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77 Pages·2006·4.03 MB·French

LES VILLES
MEDITERRANÉENNES
DIX ANS APRES BARCELONE
Barcelona 25 i 26 de novembre de 2005
LES CIUTATS
MEDDITERRÀNIES
DEU ANYS DESPRÉS DE BARCELONA
Barcelona 25 i 26 de novembre de 2005
Crèdits
Ce rapport a été préparé par Jean-Claude TOURRET, Délégué Général de
l’Institut de la Méditerranée de Marseille.
Ont également participé à sa rédaction:
Daoud AMALE
Sandrine BEN KHELIL
Rana Haj-IBRAHIM
Djamila KOURTA
Anne-Victoria LETORT
Roger MELKI
Angélique PELLEAU
Johan PELOPONESE
Siouar.SOUHI Sofiane SISSAOUI
Avertissement
Les résultats, interprétations et conclusions exprimées ici ne reflètent pas
nécessairement les vues de la Mairie de Barcelone.

Sommaire
PRÉFACE 4
EXECUTIF 7
UN SYSTÈME URBAIN EN MUTATION PROFONDE 15
Une explosion démographique sans précédent 16
Des déséquilibres territoriaux difficiles à compenser 17
Un contexte économique encore peu favorable 19
SITUATION ET POLITIQUES URBAINES DANS
LES GRANDS VILLES DE LA MEDITERRANEE 21
ALGER 22
ALEXANDRIE 29
AMMAN 38
BEYROUTH 44
CASABLANCA 54
DAMAS 61
GAZA 67
ISTANBUL 74
TEL-AVIV 80
TUNIS 88
ENJEUX ET RISQUES URBAINS EN MÉDITERRANÉE 98
Des services publics à la peine 99
Des risques réels de déstabilisation sociale 103
DÉCENTRALISATION ET GOUVERNANCE URBAINE 111
La gouvernance urbaine en question 112
La décentralisation : un mouvement encore relatif à poursuivre et à maîtriser 113
Face aux résistances, l’émergence de conditions de succès et de solutions innovantes 115
LE FINANCEMENT DES INFRASTRUCTURES URBAINES 119
Des besoins financiers considérables 120
Le partenariat public-privé : outil au service du développement urbain 122
LA COOPERATION DECENTRALISEE DES VILLES DANS
LA NOUVELLE POLITIQUE DE VOISINAGE 129
La coopération décentralisée des villes en Méditerranée 130
Le nouveau rôle des villes dans la politique de voisinage 136
PRÉFACE
R E
ESUME XECUTIF
Le partenariat entre l’Europe et les pays du sud de la sud du Bassin qui sont au cœur des évolutions lourdes
Méditerranée, lancée en 1995, à Barcelone, avait pour auxquelles les pays sont aujourd’hui confrontées. Les villes
ambition de créer en Méditerranée une zone de stabilité et concentrent, en effet, dans la complexité de leur seul territoire
de prospérité partagée. Lancé à un moment historique où le l’ensemble des difficultés auxquels leur société doit faire face
monde anticipait la résolution du conflit arabo-israélien, ce cumulant problèmes économiques, environnementaux et
processus a connu de nombreuses difficultés, et beaucoup sociaux.
des espoirs qui avaient été placés en lui ne se sont pas L’attrait des grandes villes du Sud leur a imposé un
matérialisés. Par ailleurs, la perception de la sécurité – un surplus de population dépassant leurs capacités d’expansion
concept central dans le Processus de Barcelone – a spatiale. À la forte croissance urbaine des années 70, nourrie
radicalement changé depuis le 11 septembre 2001. par une inertie démographique endogène, s’est superposée
Pour autant, un certain nombre d’avancées et de succès une croissance alimentée principalement par l’exode rural.
ne doivent pas être minimisés. Le partenariat a, en particulier, Ainsi, la population urbaine des pays du Sud et de l’Est de la
induit dans les pays méditerranéens un programme de Méditerranée, estimée aujourd’hui à 165 millions d’habitants,
réformes économiques qui est sans précédent dans leur devrait croître d’environ 80 millions à l’horizon 2025, faisant
histoire. Ces pays ont accompli en dix ans des changements de la Méditerranée l’une des zones les plus urbanisées au
que certains pays européens ont mis des décennies à réaliser. monde.
Par ailleurs, l’accrochage à l’Europe qui était visé avec la mise Les villes méditerranéennes partagent évidemment la
en place d’une zone de libre-échange est attesté par un plupart des dysfonctionnements de gestion propres à l’urbain
développement des échanges commerciaux nord-sud dans le monde, mais elles se caractérisent par l’ampleur des
également sans précédent. Enfin, de nombreux réseaux euro problèmes et par le niveau insuffisant de leurs moyens. Nulle
méditerranéens ont été créés dans tous les domaines et part ailleurs l’acuité des maux nés des mutations urbaines
constituent un maillage permettant le transfert de savoir- n’apparaît plus grande. C’est le cas, en particulier, des
faire. services urbains essentiels, dont l’organisation et le bon
Pour autant, la croissance espérée n’a pas été au fonctionnement sont au cœur des préoccupations de tous les
rendez-vous. La libération progressive des échanges, qui était responsables urbains, et qui constituent un bon indicateur
au cœur du volet économique du partenariat, n’a pas de leur capacité à répondre aux besoins des populations dont
dynamisé la production et l’emploi. La croissance moyenne ils ont la charge.
des pays méditerranéens, qui était de 3,5 à 4% par an avant C’est donc sur ce domaine des services publics
1995, s’est maintenue, depuis dix ans, à ce même niveau. Au essentiels, c’est-à-dire ceux qui répondent aux besoins vitaux
rythme actuel, il faudra plus de 50 ans pour voir le revenu des habitants, et que l’on considère de façon universelle
moyen par tête dans ces pays être multiplié par deux. Cette comme nécessaires à la conduite de toute vie digne et
maigre performance n’a pas permis de faire reculer une décente, que s’est axé ce rapport. Au-delà du diagnostic,
pauvreté endémique qui touche aussi bien les villes que les l’objectif était d’évaluer les besoins d’investissement qui
campagnes. Par ailleurs, les avancées sur le terrain de la devraient être consentis pour une mise à niveau des villes du
démocratie et des libertés dans le Sud ont été trop lentes Sud, conformément aux objectifs du Millénaire approuvé par
comparées aux engagements souscrits par les uns et les le Conseil Mondial de Cités et Gouvernements Locaux Unis
autres en novembre 1995. (CGLU) à Pékin en juin 2005. Cette finalité a commandé le
Dix ans plus tard, l’occasion est donnée de dresser un choix de centrer l’analyse sur les services à forte intensité
bilan des réussites et des carences du partenariat euro capitalistique comme l’eau et l’assainissement, la collecte et
méditerranéen. Il était donc légitime, compte tenu de le traitement des déchets, les transports publics, le logement
l’importance croissante du phénomène urbain au sud de la social et la lutte contre les risques majeurs. Ce choix est,
Méditerranée, de porter un éclairage particulier sur la évidemment, restrictif. Il exclut les services dont l’usage
situation des villes et particulièrement des grandes villes au contribue principalement à la performance économique,
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BARCELONE
comme la téléphonie cellulaire, les télécommunications ou très peu contrôlée en matière de rejets industriels.
ceux qui répondent à des besoins facultatifs de consommation Concernant les déchets urbains, l’urbanisation galopante
comme les services culturels ou touristiques Mais il exclut combinée à une forte industrialisation place la plupart des
également d’autres besoins essentiels comme l’accès à la villes étudiées en situation d’urgence : collecte défaillante,
santé ou à l’éducation, qui n’ont pas été retenus ici car amoncellement d’ordures dans les décharges publiques
relevant, en terme d’investissement, d’une logique sauvages ou non contrôlées, inexistence de traitement,
d’intervention différente. notamment des déchets spéciaux. On estime aujourd’hui à
près de 40 millions de tonnes le volume de déchets urbains
générés dans les villes des pays méditerranéens, soit environ
0,7 kg par personne et par jour. Ce volume croît d’environ 3
D
ES SERVICES PUBLICS
à 4% par an sous l’effet combiné de la démographie urbaine
ESSENTIELS À LA PEINE
et de l’évolution des modes de vie. La collecte relève encore
dans une très large proportion des services municipaux. Elle
Des analyses détaillées ont donc été menées dans dix des est dans ce cas très souvent déficiente. On estime que près
grandes villes du Sud, soit une pour chacun des dix pays du du quart des déchets urbains ne sont pas collectés du fait de
partenariat. Elles mettent en évidence à la fois les la mauvaise organisation et du manque de moyens des
insuffisances et les carences observées dans la fourniture services concernés. Les déchets ménagers et industriels
des services publics essentiels et les réponses apportées au sont, le plus souvent, déposés dans des décharges non
travers des politiques urbaines par les autorités responsables contrôlées, avec les conséquences que l’on connaît sur la
de ces villes pour y faire face. contamination des milieux (sol, air, nappes phréatiques, etc).
L’accès à l’eau potable et à l’assainissement représente, Dans toutes les villes étudiées, on note une nette
aujourd’hui, une priorité. Les ressources en eau sont presque insuffisance des transports publics du fait de l’étendue des
partout insuffisantes, quelquefois dans des proportions agglomérations, de la médiocre qualité des voiries, des faibles
dramatiques, et les infrastructures physiques ne sont pas à ressources des habitants et des lacunes dans les subventions
la mesure des besoins. La gestion du secteur est, souvent, publiques. Les projets d’aménagement routier intra urbains
défaillante et les ressources financières destinées au secteur abondent, par contre, favorisant un usage croissant de la
manquent. Un rapport des Nations Unies situe à 30 millions voiture individuelle, symbole d’ascension sociale, au détriment
le nombre de personnes qui n’auraient pas accès en des transports en commun.
permanence à l’eau potable dans la région. Les défaillances La crise du logement frappe durement des populations
observées dans la gestion du secteur de l’eau ont de multiples déjà fragilisées par une situation économique précaire. L’offre
causes, au premier rang desquelles les politiques tarifaires adaptée aux catégories les plus défavorisées est inexistante
auxquelles les sociétés gestionnaires ont été astreintes, qui ou se raréfie. Le parc existant est souvent vétuste du fait d’un
ne permettent de couvrir qu’une fraction de leur coût et qui faible entretien et d’une sur-occupation. L’habitat informel
les a, de facto, placé sous la dépendance de l’Etat. (qualifié également de spontané) continue de se développer.
Insuffisamment financés, les opérateurs publics se sont Il côtoie des formes d’habitat précaire assimilables à des
trouvés pris dans une spirale de réduction de la maintenance bidonvilles qui se sont développés depuis plusieurs dizaines
et des investissements les plus rudimentaires, entraînant d’années en périphérie des centres urbains et où les familles,
une baisse de la qualité de service et une résistance des issues des milieux ruraux, s’entassent dans des logements
consommateurs à payer plus cher un service de mauvaise de fortune. Les raisons de cette situation sont à peu près
qualité. partout les mêmes et renvoient aux difficultés rencontrées
L’assainissement pose partout un problème au moins par les Etats pour maîtriser l’utilisation des sols, faire
aussi grave et urgent que celui de l’accès à l’eau potable. Le respecter la réglementation, juguler la spéculation
niveau de collecte et surtout de traitement des eaux usées immobilière et produire un parc suffisant de logements
domestiques est très faible, voire dans certains cas, inexistant. sociaux.
Les réseau sont le plus souvent en mauvais état. De Enfin, les villes méditerranéennes sont particulièrement
nombreuses grandes villes n’ont pas de station d’épuration exposées aux risques naturels, principalement aux
d’eau. Près de 90% des rejets urbains des villes étudiées sont inondations et aux séismes. Les villes littorales sont, de
déversés, sans traitement, dans la Méditerranée qui reçoit surcroît, exposées au risque de pollution maritime. Face à
ainsi 60 000 tonnes de détergent, 100 tonnes de mercure et ces risques, les populations défavorisées sont les plus
12 000 tonnes de phénols par an. À cela s’ajoute une situation vulnérables, en particulier celles regroupées dans les zones
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urbaines d’habitat spontané qui sont, en situation de relais à ces réseaux. Elles sont souvent à l’origine des services
catastrophe, les plus touchées du fait de l’absence sociaux les plus rudimentaires, comme l’enseignement ou
d’équipements publics permettant d’y faire face. encore les soins médicaux. Ces nouvelles solidarités créées
par les organisations islamiques viennent ainsi se substituer
à l’action carencée, voire inexistante, des Etats et insufflent
une forme de lien social là où il n’y en a pas.
D
ES RISQUES RÉELS DE
Des politiques urbaines volontaristes mais largement
DÉSTABILISATION SOCIALE
insuffisantes
Face à cette avalanche de problèmes, les gouvernements
Les dysfonctionnements dont il vient d’être question sont et les autorités responsables des ville ne sont pas, au cours
au coeur des problèmes actuels des villes méditerranéennes. de ces dix dernière années, restés inactifs. Des politiques
Ils portent en eux des risques réels de déstabilisation sociale. urbaines parfois vigoureuses ont été mises en place qui ont,
Des franges entières de la population,victimes des dans certains cas, conduit à des progrès quantitatifs et
défaillances sociales et économiques, sont touchées par une qualitatifs importants dans la satisfaction des besoins
pauvreté extrême qui se manifeste aussi bien sur le plan essentiels des populations concernées.
monétaire que sur le plan des conditions de vie. Par ailleurs, Les taux de raccordement à l’eau potable et aux réseaux
l’insécurité et la violence représentent aussi une menace d’assainissement ont, ainsi, presque partout progressés. Le
pour les populations en situation précaire qui deviennent les traitement des eaux usées progresse également, bien que
proies faciles des réseaux intégristes. plus lentement. Des solutions innovantes commencent à être
Pendant longtemps, la pauvreté en Méditerranée n’a pas mises en œuvre pour développer les ressources hydriques.
entraîné de phénomènes d’exclusion sociale similaires à ceux De nombreux projets sont en cours pour mobiliser de
rencontrés dans les pays européens du fait de l’existence de nouvelles ressources : barrages, connexions entre bassins
réseaux familiaux de solidarité encore très puissants. Cette versants, voire le captage de sources d’eau douce sous-
situation est en train de changer. Une des conséquences de marines. Des expériences de production d’eau douce par
la brutale urbanisation a été, en effet, de faire éclater les dessalement de l’eau de mer ou par traitement des eaux
anciens cadres de socialisation et avec eux des systèmes de saumâtres sont également en cours en Algérie, en Tunisie,
solidarité qui en avaient jusqu’ici amorti les effets. en Jordanie, en Isarël et en Egypte. Les techniques de
La pauvreté n’est pas le seul problème affectant les centres rechargement des nappes phréatiques ont fait leur apparition
urbains. La violence, elle aussi, se répand dans les villes et commencent à se diffuser. Enfin, les taux de pertes des
favorisant un climat d’insécurité. Les rares études sur ce réseaux, même s’ils restent encore importants du fait de l’état
sujet, même si elles doivent être interprétées avec prudence des infrastructures, régressent.
du fait de l’imprécision statistique, témoignent d’une montée Dans le domaine des déchets certains pays ont,
de la violence urbaine dans la plupart des villes du Sud également, entamé des politiques volontaristes. Des
méditerranéen. stratégies globales se mettent en place, incluant une
Autre principale cause d’insécurité urbaine, l’intégrisme législation plus rigoureuse, concernant en particulier les
est devenu en l’espace de quelques années un phénomène déchets industriels et dangereux, des plans de réduction de
endémique. Sa progression est un fait préoccupant pour les la production de déchets, des objectifs en matière de
autorités des villes et des Etats concernés, tout comme pour valorisation et de recyclage et, enfin, l’application du principe
la communauté internationale, inquiète de l’ampleur prise pollueur payeur pour recouvrer les coûts de collecte et de
par ce phénomène. L’action des organisations intégristes traitement des déchets.
dans les domaines où les services publics essentiels sont Quelques projets de reconquête du domaine public au
déficients voire inexistants est l’une des clés expliquant leur profit des transports en commun ont vu le jour : métro du
infiltration dans les quartiers pauvres des cités. S’appuyant Caire (une troisième ligne est lancée), métro léger de Tunis,
sur le discours religieux, l’islamisme radical séduit des tramway d’Istanbul, projet de métro d’Alger. Mais ces projets
populations appauvries et marginalisées. La pauvreté, ont du mal à s’étendre en raison de leur coût élevé.
l’ignorance et les inégalités sociales font le jeu des Les politiques de logement social semblent, par contre,
fondamentalistes qui mettent en avant les inaptitudes des marquer le pas, la plupart des gouvernement s’en remettant
régimes à résoudre ces problèmes de société. Les mosquées au secteur privé. Des succès sont enregistrés, en revanche,
qui, dans bien des pays méditerranéens, fournissent un point dans certains pays, dans la lutte contre l’habitat insalubre
de repère social pour les exclus des villes, servent parfois de qui va souvent de pair avec la reconquête du centre historique.
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Mais en dépit des efforts déployés, force est de constater par les Etats dans le domaine. Or, un tel effort dépasse très
que les problèmes ne régressent que très lentement. Les largement les possibilités budgétaires des pays concernés.
difficultés sont ici de plusieurs ordres. La culture L’objectif visé n’est pas, pour autant, irréalisable, à la
administrative centralisatrice fait obstacle à la dévolution des condition toutefois que l’ensemble des ressources
compétences aux communes qui, en l’état, reste encore mobilisables puissent l’être effectivement.
embryonnaire. Même si les villes apparaissent comme le plus La tarification des services publics doit évoluer dans un
haut degré de décentralisation, l’exécutif municipal est sens qui traduise mieux la valeur économique du service
souvent placé sous la tutelle des niveaux déconcentrés de rendu. Des progrès ont été réalisés dans ce domaine au cours
l’Etat. Par ailleurs, la complexité des problèmes urbains exige des dernières années. Dans certains pays, le principe de la
des compétences à la fois organisationnelles et techniques tarification et les mécanismes de marché sont de mieux en
de plus en plus pointues, qui font largement défaut au niveau mieux acceptés. Ces succès demandent à être rapidement
local. généralisés. Il faudra également que soient stimulés les
Mais l’élément le plus marquant des difficultés investissements privés dans le cadre du partenariat public-
rencontrées reste financier. Les recettes des compagnies de privé sous des formes, et elles existent, qui permettent un
service public ne couvrant même pas les charges courantes accès à ces services à tous à un prix abordable, et
d’exploitation, les investissements doivent être financés sur particulièrement aux populations les plus défavorisées.
le budget des Etats, déjà largement sollicité par ailleurs. Les Il faut, enfin poursuivre les réformes politiques et
investissements publics urbains sont, de fait, très en-deça institutionnelles qui seules, permettront d’engager des
des besoins. Ils ont, de plus, connu une suite d’accélérations changements durables à la fois dans la gestion des services
et de freinages en fonction des disponibilités du Trésor Public. publics et l’attraction d’investisseurs privés. Un consensus
Ces fluctuations ont considérablement gêné l’exécution des mondial s’est également créé autour de la nécessité de
programmes, l’insuffisance des crédits entraînant des retards réformes politiques et institutionnelles pour enclencher des
importants dans la réalisation des projets. changements durables. Les caractéristiques de ces réformes
commencent à être comprises et existent d’ores et déjà dans
certaines régions. Il s’agit maintenant de généraliser ces
succès et de faire de l’exception la règle.
Un rôle de plus en plus essentiel de la coopération
D
ES BESOINS FINANCIERS
décentralisée
CONSIDÉRABLES
La coopération décentralisée est un outil de plus en plus
adapté pour accompagner les mutations urbaines dans les
En rapprochant les éléments recueillis au cours de cette villes méditerranéennes. Considérée comme un modèle
étude d’autres données relatives aux investissements publics alternatif moins formaliste sur le plan institutionnel, moins
dans les pays méditerranéens, on a cherché à dégager les bureaucratique dans sa gestion et moins coûteux en terme
besoins financiers nécessaires à une « mise à niveau » des budgétaire que les formes traditionnelles de coopération, elle
services publics les plus indispensables à la population dans présente également l’avantage de susciter, par le biais des
les villes du Sud. Concernant les résultats à atteindre, on a collectivités locales, l’adhésion des populations. Les difficultés
étendu à l’ensemble des services publics urbains les objectifs de mobilisation rencontrées dans le passé sont en voie d’être
pris par la communauté internationale pour l’eau et résolues. Face à des sollicitations très diverses, les villes du
l’assainissement dans la Déclaration du Millénaire, par Nord ont appris à s’organiser. Elles sont à présent plus
laquelle les Nations Unies se sont donné pour objectif à un sélectives dans leurs réponses et se focalisent sur un nombre
horizon de quinze ans la réduction de moitié de la proportion de domaines plus restreints, en s’appuyant sur des opérateurs
de personnes sans accès durable à une eau saine, abordable professionnels et expérimentés. Elles cherchent également
et en quantité suffisante. On retiendra de ces évaluations le à inscrire la coopération dans des accords-cadres où sont
chiffre de 10 milliards d’euros par an soit 100 milliards, à définis les attentes et les engagements de chacune des
l’horizon 2015, comme ordre de grandeur des investissements parties. Pour autant, on peut dire que le partenariat entre
nécessaires pour résorber environ 50% des déficits en terme villes est loin d’avoir atteint sa pleine potentialité. La
d’infrastructures urbaines dans les villes méditerranéennes. démarche, il est vrai, est exigeante en temps et en ressources
Dans la structure actuelle de financement, l’objectif de porter humaines, complexe au niveau politique et administratif,
à 10 milliards d’euros le niveau des investissements urbains contraire à la pression de l’engagement financier et risquée
conduirait à un quasi doublement de l’effort public supporté au niveau des résultats. Elle garde néanmoins toute sa
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