Politische Steuerung im Wandel: Der Einfluss von Ideen und Problemstrukturen PDF
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Politische Steuerung im Wandel: Der Einfluss von Ideen und Problem strukturen Katharina Holzinger . Christoph Knill Dirk Lehmkuhl (Hrsg.) Politische Steuerung im Wandel: Der Einfluss von Ideen und Problemstrukturen Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2003 Gedruckt auf săurefreiem und alterungsbestăndigem Papier. Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme ISBN 978-3-8100-3837-1 ISBN 978-3-663-11093-4 (eBook) DOI 10.1007/978-3-663-11093-4 © 2003 Springer Fachmedien Wiesbaden Ursprunglich erschienen bei Leske + Budrich, Opladen 2003 Das Werk einschlieBlich aHer seiner Teile ist urheberrechtlich geschiitzt. Jede Verwertung auBerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlages unzulăssig und strafbar. Das gilt insbesondere fUr Vervielfăltigungen, Ubersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Inhalt Katharina HolzingerlChristoph Knill 1. Faktoren des Steuerungswandels: Das Zusammenspiel von Ideen, Bedingungen und Mustern politischer Steuerung ............. .... 7 I Neue Ideen als dominante Ursache von Steuerungswandel Thomas Simon 2 Der Staat als ökonomisches System. Die politische Ökonomie und ihre Ansprüche an die Steuerungsfähigkeit des frühneuzeitlichen Staates ............................................................... ... 31 Matthias Gsänger 3 Die Regulierung des Eisenbahnsystems in den Vereinigten Staaten vom Ende des Bürgerkrieges bis zum New Deal................. 49 Joachim Blatter 4 Dimensionen und Ursachen des Wandels politischer Institutionen im 20. Jahrhundert: Erkenntnisse aus europäischen und nord amerikanischen Grenzregionen .......................................... 75 Katharina Holzinger/Christoph KnilllAnsgar Schäfer 5 Steuerungswandel in der europäischen Umweltpolitik? 103 11 Veränderte Steuerungsbedingungen als dominante Ursache von Steuerungswandel Ingeborg Tömmel 6 Transformation politischer Steuerung im Rahmen distributiver Politiken der Europäischen Union..................................................... 133 6 Katharina Holzinger/Christoph Knill Anastasios Bisopoulos 7 Die Europäische Beschäftigungsstrategie: Innovative Steuerung durch Peer Review ........................................................................... 151 Inger Weibust 8 Zentralisierung der Steuerung: Ein genereller Trend in der Umweltpolitik? .............. ........ ............ ....... ............ ............................ 167 III Veränderte Steuerungsbedingungen und Ideen als Ursachen des Steuerungswandels Dagmar Eberle 9 Kommunikationspolitik in Kanada - Politische Steuerung zwischen Protektionismus und Wettbewerb ..................................... 193 ManfredMai 10 Medienpolitik - Genese und Ausdifferenzierung eines Politikfeldes ...................................................................................... 219 Dirk Lehmkuhl 11 Das Internet: Strukturverstärker oder mehr? Wandel und Kontinuität politischer Steuerung im Bereich des medialen Jugendschutzes in Deutschland ........................................................ 241 Autorenverzeichnis .................. ......... .......... .... ....... .............. ......... ..... ..... 267 Katharina Holzinger/Christoph Knill 1 Faktoren des Steuerungswandels: Das Zusammenspiel von Ideen, Bedingungen und Mustern politischer Steuerung 1 Einleitung l Die Analyse von Mustern, Problemen und Veränderungen politischer Steue rung hat in der Politikwissenschaft eine lange Tradition. Allerdings hat sich im Zeitablauf - nicht zuletzt in Reaktion auf politische Entwicklungen - der konkrete Fokus der wissenschaftlichen Diskussion beständig verändert (Mayntz 1998). Stand beispielsweise in den sechziger Jahren primär das Ziel im Vordergrund, politische Steuerung durch den Abbau von organisatori schen Defiziten in Politik und Verwaltung zu verbessern, bewirkte die Per zeption weitreichender Implementationsprobleme ab den siebziger Jahren ei ne deutliche Verschiebung in der politikwissenschaftlichen Forschungsper spektive. Diese konzentriert sich nun insbesondere auf die institutionellen und instrumentellen Rahmenbedingungen der Formulierung und Implemen tation von Politik (Mayntz 1983; Pressman und Wildavsky 1973; Scharpf 1978). Die jüngste Veränderung im analytischen Fokus der Steuerungsdis kussion lässt sich seit Mitte der neunziger Jahre beobachten. Im Zentrum steht dabei die Untersuchung der Auswirkungen von Globalisierung und Eu ropäisierung auf national staatliche Steuerungsmuster. So wird generell davon ausgegangen, dass mit der zunehmenden politi schen und wirtschaftlichen Integration im Rahmen der Europäischen Union (EU) nachhaltige Anpassungserfordernisse für Instrumente sowie institutio nelle und prozedurale Rahmenbedingungen politischer Steuerung in den Mitgliedstaaten verbunden sind (Heritier, Knill und Mingers 1996; Scharpf 1997; Heritier et al. 200 I; Knill 2001). In gleicher Weise wird vielfach ar gumentiert, dass das Phänomen der Globalisierung zu einer grundlegenden Transformation nationaler Staatlichkeit und - damit einher gehend - politi scher Steuerungsmuster führt (Cerny 1995; Strange 1996; Kobrin 1997; Weiss 1998; Cu tier, Haufler und Porter 1999; Heritier 2002; Knill und Lehm kuhI2002). Wenngleich aus den verschiedenen analytischen Perspektiven, unter de nen politische Steuerung im Zeitablauf betrachtet wurde, unstreitig wichtige Die konzeptionellen und analytischen Überlegungen, die diesem einleitenden Kapitel zugrunde liegen, sind in weiten Teilen das Ergebnis gemeinschaftlicher Diskussio nen, an denen die drei Herausgeber in gleicher Weise beteiligt waren. 8 Katharina Holzinger/Christoph Knill Erkenntnisse und Einsichten hervorgegangen sind, bringt die sequentielle Anpassung der wissenschaftlichen Diskussion an praktische Entwicklungen durchaus gewisse Probleme mit sich. Dies zeigt sich auch am jüngsten Per spektivenwechsel. So ist zwar die Annahme, dass Phänomene wie Europäi sierung oder Globalisierung nachhaltige Auswirkungen auf nationale Steue rungsmuster haben, durchaus plausibel. Dennoch sagt sie zunächst nichts darüber aus, weIche konkreten Mechanismen und Faktoren im Einzelfall weIche Veränderungen der Steuerung bewirkt haben. Außerdem dürfte in vielen Fällen der beobachtete Steuerungswandel weniger auf die Auswirkun gen von Europäisierung oder Globalisierung zurückzuführen sein, als auf an dere Faktoren, die unabhängig von diesen Entwicklungen wirken, wie etwa technologische Innovationen, das (perzipierte) Versagen bisheriger Steue rungsansätze oder Verschiebungen in dominanten Steuerungsideen. Damit stellt sich die Frage, weIche generellen Faktoren für die in einzel nen Ländern oder Politiksektoren beobachteten Anpassungen und Reformen politischer Steuerungsmuster verantwortlich sind. WeIche Veränderungen in den Mustern politischer Steuerung lassen sich im Einzelfall beobachten und weIche Faktoren erklären diese Entwicklung? Entsprechend liegt der Fokus dieses Bandes auf der Analyse und Erklä rung der Veränderung politischer Steuerung im Zeitablauf. Dabei erfolgt kei neswegs eine Beschränkung auf Konstellationen, in denen Entwicklungen wie Europäisierung und Globalisierung von herausragender Bedeutung sind. Vielmehr steht das Ziel im Vordergrund, die jeweiligen Faktoren und Ergeb nisse des Wandels politischer Steuerung für unterschiedliche historische, geographische, institutionelle und sektorale Konstellationen zu erfassen. Auf der Basis empirisch fundierter Analysen soll versucht werden, einige allge meine Zusammenhänge zwischen Steuerungswandel und zugrunde liegenden Faktoren herauszuarbeiten. Im Folgenden werden wir zunächst die analytischen Überlegungen vor stellen, weIche den nachfolgenden Fallstudien zugrunde liegen. Daran schließt sich eine Einführung der einzelnen Beiträge und ihre Klassifikation nach den jeweils dominanten Ursachen für den Wandel politischer Steuerung an. Im dritten Schritt werden unterschiedliche Ausprägungen und Dimensio nen des Steuerungswandels dargestellt, die im Rahmen der Fallstudien beob achtet wurden. Im letzten Abschnitt werden einige Hypothesen zum Steue rungswandel vorgestellt, die auf der Basis der Fallstudien formuliert werden können. 2 Analytischer Rahmen Vor dem Hintergrund der in der Einleitung skizzierten Fragestellung soll ins besondere der Zusammenhang dreier Variablen im Zentrum der Analyse ste hen: Während Steuerungsmuster die abhängige Variable darstellen, werden Faktoren des Steuerungswandels 9 Steuerungsbedingungen und Steuerungsideen als unabhängige Variablen herangezogen, um die Entwicklung und Veränderung von Steuerungsmustern im Zeitablauf zu erklären. Im Hinblick auf die abhängige Variable, Steuerungsmuster, werden da- bei folgende analytische Dimensionen unterschieden: Veränderungen auf der Ebene der Steuerungsinstrumente, wie etwa der Übergang von ordnungsrechtlicher Intervention zu Rahmensteuerung oder Steuerung durch ökonomische Anreize Veränderungen in den Beziehungsmustern zwischen Steuerungssubjek ten und -objekten, d.h. zwischen staatlichen und gesellschaftlichen Ak teuren. Dies umfasst etwa die Frage, ob und inwieweit diese Beziehun gen durch eher hierarchische oder kooperative, netzwerkartige Formen der Interaktion charakterisiert sind Wandel in den Organisationsformen und institutionellen Strukturen der Steuerung. Beispiele dafür sind die Neugründung von Behörden oder die Verschiebung von Regelungskompetenzen auf eine andere institutionelle Ebene Veränderungen in der Intensität politischer Steuerung. In quantitativer Hinsicht betrifft dies etwa die Frage, ob sich die Menge regulativer und legislativer Akte im Zeitablauf verändert hat. In qualitativer Hinsicht ste hen dagegen Aspekte im Vordergrund, die sich auf die Höhe des Regu lierungsniveaus beziehen, wie etwa die Höhe umweltpolitischer Stan dards Wir gehen davon aus, dass die beobachteten Veränderungen von Steue rungsmustern entlang dieser Dimensionen auf der Basis von zwei zentralen Faktoren erklärt werden können: Veränderungen in den Steuerungsbedingun gen und Auftreten neuer Steuerungsideen. Im Hinblick auf die Steuerungs bedingungen ist der Fokus auf "objektiven" Faktoren, die einen Steuerungs wandel auslösen können. In diesem Zusammenhang wird eine Unterschei dung von vier Faktoren zugrunde gelegt: Wandel in den technologischen Bedingungen. Vielfach lässt sich beob achten, dass mit der Entwicklung neuer Technologien grundlegende Herausforderungen für die Entwicklung neuer oder die Anpassung be stehender Steuerungsmuster einher gehen (Dobbin 1994; Schneider 2001) Wandel in den ökonomischen Bedingungen, wie das Auftreten wirt schaftlicher Abhängigkeiten und Verflechtungen zwischen verschiede nen Akteursgruppen oder Staaten Wandel politischer und institutioneller Bedingungen. In diesem Zusam menhang geht es insbesondere um im konkreten Fall gegebene Akteurs und Interessenkonstellationen sowie die strategischen Handlungsmög lichkeiten und -restriktionen dieser Akteure (institutionelle Opportunity Structures) JO Katharina Holzinger/Christoph Knill Die politische Perzeption der Notwendigkeit politischer Steuerung bzw. des Versagens bestehender Steuerungskonzepte. Wie verschiedene Fall studien in diesem Band zeigen, lässt sich ein Wandel der politischen Steuerung häufig auf die verstärkte Politisierung des Versagens beste hender Regulierungskonzepte zurückführen (Bisopoulos; Tömmel; Wei bust). In gleicher Weise ist es möglich, dass ein bisher "steuerungsfreier" Zustand als politisches Problem thematisiert wird und auf die Notwen digkeit politischer Steuerung verwiesen wird (Gsänger) Unter der Veränderung von Steuerungsideen werden neue Vorstellungen über Ziele und Formen politischer Steuerung verstanden, die innerhalb eines politischen Systems bzw. eines Politikfeldes dominant werden. Hierzu zählen nicht nur "policy paradigms" (Hall 1993), die sich auf handlungsleitende Orientierungen und übergeordnete Leitbilder im Hinblick auf konkrete Steuerungsziele in einem bestimmten Politikbereich beziehen, sondern auch generelle Steuerungsvorstellungen, die über einzelne Politiksektoren hinaus gehen (wie beispielsweise das Aufkommen neoliberaler Ideen zu Beginn der achtziger Jahre, mit denen Entwicklungen wie Deregulierung, Privatisierung und Liberalisierung verbunden sind). Ideen über die Formen der Steuerung beziehen sich auf konkrete Steuerungsinstrumente (beispielsweise ordnungs rechtliche Intervention versus ökonomische Anreize) oder Steuerungsstrate gien (etwa Leistungserbringung durch den Staat oder Private), mit denen ge gebene Steuerungsziele erreicht werden sollen Das Ziel der folgenden Fallstudien ist es, die Zusammenhänge zwischen Ideen, Bedingungen und Steuerungsmustern anhand konkreter Beispiele her auszuarbeiten. Dabei zeigt sich, dass Bedingungen und Ideen nicht in jedem Fall in gleicher Weise für die Erklärung der beobachteten Entwicklungen re levant sind. Vielmehr lassen sich die Fallstudien - je nach Relevanz der un abhängigen Variablen - in drei Gruppen unterteilen. 3 Steuerungsideen und Steuerungsbedingungen als Ursachen des Wandels Die Beiträge in diesem Band zeigen, dass ein Wandel der Steuerungsmuster in nahezu allen Fällen auf ein Zusammenspiel von neuen Steuerungsideen und geänderten Steuerungsbedingungen zurückgeführt werden kann. Neue Steuerungsideen werden einerseits oft als Reaktion auf Wandel in den Kon textbedingungen oder auf perzipiertes Steuerungsversagen entwickelt. Hier bei handelt es sich meist um neue Ideen über geeignete Formen der Steue rung. Andererseits können neue Steuerungsideen auch unabhängig entstehen und einen Wandel in den Steuerungsmustern in Gang setzen, ohne dass bei den Steuerungsbedingungen selbst größere Änderungen eingetreten sind. Hierbei handelt es sich dann um neue Ideen über die Ziele staatlicher Steue- Faktoren des Steuerungswandels 11 rung. Ein deutlicher Wandel in den objektiven Steuerungsbedingungen kann zunächst einen Wandel in den Ideen nach sich ziehen, kann aber auch relativ unvermittelt zu neuen Steuerungsmustern führen. Insbesondere die Wahr nehmung von Steuerungsversagen kann Lernprozesse in Gang setzen, die zum Wandel von Steuerungsmustern führen, ohne dass neue Ideen eine größere Rolle spielen. Ein Wandel von Ideen oder Steuerungsbedingungen muss of fenbar auch nicht in jedem Fall eine Veränderung der Steuerungsmuster nach sich ziehen. Der Wandel objektiver Steuerungsbedingungen und der unabhängige Wandel von Ideen sind bei den in diesem Band beschriebenen Fällen jedoch unterschiedlich stark ausgeprägt. In einigen Fällen haben sich vor allem die Steuerungsideen geändert, ohne dass gravierende Änderungen auf der Ebene der objektiven Steuerungsbedingungen vorangegangen wären. In anderen Fällen waren es trotz geänderter Bedingungen offenbar die geänderten Steue rungsideen, die den Ausschlag für eine Veränderung der Steuerungsmuster gaben. Die Beiträge, in denen Ideen die dominante Rolle spielen, werden in Teil I des Bandes vorgestellt. In Teil II finden sich dann jene Beiträge, die als die entscheidende Ursache für den Steuerungswandel die Steuerungsbedin gungen ausmachen. Hierbei handelt es sich um Fälle, in denen die geänderten Steuerungsmuster eine Folge der Perzeption vorangehenden Steuerungsver sagens sind. Teil III umfasst schließlich jene Beiträge, die als ursächliche Faktoren des Steuerungswandels sowohl geänderte objektive Steuerungsbe dingungen als auch neue (oder eine Kombination von alten und neuen) Steuerungsideen identifizieren. Im folgenden werden die einzelnen Beiträge eingeführt und nach den jeweils dominanten Ursachen des Steuerungswan dels den drei Gruppen zugeordnet. 3.1 Neue Ideen als dominanter Faktor des Steuerungswandels In vier Beiträgen konnte der Wandel von Ideen als einziger oder als domi nanter Faktor identifiziert werden (Sirnon; Gsänger; Holzinger, Knill und Schäfer; Blatter). Nur in drei Fällen allerdings hatte der Ideenwandel tatsäch lich einen deutlichen Wandel der Steuerungsmuster zur Folge. In dem von Holzinger, Knill und Schäfer berichteten Fall blieb die Auswirkung der neu en Ideen auf die tatsächlichen Steuerungsmuster marginal. Der Beitrag von Thomas Simon befasst sich mit den Steuerungsansprü chen an den frühneuzeitlichen Staat. Simon verfolgt die quantitative Ent wicklung staatlicher Regulierungsdichte vom ausgehenden Mittelalter (1500) bis 1799. Es geht dabei um die "Policeygesetzgebung", also Regulierung, bei der politische Handlungsziele und die Steuerungsfunktion im Vordergrund standen. In der Phase zwischen 1675 und 1760 steigt der Umfang der Regu lierungstätigkeit sprunghaft an. Wie lässt sich diese auffallende Zunahme er klären? Simon zeigt, dass sich in dieser Phase nicht die Regelungsgegenstän de ändern, sondern lediglich der Umfang der Regelungen. Somit ist davon
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