PUC-SP Renata Fiori Puccetti Infrações e sanções administrativas aplicáveis aos particulares em

181 Pages·2010·0.62 MB·Portuguese

PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO
PUC-SP

Renata Fiori Puccetti

Infrações e sanções administrativas aplicáveis aos particulares em licitações e contratos

MESTRADO EM DIREITO DO ESTADO

SÃO PAULO
2010
PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO
PUC-SP

Renata Fiori Puccetti

Infrações e sanções administrativas aplicáveis aos particulares em licitações e contratos

MESTRADO EM DIREITO DO ESTADO

Dissertação apresentada à D. Banca Examinadora
como exigência parcial para obtenção do título de
Mestre em Direito do Estado, área de concentração
Direito Administrativo, sob a orientação do
Professor Doutor Marcio Cammarosano

SÃO PAULO
2010
Banca Examinadora

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DEDICATÓRIA

À Thainá e à Beatriz,
minhas inesgotáveis fontes de força e motivação.
São as cores, a alegria e o orgulho da minha vida.
Resumo

PUCCETTI, Renata Fiori. Infrações e Sanções administrativas aplicáveis aos particulares em
licitações e contratos.

O objetivo deste trabalho é fazer uma investigação do regime jurídico das
infrações e sanções aplicáveis aos particulares, em matéria de licitações e contratos
administrativos e abordar questões correlatas que abrangem a análise das infrações e sanções
em espécie, previstas no ordenamento jurídico brasileiro, os pressupostos e procedimento para
apuração e sancionamento, bem como conhecer-lhes as feições e extensão. São espécies de
relação de sujeição especial, caracterizadas pelo vínculo de aproximação diferenciado, o que
implica reconhecer-lhe regime jurídico diferenciado das relações de sujeição geral, dentro do
Direito Administrativo Sancionador.

Palavras-chaves: Licitação – Contrato Administrativo – Infrações – Sanções
Abstract

PUCCETTI, Renata Fiori. Infractions and Penalties applicable to private agents in public
tenders and contracts.

The paper concerns an investigation of the legal regime of infractions and
penalties applicable to private agents in the subject-matter of public tenders and
administrative contracts, and address questions related that comprise the analysis of the
infractions and sanctions in species, existent in the Brazilian legal system, the presuppositions
and procedures to the verification and sanctioning, as well as acquaint their aspects and
extension. Are types of special relationship of submission, characterized by the bond of
differentiated approximation, what entails to acknowledge its differentiated legal regime from
ordinary relationship of submission, within the sanctioning administrative law.

Key words: Public tender; Administrative contract; Infractions; Penalties.
SUMÁRIO

Introdução ..................................................................................................................................................... 08

Capítulo I. Direito Administrativo Sancionador ...................................................................................... 10
1. O poder sancionatório do Estado............................................................................................................... 10
2. A independência e a interdependência das esferas sancionatórias ........................................................... 17

Capítulo II. As Relações de Sujeição Geral e de Sujeição Especial ....................................................... 23
1. Origem e evolução da noção ..................................................................................................................... 23
2. As concepções da doutrina brasileira ........................................................................................................ 32
3. Nosso entendimento sobre o tema ............................................................................................................ 36
4. A Participação em Licitações e em contratos administrativos como relação de sujeição especial .......... 43

Capítulo III. O Regime Jurídico do Direito Administrativo Sancionador .......................................... 45
1. Princípio da Legalidade ............................................................................................................................ 45
1.1. Considerações gerais ............................................................................................................... 45
1.2. O princípio da legalidade nas relações de sujeição especial .................................................... 48
2. Princípio da Tipicidade ............................................................................................................................. 56
3. Culpabilidade ............................................................................................................................................ 65
4. Demais Princípios Incidentes..................................................................................................................... 67
4.1. Devido Processo Legal ............................................................................................................ 67
4.2. Ampla defesa e contraditório ................................................................................................... 69
4.3. Motivação ................................................................................................................................ 71
4.4. Verdade Material ..................................................................................................................... 72
4.5. Razoabilidade e Proporcionalidade ......................................................................................... 73
4.6. Presunção de inocência ............................................................................................................ 76
4.7. Non reformatio in pejus ........................................................................................................... 76
4.8. Controle judicial ...................................................................................................................... 78
4.8.1. Extensão .................................................................................................................... 78
4.8.2. Controle judicial da discricionariedade ..................................................................... 79
4.8.3. Controle judicial e presunção de legitimidade dos atos administrativos ................... 82
4.9. Prescritibilidade ....................................................................................................................... 88
5. Excludentes da antijuridicidade e da sanção ............................................................................................. 92

Capítulo IV. A Função Integradora do Instrumento Convocatório nas Licitações e Contrato
Administrativo.............................................................................................................................................. 94
1. Considerações Gerais sobre licitação e contrato administrativo .............................................................. 94
2. O Instrumento Convocatório como ato normativo disciplinador da Licitação e sua força vinculante . 98
2.1. Perfil constitucional do regulamento na ordem jurídica brasileira .......................................... 100
2.2. As outras competências normativas da Administração ........................................................... 111
2.3. Instrumento convocatório: norma geral e concreta ................................................................. 111
2.4. Relação entre lei, ato convocatório e contrato administrativo ................................................. 114

Capítulo V. Infrações nas Licitações e Contratos Administrativos ..................................................... 116
1. Infrações consumáveis antes da celebração do contrato ........................................................................... 116
1.1. Não manutenção da proposta ................................................................................................... 116
1.2. Recusa injustificada em assinar o contrato ou termo equivalente............................................ 120
1.3. Não entregar documentação exigida para o certame ........................................................... 124
1.4.Apresentação de documentação ou fazer declaração falsa.................................................. 125
2. Infrações contratuais relacionadas à execução do objeto ......................................................................... 129
2.1. Atraso injustificado .................................................................................................................. 129
2.2. Inexecução parcial ou total ...................................................................................................... 131
2.3. Falha ou fraude na execução do contrato ................................................................................ 132
2.4. Ensejar o retardamento da execução de seu objeto (do certame ou do contrato?)................... 133
2.5. Subcontratação e modificações societárias não admitidas no edital e no contrato.............. 135
2.6. Não manutenção das condições de habilitação...................................................................... 135
3. Hipóteses de sancionamento por comportamentos ou eventos ocorridos antes ou depois da assinatura
do contrato .................................................................................................................................................... 136
3.1. Cometimento de fraude fiscal .................................................................................................. 138
3.2. Cometimento de ato ilícito visando a frustrar os objetivos da licitação .................................. 140
3.3. Comportamento inidôneo ........................................................................................................ 141
3.3.1. A inidoneidade referida no art. 88, III, da Lei 8.666/93 ............................................ 142
3.3.2. O comportamento inidôneo referido no art. 7º, da lei 10.520/02 .............................. 144

Capítulo VI. Sanções nas Licitações e Contratos Administrativos ........................................................ 146
1. Considerações iniciais................................................................................................................................ 146
2. Sanções em espécie.................................................................................................................................... 147
2.1. Multa (Moratória e Compensatória) ....................................................................................... 147
2.2. Advertência .............................................................................................................................. 149
2.3. A suspensão temporária de participação em licitação e a declaração de inidoneidade da Lei
8.666/93........................................................................................................................................... 150
2.3.1. Conteúdo ................................................................................................................... 151
2.3.2. Hipóteses de aplicação .............................................................................................. 151
2.3.3. Competência para aplicação ...................................................................................... 154
2.3.4. Extensão territorial..................................................................................................... 154
2.3.5. Extensão temporal: prazos e efeitos.......................................................................... 158
2.4. Impedimento de participar de licitações e de contratar com o poder público (Lei 10.520/02) 161
3. Cumulação de sanções: hipóteses e limites .............................................................................................. 163
4. Sanções nas concessões de serviço público e de obra pública (Lei 8.987/95) e nas parcerias público-
privadas (Lei 11.079/04) ............................................................................................................................... 165

Capítulo VII. Conclusões ........................................................................................................................... 166

Bibliografia .................................................................................................................................................. 169
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Introdução

O objetivo deste trabalho é fazer uma investigação do regime jurídico das
infrações e sanções aplicáveis aos particulares, em matéria de licitações e contratos
administrativos e abordar questões correlatas que abrangem a análise das infrações e sanções
em espécie, previstas no ordenamento jurídico brasileiro, seus pressupostos e procedimento
para apuração e sancionamento.

Para tanto, procuraremos identificar essas infrações e sanções dentro do panorama
geral das infrações e sanções que integram o jus puniendi estatal, buscando uma base comum
para as diversas manifestações da potestade sancionatória e reconhecer os diversos regimes
jurídicos próprios de cada espécie de infração que justifiquem a identificação de um ilícito
como penal ou administrativa ou civil.

Em outras palavras, iniciaremos nossa investigação a partir de noções mais
amplas do jus puniendi estatal, justificado pela posição de superioridade do Estado em relação
aos particulares em razão das incumbências que lhe são próprias, avançando para o estudo das
relações especiais de sujeição do particular frente ao Estado e suas implicações em matéria de
potestade sancionatória.

A dicotomia relação geral/relação especial de sujeição, embora seja vetusto tema,
adquiriu novos contornos, merecendo nossa atenção porque opera importantes
desdobramentos em matéria de infrações e sanções administrativas, tais como modulações
específicas do princípio da legalidade e deslocamento do princípio da tipicidade legal para o
da tipicidade infralegal.

Sempre atual é a discussão acerca da incidência do princípio da tipicidade nesse
âmbito de ilícito, merecendo a atenção da doutrina nacional e estrangeira. s últimas décadas,
voltado suas atenções para as infrações e sanções administrativas, sobretudo, nas relacionadas
às relações de sujeição geral.

Especificamente nas licitações e contratos administrativos, procuraremos
demonstrar que a peculiaridade do instituto da licitação, tal como delineado nos mesmos
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diplomas legais em que estão consignadas as infrações e sanções, remete ao órgão ou ente
licitador, a competência de expedir instrumentos convocatórios, atos normativos que têm a
finalidade de dar concretude aos comandos legais em caráter complementar e particularizado,
com a importante incumbência de estabelecer, em cada caso, os pressupostos de aplicação das
sanções legalmente previstas, bem como descrever, com maior densidade, comportamentos
reprováveis.

Dando continuidade na investigação da anatomia das infrações e sanções em
licitações e contratos administrativos, também analisaremos cada comportamento e cada
sanção em espécie, identificando-lhes a natureza, características e extensão (temporal e
territorial), assim como os aspectos procedimentais, causas de justificação, prescrição e
controle jurisdicional.