Polityki publiczne : doświadczenia w tworzeniu i wykonywaniu programów publicznych w Polsce i w innych krajach : Jak działa państwo, gdy zamierza (chce) musi rozwiązać zbiorowe problemy swoich obywateli? PDF
Preview Polityki publiczne : doświadczenia w tworzeniu i wykonywaniu programów publicznych w Polsce i w innych krajach : Jak działa państwo, gdy zamierza (chce) musi rozwiązać zbiorowe problemy swoich obywateli?
KRAJOWA SZKOŁA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ Andrzej Zybała Polityki publiczne Doświadczenia w tworzeniu i wykonywaniu programów publicznych w Polsce i w innych krajach. Jak działa państwo, gdy zamierza/chce/musi rozwiązać zbiorowe problemy swoich obywateli? Warszawa 2012 1 Redakcja: Bogdan Kowalski Recenzja: prof. Aleksander Surdej Opracowanie graficzne i skład: Bogusław Spurgjasz © by KSAP and Andrzej Zybała ISBN 978-83-61713-57-9 Printed in Poland by KONTRAST ul. Skaryszewska 12 03-802 Warszawa (22) 818 27 14 w. 405; 0-601 912 821 e-mail: [email protected] 2 Spis treści Wstęp 5 Wprowadzenie 13 Rozdział pierwszy Czym są polityki publiczne? 19 Polityki publiczne to arena działań zbiorowych, które są podejmowane w odpowiedzi na najważniejsze problemy danego społeczeństwa. Z zasady formatowanie działań ma być oparte na zobiektywizowanej i aktualnej w danym czasie wiedzy, a ich wykonywanie – w ramach usystematyzowanego procesu ich projektowania i wdrażania. Ich celem jest stworzenie warunków do trwałego rozwoju społeczeństwa i jego członków. Rozdział drugi Kiedy problem staje się problemem 45 Polityki publiczne powstają dlatego, że współczesne społeczeństwa do- tyka cały szereg zbiorowych problemów. Są to często uboczne skutki rozwoju cywilizacyjnego, jak choćby urbanizacja, chemizacja żywnoś- ci, pojawienie się niebezpiecznych technologii, zmiana klimatyczna, zmiana demograficzna. W ostatnich latach znaczny wpływ na polityki mają problemy wynikające z kryzysu gospodarczego. Rozdział trzeci Piłka w grze. Aktorzy polityk 63 Polityka publiczna w coraz większym stopniu staje się areną współ- pracy coraz liczniejszych uczestników/aktorów w różny sposób zainte- resowanych pewnym jej kształtem czy rozstrzygnięciami zapadającymi w ramach niej. Tradycyjnie jesteśmy przyzwyczajeni do tego, że rząd tworzy polityki publiczne, on za nie odpowiada i ponosi trudy, aby wszystkie ich składowe były ze sobą zintegrowane i przynosiły oczeki- 3 wane rezultaty. Niemniej jednak polityki mają coraz silniejszych uczest- ników z kręgów pozarządowych. Rozdział czwarty Co tam, panie, na agendzie – formowanie polityk publicznych 77 Problemów zbiorowych jest zazwyczaj więcej niż możliwości i środ- ków do ich rozwiązania. Szereg grup społecznych i organizacji konku- ruje o to, aby to właśnie ich problemy były rozwiązywane w pierwszej kolejności. Starają się nadać im szczególne znaczenie, przedstawić jako najbardziej niecierpiące zwłoki. Tym samym wpływają na agendę, czyli proces definiowania problemów publicznych, nadawania im określone- go miejsca w hierarchii ważności wśród innych problemów zbiorowych. Rozdział piąty Deliberacja – przygotowanie do działań publicznych 99 Tworzenie wysokiej jakości polityki publicznej wymaga klimatu, który ułatwia prowadzenie dojrzałej deliberacji w różnorodnych postaciach. W jej wyniku powinna być wytwarzana racjonalna wiedza ukazująca skalę i złożoność problemów publicznych. W krajach rozwiniętych deliberacja publiczna odgrywa kluczową rolę. Widać to po tym, jak roz- rastają się różnego typu społeczności eksperckie czy sieci eksperckie, w tym think-tanki, instytuty uniwersyteckie, fundacje badawcze itp. Rozdział szósty Polityka publiczna jako interwencja w bieg rzeczy 129 Polityki i programy publiczne są formą interwencji w pewien stan rzeczy, który uznajemy za niewłaściwy czy zagrażający naszym istot- nym wartościom. Gdy spostrzegamy, że stan dróg jest zły, boimy się, że zahamuje on rozwój gospodarki. Gdy stwierdzamy, że klasy szkol- ne są zbyt liczne, boimy się o poziom wykształcenia. Kluczowa jest ocena tego, kiedy potrzebna jest interwencja publiczna (odgórna), a kiedy wystarczą oddolne działania zorganizowanych obywateli. Nie- które problemy leczy „doktor czas”. Rozdział siódmy Do czynu, czyli wdrażanie polityk publicznych 187 Etap wdrażania programów i polityk to kluczowy moment w całej sekwencji działań publicznych. Czasami wśród decydentów rodzi się pewność, że przyniosą one dobre rezultaty, ponieważ etap ich projek- towania lub formowania wydawał nam im się dobry, czy wprost dos- konały. Przeprowadzono bowiem szeroką deliberację społeczną, roz- ważono wszystkie za i przeciw, obliczono koszty i potencjalne korzyś- ci, uzyskano poparcie szerokiego grona interesariuszy. Mimo to efekt końcowy zawsze jest niepewny, choćby z racji wystąpienia nieoczeki- wanych zdarzeń, jak kryzys. Tym bardziej wiele zależy od tego, jaką zdolność mają – na etapie wdrażania – aktorzy polityki do racjonalne- 4 go reagowania czy dopasowywania metod działania do zmieniających się okoliczności. Rozdział ósmy Metapolityka. Programowanie strategiczne 249 Siła państwa i jego społeczeństwa wyraża się w zdolności do projekto- wania i realizowania programów strategicznych. Strategia jest całościo- wym procesem prowadzącym do decydowania w jakim kierunku zmie- rzamy i jak możemy dotrzeć do zamierzonego celu, natomiast polityki dostarczają bardziej konkretnych środków, które umożliwiają porusza- nie się w wytyczonym kierunku. Potrzeba wiele dobrze projektowanych i wykonywanych polityk (sektorowych i horyzontalnych), aby zapewnić realizację strategicznych rezultatów. Rozdział dziewiąty Wiedza o politykach publicznych (analizy programowe/eksperckie) 293 Realizacja polityk publicznych wymaga coraz większych zasobów wie- dzy społecznej, ekonomicznej, a także technicznej. Wzrasta bowiem poziom złożoności wielu problemów, które dotykają społeczeństwa. Dlatego powstają coraz bardziej wyrafinowane metody analiz proble- mów, określania ich kosztów, korzyści, które mogą przynieść, czy kon- sekwencji, jakie mogą wywołać w różnych perspektywach czasowych. Zakończenie 353 Bibliografia 357 Indeks 369 5 6 Wstęp Niniejsza publikacja kierowana jest głównie do tych wszystkich, któ- rzy kształcą się czy dokształcają w zakresie szeroko pojętych nauk społecz- nych, zwłaszcza nauki o administracji publicznej (zarządzaniu publicznym), socjologii, politologii. Przedstawia ona zarys problematyki „polityk/progra- mów” publicznych, rozumianych jako proces analizy i projektowania roz- wiązań problemów publicznych. Wyjaśnia zarówno pojęcia i definicje tej „wielowymiarowej” dyscypliny nauk społecznych, mechanizmy jej upra- wiania, jak i prezentuje przykłady jej zastosowania w sektorze publicz- nym. Przykłady uprawiania polityk/programów publicznych pochodzą z polskich oraz zagranicznych instytucji publicznych, organizacji społecz- nych i zawodowych. Wszystkie one na swój sposób są częścią stanowie- nia, wdrażania i oceniania polityk publicznych. Poniżej nie koncentrujemy się na jednej z polityk, na przykład edu- kacji czy zdrowia albo gospodarki. Analizujemy bowiem te cechy, które są wspólne dla wszystkich polityk, w szczególności te dotyczące metod ich projektowania i realizacji, ale także analizowania, oceniania (ewaluowa- nia), korygowania, konsultowania itp. Studia nad politykami publicznymi mają głównie cztery cele do zrealizowania. M. Hill wskazuje, że są to: (cid:2) głębsze zrozumienie specyfiki danych polityk; (cid:2) doskonalenie jakości polityk; (cid:2) ewaluacja wyników polityk; (cid:2) zrozumienie środków realizacji polityk i pokazanie zachodzą- cych w nich procesów1. Termin „polityki publiczne” zdobywa dopiero obywatelstwo w pol- skich realiach administracji publicznej czy to na szczeblu centralnym, czy lokalnym. Instytucje publiczne stawiają sobie za cel profesjonalizację swoich 1 I. Crinson, Health Policy. A Critical Perspective, Sage, 2009, s. 2. 7 WSTĘP działań, aby móc wzmocnić swój potencjał do rozwiązywania współczes- nych problemów. Mogą to być kwestie związane z tworzeniem infra- struktury komunikacyjnej (drogi, koleje), budowaniem lepszego systemu edukacji, efektywniejszych mechanizmów gospodarczych, bardziej dopa- sowanego do potrzeb społecznych systemu zdrowia, sprawniejszego wy- miaru sprawiedliwości itp. Większość tych zagadnień zawiera w sobie wiązkę współzależnych problemów, których rozwiązywanie i moderowanie warunkuje możliwość realizacji szans rozwojowych społeczeństwa jako ca- łości, ale także określa jakość życia jednostek. W Polsce dyscyplina „polityki publiczne” jest obecnie w trakcie wyła- niania się z innych nauk, które wciąż pozostają głównym narzędziem opisu działań państwa. Myślę tu o naukach prawnych, naukach o administracji publicznej, o zarządzaniu publicznym czy też o naukach o polityce. Każda z nich opisuje funkcjonowanie państwa pod innym kątem. Nauki prawne prezentują ramy normatywne, w których funkcjonuje system państwowy, nauki o zarządzaniu publicznym formułują tezy o sposobach funkcjono- wania państwa jako systemu form organizacyjnych, nauki polityczne zaś opisują państwo od strony mechanizmu rywalizacji grup politycznych, co stanowi jeden z kluczowych mechanizmów demokracji. Natomiast nauka o politykach państwa opisuje treść funkcjonowania państwa (nie tylko ko- lejnych rządów). Dotyczy ona zatem sposobu, w jaki państwo radzi sobie z kluczowymi problemami i wyzwaniami, które dotykają tworzące je spo- łeczeństwa. W państwach rozwiniętych jest to przedmiotem nauki od wielu dziesięcioleci. Wyraża się to w istnieniu całej infrastruktury tej nauki – po- cząwszy od katedr uczelnianych, instytutów eksperckich, po komórki ana- lityczne w instytucjach publicznych czy dobrze przygotowanych meryto- rycznie zasobach ludzkich. Wyraża się to także w akceptowanych po- wszechnie metodach uprawiania tych nauk, systemie publikowania analiz, formułowania sądów i tez itp. W Polsce ważnym zdarzeniem z tego zakre- su była decyzja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego2, który zaliczył naukę o polityce publicznej do oficjalnych dyscyplin naukowych. Nie ozna- cza to, że do tej pory polscy naukowcy nie podejmowali zagadnień z za- kresu polityk publicznych. W wielu politykach, zwłaszcza branżowych, mają spory dorobek, na przykład w analizach polityki gospodarczej, poli- tyki społecznej, zagranicznej czy edukacji. Naukowcy i eksperci dobrze charakteryzują te polityki pod wybranym kątem, choć widoczna jest prze- waga analiz, które koncentrują się na aspektach prawnych i regulacyjnych. Natomiast odczuwalny jest deficyt analiz pod wieloma względami, które 2 Rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 8 sierpnia 2011 r. w sprawie obszarów wiedzy, dziedzin nauki i sztuki oraz dyscyplin naukowych i artystycznych (Dz.U. 2011, nr 179, poz. 1065). 8 WSTĘP są przedmiotem rozważań w krajach zachodnich od dziesięcioleci. Mam tu na myśli choćby zagadnienie agendy w politykach publicznych, analizy narzędzi działania, źródeł wiedzy zwrotnej o rezultatach działań publicz- nych. Słabo analizowani są aktorzy działań publicznych, rządowi i poza- rządowi (organizacje pozarządowe, grupy interesu itp.). Rozwój współczesnego państwa niejako wymusza coraz większą specjalizację w naukach o państwie. Jest to tyle pożądane, ile niesłychanie trudne w praktycznym funkcjonowaniu nauk społecznych, a także samych naukowców i ich studentów. Muszą jednak powstawać nowe dyscypliny nauki i wiedzy, które będą funkcjonalne w stosunku do poziomu złożo- ności zjawisk mających miejsce w państwie. W innym wypadku państwo pozostaje zjawiskiem słabo poznanym i zrozumianym, co tworzy wiele zagrożeń. II W Polsce jesteśmy na etapie budowania fundamentów pod dojrzałe mechanizmy projektowania i realizowania polityk publicznych. Obecny obraz sytuacji musi mobilizować do działań. Polska, chcąc dalej modernizo- wać swoje kluczowe systemy, musi lepiej dawać sobie radę w wielu poli- tykach publicznych. Jak każdy inny kraj, by radzić sobie w skomplikowa- nym otoczeniu międzynarodowym, musi wypracowywać coraz skutecz- niejsze narzędzia służące rozwiązywaniu współczesnych problemów. Po- trzebna jest swoista inżynieria/technologia społeczna. Składa się ona z zes- połu instytucji, technik działania, postępowania, ale także odpowiednio przygotowanych zasobów kapitału ludzkiego (kwalifikacje i umiejętności ludzi), kapitału organizacyjnego, kapitału społecznego (mechanizmy współ- pracy), kapitału intelektualnego (zasoby wiedzy o problemach, metody ba- dania problemów). Żadne państwo nie chciałoby podzielić losu Grecji, by wymienić tylko ten kraj europejski, który w ostatnich latach znalazł się w największych tarapatach. Nie są one jednak dziełem przypadku. W dużej mierze to sku- tek między innymi jakości działań publicznych. Nieprzypadkowo już na kilka lat przed kryzysem akademicy zaliczyli Grecję do grona państw, które najsłabiej radzą sobie z ewaluacją działań publicznych3. Ocenili, że trak- tuje się ją tam jako czynność fasadową, czy wręcz biurokratyczną mitręgę. Nie analizowano w wiarygodny sposób kosztów i korzyści z działań pub- licznych. W konsekwencji źle skonfigurowane działania przełożyły się na 3 K. Olejniczak, M. Ferry, Ewaluacja w praktyce sektora publicznego, [w:] Ewaluacja jako standard zarządzania w sektorze publicznym, red. B. Pietras-Goc, Wyższa Szkoła Europejska im. ks. Józefa Tischnera 2008, s. 25–26. 9 WSTĘP koszty, których grecka gospodarka nie mogła udźwignąć. Musiało to skut- kować zapaścią. Dzisiaj wiele krajów ma swoje „wąskie gardła” w postaci polityk, z którymi nie mogą sobie poradzić. W ostatnich latach widoczne były zma- gania różnych państw z wieloma politykami, jak zdrowia, edukacji, gospo- darki, świadczeń społecznych itp. W tej pierwszej widoczne są zmagania w celu poskromienia rosnących kosztów, zapewnienia oczekiwanej jakości świadczeń medycznych, dopasowania ich do starzejących się populacji. W polityce edukacji widzimy, jak państwa i obywatele trudzą się, aby opty- malnie dopasować treści i sposoby kształcenia do potrzeb gospodarki i pracodawców. Dwoją się i troją, aby właściwie wpasować nowe techno- logie do procesu kształcenia, aby stworzyć warunki umożliwiające sku- teczne wdrożenie zasady uczenia się przez całe życie, aby dopasować kwa- lifikacje nauczycieli do faktu, że uczniowie zdobywają coraz więcej wiedzy samodzielnie (np. Internet) i w coraz to nowy sposób. W polityce gospo- darczej widzimy, jak państwa zmagają się, aby stworzyć warunki, żeby działające u nich firmy były innowacyjne i wytwarzały konkurencyjne pro- dukty w skali międzynarodowej. Bardzo wiele dzieje się – nie tylko w Polsce – w polityce emerytalnej. Nic dziwnego, skoro w tak znacznym stopniu zmieniają się proporcje demograficzne. Coraz większą część popu- lacji stanowią osoby w wieku poprodukcyjnym. Jednocześnie na świadcze- nia emerytalne dla nich pracuje coraz mniejsza liczba osób w wieku pro- dukcyjnym. Potrzebne są niezwykle wyrafinowane działania publiczne, aby ustabilizować system emerytalny (jego wypłacalność) oraz aby jedno- cześnie zapewnić seniorom właściwy poziom życia. Ponadto rośnie rzesza ludzi sędziwych, którzy stopniowo tracą samodzielność w wykonywaniu funkcji życiowych. A więc wydłużające się ludzkie życie wymaga wytwo- rzenia koncepcji, aby tworzyć dla tej grupy odpowiednie warunki życia. Podobnego typu wyzwań nie brakuje, a ich liczba – jak się wydaje – będzie rosła. Części z nich będzie można sprostać poprzez zastosowanie mechanizmów rynkowych oraz samoorganizację społeczną (organizacje pozarządowe), a część będzie wymagała działań państwa. Te ostatnie będą odgrywały coraz większą rolę, ponieważ wciąż obserwujemy tendencję do mnożenia się problemów o charakterze zbiorowym, co wynika m.in. z tego, że żyjemy w coraz większych skupiskach i w sposób, który sprawia, że od- działujemy na siebie nawzajem. Potrzeba zatem coraz więcej bezstronnej i profesjonalnej koordynacji oraz współpracy między ludźmi. Część z niej odbywa się poprzez zastosowanie zupełnie oddolnych mechanizmów, a część poprzez odwołanie się do form zinstytucjonalizowanych na pozio- mie państwa. Dodatkowo w ostatnich dziesięcioleciach obserwujemy coraz większy wpływ zjawisk zewnętrznych w stosunków do państw narodowych. 10
The list of books you might like
