’équité (ONG, société civile...) et, enfin, de rendre
compte comment s’élaborent ou se construisent, entre intérêts, pragmatisme et utopies, les
solutions du futur (scénarios, nouvelles technologies, outils économiques) et les politiques
climatiques. La course de vitesse entre dégradation du climat d’une part, et sa prise en main par
la communauté internationale d’autre part, est pour nous la tension déterminante pour juger
des leçons, du bilan et de l’avenir du processus des négociations internationales.
Notre rapport se divise en trois parties. Dans la première1, nous revisitons les vingt ans de
construction historique du problème climatique, revenons sur le "cadrage" de ce régime et son
fonctionnement, mettons en évidence les évolutions géopolitiques et les tournants marquants.
Dans la seconde2, nous braquons le projecteur sur l'Europe, acteur majeur de cette histoire, et
retraçons les différentes phases par lesquelles l’Union a acquis un statut aussi singulier dans le
régime climatique, qui lui confère des responsabilités concrètes. Dans la troisième, nous
essayons de faire le tour sur les impasses, les blocages et les possibilités d'avancées dans la voie
de résolution du problème, non seulement au sein du processus global onusien, mais aussi à
d'autres échelles, et surtout dans une perspective de décloisonnement du régime climatique et
de son inscription sur un échiquier bien plus vaste. Cet élargissement nous paraît absolument
impératif si l'on veut affronter le problème dans sa véritable dimension. C'est l'un des résultats
importants que nous voudrions communiquer.

Amy Dahan & Stefan C. Aykut
Paris, le 14 Octobre 2012.

1 Cette Première Partie s'appuie notamment sur les quatre rapports de recherche (Dahan et al., 2009, 2010, 2011,
2012) qui ont été rédigés sous la direction d'Amy Dahan, par des groupes issus de son équipe Changement Climatique,
Expertise et Futurs, du Centre Alexandre Koyré (EHESS-CNRS), suite aux missions effectuées dans les COP. Nous
remercions les co-auteurs de ces rapports – Michel Armatte, Stefan C. Aykut, Christophe Buffet, Hélène Guillemot,
Agatha Korczack, Aurore Viard-Crétat – dont les analyses et réflexions sont ici mobilisées.
2 Cette partie doit beaucoup à la thèse de doctorat soutenue par Stefan C. Aykut (2012) consacrée à la construction
du problème climatique comme problème public à différentes échelles, dont l'échelle européenne.
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PREMIERE PARTIE
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L'HISTORIQUE DU PROCESSUS,
LA GEOPOLITIQUE DU CLIMAT

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1. LE REGIME CLIMATIQUE : CADRAGE ET PILIERS PRINCIPAUX
A. Un problème global de pollution
La construction du problème climatique sur la scène politique internationale est un processus
engagé à Toronto en 1988-1989, après le succès du protocole de Montréal (1987) imaginé pour
lutter contre le trou de la couche d’ozone. Le succès de Montréal en fit un modèle pour la
construction des négociations internationales sur le changement climatique. Cette filiation du
problème climatique avec celui de l'ozone l'inscrit durablement comme un problème de pollution
avec des objectifs chiffrés de réduction et la recherche d'un traité international contraignant à la
clef, analogue à celui de Montréal. Ce qu'on nomme le "paradigme de pollution" du cadrage
climatique a déterminé toute l'approche ultérieure du protocole de Kyoto et suscité des critiques
de plus en plus vives, en particulier dans le monde des sciences sociales.
Scandé par la création du GIEC en 1988, la conférence du Sommet de la Terre à Rio en 1992 et la
mise en œuvre de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques en
1994, puis dès 1995 par les arènes climatiques annuelles (les CoP) et les rapports du GIEC
(1990, 1995, 2001, 2007), ce que nous appelons le régime climatique est un système complexe
d'arènes et d'institutions qui a réuni des acteurs et des partenaires de plus en plus nombreux,
suscité de nouvelles pratiques de recherche, instauré des procédures d'évaluation et de
validation, vu s’affronter des intérêts économiques et des enjeux politiques variés etc., et a établi
des relations particulières entre sciences, politique et marché ; car le changement climatique a la
singularité d'être à la fois un objet de science, un objet d'expertise et un problème politique.
Dans la terminologie de « régime », se croisent plusieurs notions issues d’univers disciplinaires
ou épistémiques distincts :
• Une notion, venant des relations internationales ou du droit, désigne des arrangements
politiques, traités, organisations internationales, ensemble de procédures juridiques etc.
(Keohane et Nye, 2000, Keohane, 1984).
• Au niveau discursif, l’expression peut désigner des cadrages scientifiques et politiques,
un « régime de vérité » dans la littérature foucaldienne (Leclerc, 2001), un ensemble de
« dispositifs » culturels, institutionnels ou autres.
• Enfin dans le paysage des Science Studies, la notion de régime cherche à capturer des
modes de production des savoirs scientifiques contemporains quand ceux-ci se déploient
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pour résoudre des questions en liens organiques avec des problèmes économiques,
politiques, industriels, éthiques etc. Le concept vise souvent alors en priorité
l’organisation de l’expertise, et les relations entre science et politique (Gibbons et al.,
1994, Pestre, 2003, Dahan, 2007).
Appliquées au problème climatique, les trois acceptions précédentes se superposent et se
combinent pour mobiliser, dans l’expression même de « régime climatique », la multi-
dimensionnalité qui caractérise le domaine.
On peut se demander: pourquoi et comment l'échelle globale est-elle devenue le niveau
d'appréhension et de traitement évident du problème climatique ? Dans son livre A vast
machine, Edwards (2010) analyse les processus qui se sont avérés nécessaires pour les
modélisations et les simulations de la climatologie moderne, liés à la constitution d'un réseau
mondial d’observation de la Terre et à l'effort de rendre comparables toutes les données
collectées. Un holisme caractérise le système climatique de la Terre : il est lié d'une part, aux lois
de conservation à grande échelle qui le contraignent, d'autre part, aux multiples interactions et
rétroactions de processus bio-physico-chimiques qui s'y déroulent et que seul l'ordinateur a
permis d'appréhender conjointement (Dahan et Guillemot, 2006, 2008). La prééminence des
sciences physiques du climat apparaît bien comme l'un des éléments constitutifs du globalisme
du risque climatique, et par suite de son traitement à l'échelle globale (Edwards, 2010).
Néanmoins, comme l'a bien montré dans sa thèse Stefan Aykut (2012: 73-91), un deuxième type
“normatif” de globalisme est venu des sciences politiques et des sciences sociales ; il s'est affirmé
d'abord dans la veine néolibérale du contexte de l'effondrement du régime soviétique et des
thèses sur "la fin du politique" ou "la fin de l'Histoire" qui l'ont un temps accompagné
(Fukuyama, 1992, Strange, 1996, Ohmae, 1996). Puis, aux thèses très pessimistes sur le retrait
de l'Etat défendues par de nombreux auteurs (Held, 1995, Beck, 2001, Habermas, 1998) qui
enregistrent l'incapacité des Etats-nations à affronter et contrôler divers risques (risques
environnementaux et technologiques avant tout, dont l'exemple paradigmatique sera en 1986
l'accident de Tcherbobyl, mais aussi risques économiques et financiers transnationaux, risques
migratoires, terrorisme, etc.), vont faire écho des discours globalisants sur les régimes
internationaux, la gouvernance globale, la société civile mondiale... En bref, les concepts
scientifiques globaux et le traitement politique global se sont mutuellement renforcés.
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