Programmplanung als Instrument der Stadtentwicklungsplanung PDF
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FORSCHUNGSBERICHTE DES LANDES NORDRHEIN -WEST F ALEN Nr. 2872/Fachgruppe Wirtschafts- und Sozialwissenschaften Herausgegeben vom Minister fur Wissenschaft und Forschung Dr. Dieter Ewringmann Dipl. -Volksw. Volkmar Hartje Dr. Engelbert Miinstermann Dipl. -Kfm. Klaus Trutzel Finanzwissenschaftliches Forschungsinstitut an der Universitat zu K61n Programmplanung als Instrument der Stadtentwicklungsplanung Westdeutscher Verlag 1979 CIP-Kurztitelaufnahme der Deutschen Bibliothek Programmplanung als Instrument der Stadtent wicklungsplanung / Dieter Ewringmann ••• - Opladen : Westdeutscher Verlag, 1979. (Forschungsberichte des Landes Nordrhein Westfalen ; Nr. 2872 : Fachgruppe Wirt schafts- u. Sozialwiss.) ISBN-13: 978-3-531-02872-9 e-ISBN-13: 978-3-322-87614-0 DOl: lO.lO07/978-3-322-87614-0 NE: Ewringmann, Dieter [Mitarb.] © 1979 by Westdeutscher Verlag GmbH. Opladen Gesamtherstellung: Westdeutscher Verlag ISBN-13: 978-3-531-02872-9 Prof.Dr.K.-H.Hansmeyer, Koln Vorwort Die Gemeinden beklagen sich, und dies sicherlich zu Recht, Uber eine zunehmende Einengung der kommunalpolitischen Hand lungsspielraume, die eine vernUnftige und den sich wandeln- den Rahmenbedingungen entsprechende Gestaltung und Beeinflussung der langerfristigen kommunalen Entwicklung erschwert, wenn nicht gar unmoglich macht. Die Irtflexibilitat der kommunalen Budgets, die durch staatliche Normvorhaben zur AufgabenerfUllung, durch enger werdende Ressourcenspielraume und durch unzweckmaBige Mittelverwendungen und -bindungen entstanden ist, hat insbe sondere die Moglichkeiten fUr eine innovative Kommunalpolitik und die Bereitschaft sowie die Fahigkeit zu einer konsequenten Stadt entwicklungsplanung verringert. Es nimmt daher kaum Wunder, daB nach der Territorialreform nunmehr Funktionalreformen und Re formen sowie Anpassungen des kommunalen Finanzsystems gefordert werden, die der Kommunalpolitik wieder zu neuen Gestaltungsspiel raumen und zu einer rationalen AufgabenerfUllung verhelfen sollen. In diesem Zusammenhang wird freilich vielfach Ubersehen, daB es eigentlich zunachst Sache der Gemeinden ist, eigene Rationali sierungsreserven auszuschopfen. Das Wachs tum der kommunalen Aus gaben und die Anforderungen, die im Sinne einer gestaltenden Kom munalpolitik an die Gemeinden gestellt werden, sind AnlaB genug, die tiberkommenen Strukturen und Ablaufe auf ihre Tauglichkeit und Rationalitat zu liberprlifen. Dazu gehort insbesondere eine Ver besserung des kommunalen Planungs- und Budgetierungssystems und eine damit in engem Zusammenhang stehende "Rationalisierung" der kommunalen AufgabenerfUllung. FUr ein rationales Planungs-, Budgetierungs- bzw. Aufgabenerflil lungskonzept sind im vergangenen Jahrzehnt zahlreiche ehrgeizige, - IV - zumeist auf systemtheoretischem Gedankengut aufbauende Vorschlage unterbreitet worden. Die Euphorie, die mit der EinfUhrung moder ner Planungsverfahren zunachst verbunden war, hat sich aller dings weitgehend verflUchtigt. Ebensowenig wie es angebracht war, die tatsachliche Effizienz von Planungs-, Programmierungs-, Budgetierungssystemen zu Uberschatzen, sollte man jedoch nunmehr in den Fehler verfallen, Fortschritte in diesem Bereich schlechter dings zu verneinen und fUr utopisch zu halten. Eine nUchterne Besinnung auf das Machbare, auf die bereits gewonnenen Erfahrungen und auf die Grenzen, die Rationalitatsansatzen durch bestehende Rahmenbedingungen gezogen sind, erscheint vielmehr notwendig. Dies gilt auch fUr Programmplanungsansatze im Rahmen der Stadtentwick lungsplanung. Sie sind sicherlich ambivalent zu beurteilen. Einerseits bedarf es zur "internen Rationalisierung" derartiger verbesserter Pla nungssysteme, die das kommunale Budget mit einer Aufgaben- und Programmplanung verknUpfen. Andererseits bewirken diese Systeme keineswegs automatisch rationale Politikentscheidungen; EinfUh rungs- und Anwendungsschwierigkeiten sowie externe EinflUsse ver hindern oftmals das von der Theorie unterstellte perfekte Funk tionieren. Diese Ambivalenz kommt auch in der hiermit vorgelegten Studie zum Ausdruck. Sie stellt den theoretischen Anforderungen die Er fahrungen mit konkreten Planungsansatzen gegenUber. Die SchluB folgerung aus der sichtbaren Diskrepanz darf nicht lauten: Pro grammplanungen sind UberflUssig, unpraktikabel und wirkungslos. Die Konsequenz muB vielmehr darin bestehen, neue Planungs- und Budgetierungssysteme nicht von heute auf morgen bestehenden Struk turen "UberzustUlpen", sondern durch eine Vielzahl kleiner Schrit te die Voraussetzungen fUr Innovationen zu schaffen. Dabei mUssen die ehrgeizigen Planungsansatze dem bestehenden politisch-admini strativen Rahmen angepaBt, aber auch die Rahmenbedingungen ihrer seits fUr die Anwendbarkeit moderner Planungssysteme beeinfluBt und vorbereitet werden. Dazu bieten die in dieser Studie analy sierten amerikanischen und deutschen Erfahrungen Anschauungsma terial, das der kommunalen Praxis weiterhelfen mage. I N HAL T Elnleltung 1 I. Notwendlgkelt und Funktlonen elner lntegrlerten Entwlcklungsplanung 6 1. Von der tradltlonellen Stadtplanung zur Stadt- entwlcklungsplanung 6 2. Funktlonen elner lntegrlerten Stadtentwlcklungs- planung 12 II. Zur VerknUpfung von Stadtentwlcklungszlelen und -programmen mlt dem kommunalen Budget 17 1. Mangel der blsherlgen Haushalts- und Flnanz- planung 18 2. Verbesserung durch systemanalytlsche AnsHtze 23 3. Elemente elner Programmbudgetlerung 26 III. Dle amerlkanlschen Erfahrungen mlt elner lntegrler ten Programmplanung auf staatllcher und kommunaler Ebene 33 1. Vorbemerkung: Elemente und Aufbau des PPB-Systems 33 2. Methodische Probleme und Vorgehen bel der Aus- wertung amerlkanlscher Erfahrungen 38 3. Verbreltung und Anwendung von PPBS 44 4. Zur Bewertung der Entwlcklung 48 5. Die Ursachen der Entwlcklung 51 5.1 Technlsch-analytlsche Probleme der Zlel- findung und Bewertung 51 5.2 Der Mangel an personellen und materiellen Ressourcen 54 5.3 Die polltlsch-organisatorischen Restriktlonen 57 5.3.1 Die polltlsch-organisatorischen Be dingungen im Verteidigungsministerlum 57 - VI - 5.3.2 Die politisch-organisatorischen Bedingungen in anderen Ministerien 60 5.3.3 Die politisch-organisatorischen Bedingungen in den Gemeinden 65 6. Zusammenfassung 73 IV. Die Investitionsplanung als Instrument koordinierender Stadtentwicklungsplanung nach dem Konzept und den Erfahrungen der NUrnberg- Planung 79 1. Vorbemerkung: Aufgabenstellung und Hintergrund der NUrnberg-Planung 79 1.1 Zur Einordnung des Planungskonzeptes 79 1. 2 Problemanalyse 81 1.2.1 Die Offenheit von Zielen, Mitteln und Verfahrensweisen 81 1.2.2 Interessenlagen und institutionelle Organisation 83 1.2.3 Inhaltl1che Gl1ederung und Abstimmung 85 2. Der lUttelfristige Investitionsplan im SolI-Konzept der NUrnberg-Planung 88 2.1 Vorbemerkung 88 2.2 Das Gl1ederungskonzept 89 2.3 Das Arbeitsgruppenkonzept 91 2.4 Die Regelung des Planungs- und Entschei- dungsprozesses 94 2.5 Die Funktion des Mittelfristigen Investitionsplans 96 3. Die Praxis der Mittelfristigen Investitions- planung in NUrnberg 100 3.1 Ablauf der jahrlichen Fortschreibung 100 3.2 Umschichtungen 104 3.3 Planinhalt und Planungsgrundlagen 106 - VII - 4. Zusammenfassende Beurtellung 114 4.1 Beurtellungskrlterlen 114 4.2 Der Mlttelfrlstlge Investltlonsplan als Gegenstand der Stadtentwlcklungsplanung 1m deduktlven Planungsmodell 115 4.3 Ole Wlrksamkelt des Mlttelfrlstlgen Investltlonsplans als Abstlmmungslnstrumero 118 4.4 Ole Wlrksamkelt des Mlttelfrlstlgen Investltlonsplans als Durchsetzungs- Instrument 120 4.5 Der ElnfluB des Staates 123 V. SchluBbemerkungen 126 F U S S NOT E N 1 4 u E1nle1tung Das VerhHltn1s des BUrgers zur Geme1nde 1st heutzutage vor allem dadurch gepragt, daB er e1nerse1ts e1n stand1- ges Mehr an kommunalen Le1stungen beansprucht und ande rerse1ts 1n erheb11ch starkerem Ma£e als b1sher auf Trans parenz der Verwaltungstat1gke1t und auf se1ne E1nschal tung 1n das kommunale Planungsgeschehen drangt. Der Ent w1cklung des Anspruchsn1veaus steht auf der anderen Se1- te e1ne E1nengung des Steuerungs- und Ressourcensp1el raums gegenuber, dessen s1ch dle Gemelnde zur Erfullung lhrer Aufgaben bedlenen kann. Unter dlesen Bed1ngungen 1st e1ne Auswe1tung und Verbesserung der kommunalen Lel stungen nur durch elnen efflzlenteren Elnsatz der begrenz ten M1ttel magllch, durch elne Verbesserung der gemelnd llchen Planungstatlgkelt und elne "Rat1onallslerung" der kommunalen Aufgabenerfullung. D1e Kommunalverwaltung beflndet sich allerdlngs als planen de Verwaltung noch immer 1m Experlmentlerzustand. Planun gen und Plane glbt es genug, und der Umfang kommunaler Planung wachst standig durch neue zu Ubernehmende Aufga- ben und staatllche Planaufstellungsgebote. Das dadurch lmmer drangender werdende Problem adaquater Planungsmethoden und -verfahren konnte jedoch bisher nlcht befr1edlgend gelast werden. Die blsher angewandten Verfahren slnd 1m Hlnbllck auf dle erforderllche Efflzlenzstelgerung unzurelchend. Sle basleren nlcht auf elnem Gesamtplanungskonzept, das alle Teilplanungen zu lntegrleren in der Lage 1st, sle las sen vlelmehr die einzelnen Fachplane relatlv lsollert ent stehen und ablaufen; sie bieten auch nlcht dle Magllchkeit, - 2 - d1e zw1schen den E1nzelplanungen bestehenden Interdepen denzen. d1e Ausw1rkungen und RUckw1rkungen der Fachpla nungen auf andere kommunale Planungsbere1che zu berUck s1cht1gen und e1ne z1el- bzw. ergebn1sor1ent1erte Ver knUpfung von kommunalpol1 t1s.chen Programmen und kommuna lem Budget herzustellen. DarUber h1naus 1st d1e derze1t1- ge Kommunalplanung fast ausschl1elH1ch verwaltungs1nterne Planungj d1e E1nbez1ehung der !jffentl1chkeit 1n den kommu nalen Planungs- und Entsche1dungsprozee 1st b1sher n1cht we1t ged1ehen. D1e der zur Ze1t prakt1z1erten Pla Unzul~ngl1chke1ten nungsverfahren hofft man 1m System e1ner "1ntegr1erten Stadtentw1cklungsplanung" bese1t1gen zu k~nnen. Ihre Auf gabe besteht n1cht dar1n. Fach-. Personal-, F1- s~mtl1che nanz- und Invest1t1onsplanungen e1ner Geme1nde 1n e1nem e1nz1gen neuen Stadtentw1eklungsplan darzustellen und, zu sammenfassen. E1n solches Vorhaben organ1sator1sch w~re 1m Verwaltungsablauf undurehfUhrbar und auch 1n der Pr~ sentat10n zu unUbers1chtl1eh. Integr1erte Stadtentw1ck lungsplanung mue s1eh daher v1el eher als Planung der Pla nungen. als Modell zur und Vorausschau aller Zu Erkl~rung verstehen. d1e d1e Entw1cklung e1ner Stadt bzw. sammenh~nge e1ner Geme1nde best1mmen. und also umfassendes System der Entw1cklungsprozeesteuerung. d1e s1ch 1n Entw1cklungspro gramm. Baule1tpl~nen. F1nanz- und anderen Ressourcenpl~ nen konkret1s1ert. Zur Stadtentw1cklungsplanung 1n d1esem S1nne vor allem: geh~ren - d1e Entw1cklung e1nes abgest1mmten Z1elsystems. an dem d1e Gesarnthe1t kommunaler Planungen auszur1chten 1st. - d1e Gew1nnung sektoraler und r~urnl1cher Bedarfsplane und e1nzelner Programme, - d1e be1 den Qual1t~tsverbesserung E1nzelpl~nen.
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