Pour une expertise participative qui accompagne l'émergence de territoires citoyens du local vers

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by  Patrick Daquino

Pour une expertise participative qui accompagne
l’émergence de territoires citoyens du local vers le global
Patrick Daquino
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Patrick Daquino. Pour une expertise participative qui accompagne l’émergence de territoires citoyens
du local vers le global. 2004. ￿hal-00157746￿
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https://hal.science/hal-00157746
Preprint submitted on 4 Jul 2007
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Pour une expertise participative
qui accompagne
l’émergence de territoires citoyens
du local vers le global

PATRICK D'AQUINO
MARS 2004
[email protected]
A mon père

Mots clés

Participation – Empowerment –
Modélisation participative - Planification

2
The reasonable man adapts himself to the world;
the unreasonable one persists in trying to adapt the world to himself.
Therefore, all progress depends on the unreasonable man

George Bernard Shaw, Man and Superman

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SOMMAIRE

Préambule : les fondements de la démarche.........................................................7
Introduction : Les défauts de la pratique Du développement local à la
décentralisation, un bilan mitigé.........................................................................12
I La participation, inadaptée à un transfert de responsabilités............................13
II La planification locale participative : un pilotage technique..........................17
III Des idéologies implicites contradictoires......................................................21
IV Conclusion : une démarche spécifique à construire......................................27
Première Partie : De la pratique à la théorie. Vers un nouveau paradigme : les
territoires ascendants..........................................................................................29
I L'appropriation territoriale, ou la perception du territoire comme un construit
social toujours possible.......................................................................................29
I.1. Une dimension politique explicite..................................................................................31
I.2. D'un espace politique à un champ territorial..................................................................36
I.3. L'ultime territorialité......................................................................................................42
II Du local au global, une démocratisation ascendante......................................46
II.1. Continuité sociétale, discrétisation politique et territoriale..........................................46
II.2. Vers la formalisation dynamique d'une connexité territoriale : l'ascendance...............52

4
II.3. Vers un nouveau paradigme ?.......................................................................................65
Deuxième partie : De la théorie à une nouvelle pratique. L'accompagnement
territorial à une maîtrise ascendante des territoires. ..........................................69
I Les enjeux d'un accompagnement territorial à l'ascendance............................69
I.1. Une instrumentation "à visée politique" : un renforcement du pouvoir des populations dans
les processus de décision concernant leurs territoires..........................................................70
I.2. Pour de nouveaux comportements : remplacer le concept participatif par un concept
d'endogénéité........................................................................................................................74
I.2.1. Le concept d'endogénéité.........................................................................................74
I.2.2. Les conditions d’expression d’une pratique collective territoriale..........................78
I.2.3. Pour un système d’information transférant le pouvoir sur l’information................82
II L'auto-conception des systèmes d’information...............................................85
II.1. Les principes de l’auto-conception...............................................................................85
II.2. Première étape : les capacités d’analyse cartographique..............................................89
II.3. Deuxième étape : la conception d’un système d’information géographique sur le territoire
90
II.4. Troisième étape : la conception d’un modèle de simulation.........................................97
II.5. Conclusion : l’auto-conception,une méthode adaptée à l’accompagnement territorial111
III La Planification Autonome Progressive. .....................................................113
III.1. Les références historiques de la Planification Autonome Progressive......................113
III.2. La Planification Autonome Progressive : l'appui à un processus continu de décision sur le
territoire 116

5
III.3. Première étape : débuter par une animation inter-institutionnelle.............................122
III.4. Deuxième étape : amorcer une appropriation territoriale..........................................130
III.5. Troisième étape : laisser s'effectuer un apprentissage progressif de pratiques collectives
de gestion territoriale..........................................................................................................133
III.6. La poursuite du processus par une double dynamique continue : la planification et la
régionalisation....................................................................................................................144
IV Conclusion : l'accompagnement territorial, une nouvelle forme d'appui
technique...........................................................................................................146
IV.1. Une nouvelle méthode pour la conception d'opérations de développement.............146
IV.2. Une stratégie pour adapter progressivement des opérations de développement
descendantes.......................................................................................................................150
Perspectives.......................................................................................................154
I L'évolution des comportements, un défi à poursuivre....................................154
II Pour une géographie engagée de l'action territoriale....................................155
Bibliographie.....................................................................................................158

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Préambule : les fondements de la
démarche

Le moment est sans doute venu
d'élargir nos façons de raisonner

Jean-Paul Ferrier, Antée 2

Il serait aussi difficile de circonscrire géographiquement le champ d'investissement de cet
ouvrage que de prétendre identifier précisément le type de situations qu'il veut traiter.
L'expression "gestion décentralisée de territoire" peut s'appliquer à bien des contextes différents,
que ne recoupent ni les clivages entre le Nord et le Sud ou l'Urbain et le Rural, ni l'échelle
d'intervention ("terroir", "local", "pays", État, sous région,...), ni même la forme d'organisation
politique, l'émergence d'une gestion territoriale localisée étant réalisable dans des situations
politiques bien différentes. Il nous est de la même façon délicat de définir le "champ d'intérêt"
des travaux présentés ici, qui mêlent aventureusement déambulations théoriques aux frontières de
la géographie et des sciences politiques et constructions strictement terre à terre, à la fois surgies
du, faites de, et destinées au "terrain". Comme toute œuvre humaine, ce sont les sentiments de
leur auteur, à la fois très proche de la pratique opérationnelle d'appui à la gestion du territoire et
attiré par les parfums d'une géographie théorique, voire philosophique, qui transparaissent dans
ce parcours de recherche. En fait, le plus humblement possible, cet ouvrage s'adresse à tous ceux
qui reconnaîtront leurs questionnements dans les interrogations suivantes, qui au fil d'un parcours
plus itératif que stratégique, ont construit une certaine problématique scientifique : quel
accompagnement à une gestion locale de territoires afin de produire une maîtrise ascendante de
territoires, du local au global ?

Entre modelages pratiques et considérations théoriques, c'est un itinéraire toujours réflexif, qui
débute par des contraintes purement opérationnelles d'où germent progressivement des
explorations de plus en plus théoriques, et dont les fruits les plus mûrs sont immédiatement
confrontés aux rigueurs du terrain.

Des difficultés à réussir une approche participative du développement

Au Nord comme au Sud, il est maintenant admis que la mondialisation ne pourra faire fi d'une
certaine reconnaissance du "local", à la fois pour ses responsabilités dans la gestion des
ressources renouvelables ou plus globalement dans le développement. Néanmoins, la difficulté
reste encore entière, que ce soit pour réconcilier le local et le global ou pour installer à chaque
niveau territorial une participation soutenue et durable des acteurs aux prises de décision les

7
concernant. D'un côté, les outils traditionnels de planification ont été conçus pour une
planification technico-administrative descendante et s'adaptent mal à une prise en charge directe
par les acteurs eux-mêmes. De plus, bien que parfois pertinents au niveau national ou sous-
régional, ils sont généralement inadaptés pour appréhender les objectifs et les contraintes sociales
et locales. A l'inverse, si les démarches locales et participatives héritées des mouvements
idéologiques des années soixante sont plus proches des populations, leurs résultats sont pour
l'instant difficilement extrapolables et ont rarement une envergure opérationnelle. Même si les
expériences des vingt dernières années ont donné corps à une approche locale de cette
problématique de développement, ces approches ont encore beaucoup de difficultés à se déployer
en une dynamique régionale et durable et en une méthode solide et généralisable.

Au contraire, ils ne parviennent le plus souvent qu'à réussir que des expériences localisées dans
le temps et l'espace, avec des investissements trop considérables. La difficulté est alors de réussir
à généraliser des évolutions durables, à les ancrer dans les pratiques des ruraux et des
institutions. De plus, les défenseurs d'une approche locale font souvent preuve d'une méfiance
vis-à-vis de toute influence institutionnelle ou politique qui a sérieusement limité les possibilités
de diffusion et d'échanges avec des niveaux plus englobants. Le défi d'un développement local et
durable est pourtant dans une articulation efficace entre ces espaces de proximité dans lesquels
l'intensité des échanges interpersonnels favorise l'exercice de la délibération et de la solidarité et
des espaces plus larges, permettant la conduite de certaines actions et le respect de certaines
valeurs. Le passage de la dynamique locale à des changements de grande ampleur, c'est-à-dire du
local au global, est une des modalités essentielles de la transformation nécessaire de nos sociétés.
La nature des processus de médiation à mettre en œuvre devient de ce fait un problème central
des sociétés contemporaines, au Nord comme au Sud.

Or, le "développement à la base" est encore un concept relativement nouveau, qui n'a quasiment1
été explorée que dans les deux seules voies, souvent liées, d'une expertise technique
condescendante ou d'un militantisme libéral, voire localiste. Face aux deux fractures très
préoccupantes de ce début de siècle, d'une part entre société civile et responsables politiques et
d'autre part entre local et global, ces approches offrent par conséquent plus de résistances que
d'ouvertures. La gageure est donc toujours dans la réussite de cette fameuse articulation entre le
local et le global. Encore faut-il qu'une véritable connexion soit pensée et mise en œuvre. La voie
des réseaux est une partie de la réponse, mais d'une nature foncièrement a-territoriale, même si
certains lui imaginent une base territoriale éclatée (Veltz 1997). Elle ne résoudra pas toute la
question de l'articulation à la fois étroite, souple et démocratique qu'il faut construire entre les
différents échelons territoriaux de concertation et de décision. Elle ne résoudra pas non plus la
complicité qu'il faut créer à chaque niveau entre les services administratifs et techniques, les
collectivités territoriales et la société civile. Ainsi, bien que l'on sache maintenant concevoir des
outils d'analyse participative, élaborer des cadres réglementaires et législatifs adaptés, étape
institutionnelle indispensable, et célébrer l'avènement d'une société virtuelle en réseaux, on reste
toujours confronté à un écueil de taille : comment créer une connexion entre les différents
niveaux territoriaux de décision qui permettrait un véritable développement concerté, du local au

1
Hormis quelques formidables exceptions, depuis la démarche oubliée de Paolo Freire en Amérique latine dans les
années soixante (Chambers et al. 1989), jusqu'aux approches agronomiques du GERDAL (Darré 1993, Ruault 1996,
Darré 1999), et économiques du CER d'Aix-en-Provence (Blanque 1983, Godard et Ceron 1985) : cf. infra chapitre
III de la deuxième partie.

8
global ? Quelles régulations pour organiser et équilibrer les points de vue des différents niveaux
territoriaux dans un champ de délibérations ouvert et démocratique ? C'est tout l'enjeu d'une
nouvelle approche territoriale du développement : non plus le "développement à la base", mais le
"développement depuis la base". Cela suppose alors une métamorphose profonde du rôle que la
science et la technique se donnent dans leur "appui" au développement.

Une démarche scientifique et technique qui ne favorise pas l'émergence de la
société civile

Depuis plusieurs dizaines d'années déjà, l'option retenue pour le développement de la société
affirme l'importance d'une véritable participation des populations aux choix concernant leur
propre vie et leur propre avenir. La plus grande contrainte à l'apparition d'un pouvoir réel des
populations sur leur propre développement est alors sans conteste dans le caractère toujours aussi
condescendant et administré de l'appui technique et scientifique. Pourtant, cette option
fondamentale impose de nouvelles formes de relation entre les services d'appui et les
populations, ces dernières devant de ce fait maîtriser toutes les étapes du processus de décision
les concernant. Mais ce transfert de fonctions et de compétences à des acteurs de la société civile
remet en cause une vision trop souvent dirigiste et techniciste de l'encadrement scientifique,
technique et administratif. D'un côté, l'Etat et l'encadrement technique continuent le plus souvent
à décider seuls des politiques, quelles que soient les procédures et les instrumentations formelles.
D'un autre les acteurs locaux, lorsqu'on leur transfère de nouvelles compétences, pratiquent
souvent, par manque d'appuis, de formations et d'apprentissage, une politique pauvre en
cohérence et vision globale à long terme. Entre ces deux partenaires, le dialogue n'a
malheureusement pas encore beaucoup évolué. Dans le meilleur des cas, les acteurs s'échangent
des informations, effectuent une partie du diagnostic en commun (cf. démarches participatives),
mais ne décident pas réellement ensemble des actions à entreprendre. En définitive, même si la
mutation est inéluctable, elle n'en est pas moins pour l'instant peu engagée. Malgré les textes et
les discours, la conception et la réalisation des politiques de développement s'organisent encore
le plus souvent selon la même démarche classique. Dans la plupart des cas, les diagnostics et les
analyses d'expert invitent déjà à des choix de développement, en amont de ce qui aurait dû être
une concertation sociale et autonome sur les options futures de développement du territoire. La
participation des populations locales est réduite à la phase initiale d'enquête (les fameuses études
d'impact) et, dans certains cas, rares, à la restitution finale des décisions, qui restent dans la
plupart des cas sous la coupe des services techniques, des politiques et de l'administration. En
réalité, concernant le dialogue entre les populations et l'encadrement technique, les appuis de
cette dernière décennie ne sont pas beaucoup plus efficaces que les précédents et présentent le
plus souvent le même type de dysfonctionnement, mais de nos jours camouflé par des approches
"participatives" : un dialogue artificiel réduit, au mieux, à l'expression de besoins et à la
“validation” de choix déjà effectués par les experts et l'administration. Quels que soient la
méthode participative et les outils de concertation employés, leurs principes sont dévoyés, le plus
souvent inconsciemment, par un savoir technique et scientifique qui est instinctivement porté à
décider à la place des acteurs concernés. Comme l'illustre la crise de confiance actuelle vis -à-vis
de la Science, de fait en grande partie due à ce comportement depuis l'agent technique rural
jusqu'à l'expert international, la métamorphose des relations entre société civile et savoir
technique constitue peut-être le défi fondamental de ce nouveau siècle.

Malheureusement, les supports méthodologiques ne sont pas conçus pour prévenir et contenir ces

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