racionalização do gasto público

300 Pages·2008·1.79 MB·Portuguese

UNIVERSIDADE DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
FACULDADE DE DIREITO
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO

RACIONALIZAÇÃO DO GASTO PÚBLICO:
UMA APOSTA NO CUSTO/BENEFÍCIO DA
EDUCAÇÃO BÁSICA SOB O REGIME DA
CONCESSÃO

MARIA CRISTINA DE BRITO LIMA

Tese apresentada ao Programa de Pós-
Graduação Stricto Sensu da Faculdade de
Direito, da Universidade do Estado do Rio
de Janeiro, como requisito para obtenção do
título de Doutor em Direito Público.

Orientador: Professor Doutor Ricardo Lobo Torres

RIO DE JANEIRO
2008
RACIONALIZAÇÃO DO GASTO PÚBLICO: UMA
APOSTA NO CUSTO/BENEFÍCIO DA EDUCAÇÃO

BÁSICA SOB O REGIME DA CONCESSÃO

MARIA CRISTINA DE BRITO LIMA

RACIONALIZAÇÃO DO GASTO PÚBLICO:
UMA APOSTA NO CUSTO/BENEFÍCIO DA
EDUCAÇÃO BÁSICA SOB O REGIME DA
CONCESSÃO

Tese apresentada ao Programa de Pós-Graduação stricto sensu
da Faculdade de Direito, da Universidade do Estado do Rio de
Janeiro, como requisito para obtenção do título de Doutor em
Direito Público.

Data da aprovação: 10/11/2008.

Banca Examinadora:

_____________________________________________________________________
Ricardo Lobo Torres – Presidente da Banca Examinadora
Professor Doutor da Faculdade de Direito da Universidade do Estado do Rio de Janeiro - UERJ

_____________________________________________________________________
Jane Reis Gonçalves Pereira – Professora Doutora da Faculdade de Direito da UERJ

_____________________________________________________________________
Gustavo Binenbojm – Professor Doutor da Faculdade de Direito da UERJ

_____________________________________________________________________
Marçal Justen Filho – Professor Doutor da Faculdade de Direito da UFPR

_____________________________________________________________________
Marcos Juruena Villela Souto – Professor Doutor da Faculdade de Direito da UGF

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RACIONALIZAÇÃO DO GASTO PÚBLICO: UMA
APOSTA NO CUSTO/BENEFÍCIO DA EDUCAÇÃO

BÁSICA SOB O REGIME DA CONCESSÃO

Ao Brasil, País da minh’alma.

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RACIONALIZAÇÃO DO GASTO PÚBLICO: UMA
APOSTA NO CUSTO/BENEFÍCIO DA EDUCAÇÃO

BÁSICA SOB O REGIME DA CONCESSÃO

RESUMO
BRITO LIMA, Maria Cristina de. A racionalização do gasto público: uma aposta no
custo/benefício da educação básica sob o regime da concessão. 300 f. Tese (Doutorado em
Direito Público) – Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ), 2008.
Sabe-se que a educação básica é um dos propósitos fundamentais do Estado brasileiro,
vez que ela pode transformar, a um só tempo, o indivíduo em cidadão participante do
Estado, capaz de construir uma sociedade livre, justa e solidária. Para a consecução
desse desiderato, a Constituição Federal elevou a educação básica ao nível de direito
público subjetivo (art. 208, §1º), como a lhe marcar a essencialidade, dotando-lhe,
ainda e em especial, de fonte de custeio própria, o Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização do Magistério – FUNDEB
(Lei 11.494/2007). Todo esse esforço legal, entretanto, ainda não foi capaz de
universalizar a educação básica com qualidade a todos os rincões do Brasil. Muitas
ainda são as dificuldades que se apresentam, indo desde a falta de condições físicas,
faltas de prédios e equipamentos apropriados, até a necessidade de profissionalização
dos professores e profissionais da educação básica. A tudo acresça-se que a análise do
custo/benefício dos gastos públicos efetivados na educação básica até o ano de 2006
deixa transparecer a necessidade de se contar com a expertise da iniciativa privada na
consecução deste serviço público para que não se percam recursos tão preciosos ao
País. É, portanto, chegada a hora de buscar novos modelos inovadores que possam
auxiliar o Estado nessa tarefa constitucional. O propósito deste estudo é demonstrar
que a ordem jurídica nacional pode conceber ao Estado brasileiro também o papel de
agente normativo e regulador da atividade social, nos mesmos moldes que já o faz em
relação à atividade econômica, sendo possível que este delegue à iniciativa privada a
execução do serviço público de educação básica financiada com recursos próprios do
FUNDEB, reservando para si a relevante missão de fiscalizar, incentivar e planejar
todo o processo de sua execução.
Palavras-chave: Educação Básica; Financiamento da Educação; Contribuição do
Pensamento Econômico; FUNDEB (Lei 11.494/2007); Concessão; Consórcio Público;
Operacionalização da Concessão: Edital e Minuta de Contrato.

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RACIONALIZAÇÃO DO GASTO PÚBLICO: UMA
APOSTA NO CUSTO/BENEFÍCIO DA EDUCAÇÃO

BÁSICA SOB O REGIME DA CONCESSÃO

ABSTRACT
It is well known that providing basic education is one of the fundamental purposes of
the Brazilian state, seeing that it can transform, at a time, an individual into a
participating citizen in the state, empowering him, her to help construct a free, just and
harmonious society. In order to achieve this desideratum, the Federal Constitution has
elevated basic education to the level of subjective public right, (art. 208, §1º) to ensure
its essentiality status, and endowing it especially with a source of funding provided by
the Foundation for the Maintenance and Development for Basic Education (Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização do Magistério –
FUNDEB, in Portuguese – Law 11.494/2007). However, all this legislative effort has
not been able to universalize the quality of basic education throughout all corners of
Brazil. Many are the difficulties which occur, in the form of lack of adequate
premisses, scarcity of buildings and the appropriate kinds of equipment, to the need of
professionalizing teachers and other public servants involved in basic education.
Additionally we present a cost-benefit analysis of public funding for basic education
of the year 2006, which clearly reveals the necessity to call upon the expertise of the
private sector in the consecution of this public service, so that there be no loss of
precious resources for the country. It is for this reason that the hour has come to seek
out new and innovative models, which can assist the state in this endeavor, which is its
constitutional duty. The purpose of this study is to demonstrate that the national
judicial order can create for the State of Brazil the role of normative social agent and
regulator for social activity, in the same format that it already performs in the field of
economics, making it possible for such an agency to subcontract services in basic
education from the private sector, funded by FUNDEB, while retaining the essential
mission of supervising, incentivizing and planning the whole basic education process.
Key words: Basic Education; Funding Basic Education; Contribution Economic
Thinking; FUNDEB; Concession; Public Consortium; Operationalization of the
Concession: promulgation and drafting of the contract.

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APOSTA NO CUSTO/BENEFÍCIO DA EDUCAÇÃO

BÁSICA SOB O REGIME DA CONCESSÃO

RÉSUMÉ
Il est reconnu que l'enseignement de base est l'un des objectifs fondamentaux de l'état
Brésilien, étant donné qu'il peut transformer l'individu en citoyen éclairé, participant et
sensible à la l'importance de la construction d'une société libre, juste et solidaire. Pour
réaliser ce but, la Constitution Fédérale a élevé l'enseignement de base au niveau du
droit publique subjectif (art. 208, §1°), renforçant son caractère essentiel et lui
attribuant, spécifiquement, sa propre source de financement : le Fond d'Entretien et
Développement et Valorisation de l'Enseignement de base – FUNDEB ((Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização do Magistério –
FUNDEB, en Portuguais - Loi 11.494/2007). Cet effort légal n'a pourtant pas encore
été capable d'universaliser l'éducation de base à tout les coins du Brésil. Les difficultés
sont encore nombreuses, comme le manque de moyens en bâtiment et en matériels
adéquats et le besoin de formation de nouveaux enseignants et professionnels de
l'éducation. De plus, l'analyse coût-bénéfice des dépenses publiques dans
l'enseignement de base jusqu'en 2006 fait apparaître la nécessité de compter sur
l'expertise de l'initiative privée pour assurer ce service publique à fin que le Pays ne
perde pas de si précieuses ressources financières. Ainsi, arrive l'heure de chercher des
nouveaux modèles novateurs qui puissent aider l'Etat dans cette tâche institutionnelle.
Le but de cette étude est de montrer que l'ordre juridique national peut accorder à l'Etat
brésilien le rôle d'agent normatif et régulateur de l'activité sociale, de la même façon
que dans le domaine économique. Il est aussi possible que celui-ci délègue à l'initiative
privée l'exécution du service publique d'éducation. Il sera alors financé avec les
ressources propres au FUNDEB, celui-ci se réservant la mission de fiscaliser, stimuler
et planifier tout le procès de son exécution.

Mots-Clés: Education Basique; Financement de l'Education Basique; FUNDEB;
Concession; Consortium Public; Rationalisation de la Concession: Edit et Minute de
Contrat.

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APOSTA NO CUSTO/BENEFÍCIO DA EDUCAÇÃO

BÁSICA SOB O REGIME DA CONCESSÃO

SUMÁRIO
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS..................................................................
LISTA DE TABELAS...................................................................................................

1. INTRODUÇÃO
1.1. Questões Iniciais Acerca do Tema.................................................................................
1.2. Delimitação do Tema e Plano de Trabalho..................................................................

PARTE I – A PROPOSTA

2. A FACE DA INJUSTIÇA.........................................................................................
2.1. A Declaração do Milênio das Nações Unidas...............................................................
2.2. A Educação Básica como Objetivo do Milênio.............................................................
2.2.1. A Ordem Jurídica Interna e a Implementação dos Objetivos do

Milênio......................................................................................................................
2.2.2. Os Objetivos do Milênio no Cenário Brasileiro..................................................

3. DESCENTRALIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO BÁSICA: UM PROCESSO
3.1. A Desburocratização da Transferência e a Regionalização de Recursos

Destinados à Educação Básica: O FUNDEB...................................................................
3.2. Os Princípios da Eficiência Administrativa e da Economicidade dos Gastos

Públicos........................................................................................................................
3.3. Pressupostos Teórico-Normativos para Aferição da Economicidade dos Gastos

Públicos com a Educação Básica........................................................................
3.3.1. Avaliação do Custo / Benefício e da Eficácia dos Gastos Públicos com a

Educação Básica......................................................................................................
3.3.2. Avaliação do Custo/Benefício com Base no Critério da Distribuição ..........
3.3.3. Avaliação da Eficácia com Base no Critério da Utilização................................

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RACIONALIZAÇÃO DO GASTO PÚBLICO: UMA
APOSTA NO CUSTO/BENEFÍCIO DA EDUCAÇÃO

BÁSICA SOB O REGIME DA CONCESSÃO

3.4. Vantagem Comparativa: Estado X Particular.............................................................

4. 4. A DELEGAÇÃO DO SERVIÇO PÚBLICO DE EDUCAÇÃO BÁSICA

FINANCIADA COM OS RECURSOS DO FUNDEB............................................
4.1. A Natureza Especial do Serviço Público de Educação Básica......................................
4.2. A Educação Básica sob o Regime da Concessão: Seu Marco Regulatório..................

5. PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA NA EDUCAÇÃO BÁSICA: ALGUNS CASOS
5.1. As Charter Schools Americanas.......................................................................................
5.2. A Experiência Colombiana com os Colegios en Concesión...................................
5.3. A Venezuela e a Associação Venezuelana de Educação Católica (AVEC)........
5.4. A Proposta para o Brasil: Escolas Públicas Concedidas....................................

PARTE II – A ADEQUAÇÃO LEGAL DA PROPOSTA

6. PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS (CONCESSÃO ESPECIAL): SUA

APLICABILIDADE NA CONCESSÃO DA EDUCAÇÃO BÁSICA...................
6.1. Concessão Administrativa da Educação Básica Custeada pelo FUNDEB.................
6.2. Da Justificação da Conveniência da Outorga.................................................................
6.3. Dos Interesses e Direitos dos Destinatários Do Serviço................................................
6.4. Da Remuneração e Do Critério de Julgamento..............................................................
6.5. Da Satisfação dos Cidadãos: Direitos e Obrigações Emergentes da

Concessão....................................................................................................................................

7. AGENTES REGULADORES DA EDUCAÇÃO BÁSICA CONCEDIDA .....
7.1. Ministério da Educação.....................................................................................................
7.2. Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira.................
7.3. Comissão Intergovernamental de Financiamento para a Educação Básica de

Qualidade (LEI 11.494/2007, artigo 12)...................................................................................
7.4. Conselhos Estaduais e Municipais para Acompanhamento e Controle Social

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APOSTA NO CUSTO/BENEFÍCIO DA EDUCAÇÃO

BÁSICA SOB O REGIME DA CONCESSÃO

Sobre a Distribuição, Transferência e a Aplicação dos Recursos dos Fundos (LEI
11.494/2007, artigo 24)...............................................................................................................

8. REGIME JURÍDICO DO PROFESSOR DA EDUCAÇÃO BÁSICA..............

PARTE III – A CONCLUSÃO

9. BENEFÍCIOS IMEDIATOS E MEDIATOS DA IMPLEMENTAÇÃO DA

PROPOSTA...................................................................................................................

ANEXO - O PROJETO PILOTO

10. PROTÓTIPO CONTRATUAL DA PRESENTE PROPOSTA........................
10.1. A criação do CPDEB - CONSÓRCIO PÚBLICO PARA DESENVOLVIMENTO

DA EDUCAÇÃO BÁSICA.......................................................................................................
10.2. Sugestão de Mensagem à Casa Legislativa..................................................................
10.3. Sugestão de Projeto de Lei que acompanha a Mensagem e que tem por Anexo

Único o Protocolo de Intenções...............................................................................................
10.4. Sugestão de Estatuto do Consórcio Público.................................................................
10.5. Sugestão de Ato de Justificação da Outorga da Concessão.......................................
10.6. Sugestão de Edital com a Minuta de Contrato.............................................................

11. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS...............................................................................

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BÁSICA SOB O REGIME DA CONCESSÃO

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

CF – Constituição Federal
EC – Emenda Constitucional
ADCT – Ato das Disposições Constitucionais e Transitórias
MEC - Ministério da Educação
INEP - Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira
FUNDEF - Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorização do Magistério
FUNDEB – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de
Valorização do Magistério
ODM – Objetivos do Milênio (Declaração do Milênio das Nações Unidas)
ONU – Organização das Nações Unidas
INAF – Indicador de alfabetismo funcional
IDEB - Indicador de Desenvolvimento da Educação Básica
LDB - Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
PPP - Parceria Público-Privada
SPE – Sociedade de Propósito Específico

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