Politische Steuerung im Arbeitsschutz: Einsatzbedingungen der Lasertechnik in der industriellen Materialbearbeitung

197 Pages·1997·6.883 MB·German

by  Bernd Steffensen (auth.)

ßernd SteHensen
Politische Steuerung im Arbeitsschutz
Bernd Steifensen
Politische Steuerung
im Arbeitsschutz
Einsatzbedingungen der Lasertechnik
in der industriellen Materialbearbeitung
Mit einem Geleitwort von Prof. Dr. Helmut Willke
Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH
Dre Deutscne Bibliothek-CIP-Einheitsoufnahme
Steffensen, Bernd:
Politische Steuerung im Arbeitsschutz : Einsatzbedir1gungen der Lasertechnik in
der industriellen Materialbearbeitung / ßernd Steffensen. Mit einem Geleitw. von
Helmut Willke.
(DUV : Sozialwissenschaft)
Zug I.: ßielefeld, Univ, Diss., 1996
ISBN 978-3-8244-4256-0 ISBN 978-3-663-08863-9 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-663-08863-9
Alle Rechte vorbehalten
© Springer Fachmedien Wiesbaden 1997
Ursprünglich erschienen bei Deutscher Universitäts-Verlag GmbH,
Wiesbaden, 1997
Lektorat: Monika Mülhausen
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lässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielföltigungen,
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http://www.duv.de
Gedruckt auf säurefreiem Papier
ISBN 978-3-8244-4256-0
Geleitwort
Auf den ersten Blick mag es überraschen, sich mit Steuerungsproblemen im Bereich
Arbeitsschutz zu befassen. Angesichts abnehmender Unfallzahlen bei einem gleichzei
tigen Anstieg der Zahl der Erwerbspersonen in der Bundesrepublik stellt der Arbeits
schutz seit den umfangliehen Reformen in der ersten Hälfte der siebziger Jahre einen
Bereich dar, in dem politische Maßnahmen zu langfristigen Erfolgen geführt haben.
Auch unter Arbeitsschutzexperten gelten die nach wie vor feststellbaren (tödlichen)
Unfälle als kaum weiter reduzierbar. Aber auch die Mehlstauballergien von Bäckern
oder die Hautprobleme von Friseuren können sich neben den mit deutlich mehr Auf
merksamkeit durch die Medien lancierten Umweltschutzproblemen gegenwärtig kaum
behaupten. Gerade fur den Bereich der Hochtechnologien, wie etwa fur die in der vor
liegenden Arbeit betrachteten Lasertechnologie, gilt zudem, daß sie als besonders sau
ber und als nicht mit gravierenden Gefahrdungen verbunden beurteilt wird. Die nur
geringen Unfallzahlen sprechen fur diese Einschätzung.
Interessant werden Arbeitsschutz und Lasertechnik aus steuerungstheoretischer Per
spektive allerdings aus zwei Gründen: Erstens aufgrund der politischen Intention, die
weitere Verbreitung der Lasertechnik aus Wettbewerbsgesichtspunkten auch über eine
verbesserte Arbeitssicherheit zu fördern. Zweitens zeichnet sich die Lasertechnik im
Einsatzbereich der industriellen Materialbearbeitung grundsätzlich durch eine Kombi
nation von Unfallgefahrdungen und sinnlich kaum wahrnehmbaren Emissionsgefahr
dungen aus. Erstere wurden von den Arbeitsschutzakteuren offensichtlich weitgehend
ausgeräumt; dies zeigt die niedrige Zahl an Unfällen, die mit dem Lasereinsatz ver
bunden sind. Daneben bleibt der Problembereich der Emissionsgefahrdungen weitge
hend unbeachtet. Der Eindruck, daß beim Einsatz der Lasertechnik in der Materialbe
arbeitung "nichts passiert", fuhrt deshalb in den Betrieben aber auch bei den außerbe
trieblichen Arbeitsschützern vielfach zu non decisions.
Die nur geringe Aufgeregtheit in der Arbeitsschutzpolitik gibt damit den Blick auf die
normale Operationsweise des Regimes des deutschen Arbeitsschutzes frei, das sich
durch ein hohes Maß an verhandlicher Einflußnahme und durch korporatistische Ver
netzungen auszeichnet. Hieraus folgt, daß sich das Arbeitsschutzproblem Lasersicher
heitnicht als ein allein betriebliches Problem untersuchen läßt. In den Mittelpunkt rük
ken vielmehr die Interaktionsbeziehungen zwischen den verschiedenen Akteuren im
Arbeitsschutz. Damit kommen neben den betrieblichen Arbeitsschützern auch die
Vertreter von Gewerbeaufsichtsämtern und Berufsgenossenschaften, von Landes- und
Bundesministerien sowie von Verbänden in den Blick. Dieser umfassende Zugriff
kann verdeutlichen, daß Arbeitsschutzpolitik sich nicht auf das Erlassen von Vor
schriften beschränken kann. Um - wie beim Beispiel der Lasertechnik - mit wissen
schaftlichen Ergebnissen auch auf der betrieblichen Ebene Veränderungen der Ein-
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Satzbedingungen zu bewirken, muß das gesamte Netz der Akteure bewegt und beein
flußt werden.
Im vorliegenden Band verbindet Bernd Steffensen in beeindruckender Weise eine de
taillierte empirische Beschreibung der Problematik des Arbeitsschutzes im Feld der
Lasertechnik mit konzeptionellen Überlegungen zur Arbeitsschutzpolitik und deren
möglichen Lehren fiir eine soziologisch informierte Steuerungstheorie. Dies macht das
Buch fiir Praktiker ebenso interessant und anregend wie für steuerungstheoretisch In
teressierte.
Helmut Willke
VI
Vorwort
Der betriebliche Arbeitsschutz gehört sicherlich zu den politischen Themen, die eher
am unteren Ende der gesellschaftlichen Relevanzskala rangieren. Neben den Großpro
blemen Arbeitslosigkeit, mangelndes Wirtschaftswachstum, als unzureichend beur
teilter technologischer Fortschritt oder Umweltschutz scheint ein defizitärer Arbeits
schutz doch eher unbedeutend. Als Uwe Borebers und ich Anfang 1992 begannen, uns
am ASIF-Institut in Bielefeld mit dem Thema Anwendungsbedingungen der Laser
technik und Lasersicherheit zu befassen, erwarteten wir in der Empirie in bezug auf die
im folgenden behandelten Steuerungsmöglichkeiten im Arbeitsschutz keine Probleme.
Diesbezüglich sind wir etwas blauäugig an das Thema herangegangen. Wir nahmen an,
daß es zwischen den Formen des Lasereinsatzes einerseits und den Strategien der Be
triebe, mit denen diese die bestehenden Sicherheitsprobleme bewältigen, andererseits
einen engen Zusammenhang gibt. Das in der Literatur als "Arbeitsschutzsystem" be
zeichnete institutionelle Gefiige aus Regelungen, Aufsichtsinstanzen und Verbänden
schien uns ein ausreichender Transmissionsriemen zu sein, um Lasersicherheit in den
Betrieben zu ermöglichen. Schon der erste soziologische Blick in die betriebliche
Wirklichkeit belehrte uns eines besseren.
Das Projekt wurde ab Oktober 1992 an der Akademie fiir Technikfolgenabschätzung in
Baden-Württemberg fortgesetzt. Im neu formierten Projektteam, dem nun statt Uwe
Borebers Monika Kettlerund Jochen Barthel angehörten, fiihrten wir die empirischen
Untersuchungen fort. Dabei wurden wir immer wieder mit dem Befund konfrontiert,
daß das Regime des deutschen Arbeitsschutzes, zumindest was die Lasertechnik an
geht, kaum Auswirkungen auf die Einsatzformen dieser neuen Technik hat. Ein Ziel
unseres Projektes bestand darin, aus den betrieblichen Nutzungsbedingungen der La
sertechnik Hinweise abzuleiten, in welchen Bereichen ein dringlicher Handlungsbedarf
besteht, um mit technischen Normen die Lasersicherheit zu erhöhen. Da die Projektar
beit jedoch zeigte, daß technische Normen, gesetzliche Regelungen oder auch Auf
sichtsbehörden im betrieblichen Alltag kaum von Bedeutung sind, schälte sich nach
und nach die Fragestellung der vorliegenden Dissertation heraus: Wie ist Steuerung im
Arbeitsschutz überhaupt möglich, und welche Grenzen sind hierbei gegeben?
Um diesen Fragen nachzugehen, waren theoretische Überlegungen und empirische Er
gebnisse aufeinander zu beziehen. Eine systemtheoretische Zugangsweise erwies sich
hierbei als fruchtbar. Die Entscheidung fiir diese Theorierichtung war nicht zuletzt
durch eine gewisse "Verärgerung" darüber inspiriert, daß sich die Vertreter dieser
Denkrichtung bislang kaum darum bemüht haben, die abstrakten theoretischen Überle
gungen einmal konsequent auf ein einzelnes empirisches Beispiel zu beziehen. Die in
den bislang vorliegenden Arbeiten zur Illustration der theoretischen Ausruhrungen ge-
VII
wählten Beispiele sind episodenhaft, vielfach plausibel, erscheinen aber zumeist auch
eher trivial.
Es stellte sich mir deshalb die Frage, was man soziologisch gewinnen kann, wenn man
mit einer systemtheoretisch ausgerichteten Steuerungstheorie einmal einen einzelnen
empirischen Sachverhalt von vorne bis hinten angeht. Was findet sich tatsächlich von
jener wechselseitigen Undurchdringbarkeit, mit der in der Literatur verdeutlicht wird,
daß direkte Steuerungsversuche scheitern müssen? Was sieht man bei der Betrachtung
der beteiligten und damit handlungsfähigen Akteure, denen Kommunikationen ( Steue
rungsversuche oder -blockaden) zugerechnet werden?
Mit einer Vielzahl jener Akteure habe ich in den Jahren 1992-1995 Expertengesprä
che geführt. Es handelte sich um Vertreter von Betrieben, die die Lasertechnik in
einzelnen Abschnitten der Produktion einsetzen oder Laseranlagen herstellen, um
Mitarbeiter von Gewerbeaufsichtsämtern, Landes- sowie Bundesministerien, von
Normungsverbänden, Berufsgenossenschaften und Laserforschungszentren. Ihnen sei
herzlich für die Bereitschaft gedankt, sich ausführlich und zum Teil mehrmals über
ihre Einschätzung der Gefährdungen eines betrieblichen Lasereinsatzes befragen zu
lassen. Der gleiche Dank gilt den Teilnehmern von zwei Workshops, die im Sommer
1993 und im Herbst 1994 an der Akademie für Technikfolgenabschätzung in Baden
Württemberg durchgeführt wurden. Der engagierten und zum Teil kontroversen
Diskussion sind eine ganze Reihe der vorgestellten Einsichten geschuldet.
Weiterhin bin ich Jochen Barthel zu Dank verpflichtet, mit dem ich die Ergebnisse
des eigentlichen Projektes wie auch die von mir hieraus abgeleiteten Defizite des
Arbeitsschutzsystems unzählige Male diskutiert habe. Danken möchte ich auch Hans
Joachim Braczyk, der mir in der Schlußphase der Arbeit genügend Freiraum gelas
sen hat, damit ich das "kleine Privatprojekt" 1996 endgültig abschließen konnte.
Daneben sind Petra Hiller und Helmut Willke zu nennen, die die vorliegende Arbeit
unbürokratisch betreuten, sowie Elke Ristok und Michael ~opf, die das Manuskript
durchgesehen haben und eine Vielzahl orthographischer Fehler ausräumten.
Ein besonderer Dank gilt Bettina, Jacob und Jasper, die zumeist akzeptiert haben,
wenn ich später als andere Ehemänner und Väter nach Hause kam bzw. einen Teil
des Abends, Wochenendes oder Urlaubsam Computer verbrachte.
Widmen möchte ich diese Arbeit meinen Eltern, die inzwischen eingesehen haben,
daß man nicht nur als Beamter, sondern auch als Soziologe Geld verdienen kann.
Bernd Steffensen
VIII
Inhalt
Abbildungsverzeichnis ................................................................................................ XI
1 Einleitung ...................................................................................................... .
1.1 Fragestellung ............................................................................................ 4
1.2 Methodisches Vorgehen und Anlage der Untersuchung ...................... 7
1.3 Aufbau der Arbeit ..................... ....... .... .................................................... 10
2 Lasertechnik und Lasersicherheit ...................................................... 13
2.1 Lasertechnik-Grundlagen und Einsatzfelder ..................................... 14
2.2 Der Lasereinsatz in der industriellen Materialbearbeitung ................ 17
2.3 Was ist Lasersicherheit? -begriffliche Bestimmungen ........................ 22
2.4 "Da passiert ja nichts!"-Lasersicherheit aus der Sicht
der betrieblichen und außerbetrieblichen Akteure .............................. 26
3 Der Stand der Forschung ....................................................................... 39
3.1 Sozialwissenschaftliche Arbeiten zum Lasereinsatz und zur
Lasersicherheit ......................................................................................... 40
3.2 Der Arbeitsschutz und seine Instanzen .................................................. 44
3.2.1 Arbeitssicherheit als Problem des Alltagshandeins
von Arbeitsschutzexperten .............................................................. 46
3.2.2 Die Aufrechterhaltung von Arbeitssicherheit durch
Verwaltungshandeln ....... ........................ ......................................... 49
3.3 Die technische Normung .......................................................................... 53
3.3.1 Die Normung als Aufgabe von Verbänden ..................................... 53
3.3.2 Die Funktion der technischen Normung.......................................... 56
4 Arbeitsschutzpolitik-theoretischeÜberlegungen
und empirische Befunde ......................................................................... 61
4.1 Gesellschaftstheoretische Prämissen ...................................................... 63
IX
4.2 Steuerungstheoretische Implikationen ................................................... 67
4.2.1 Von der hierarchischen Steuerung zur Steuerung
in einer polyzentrischen Gesellschaft .............................................. 75
4.2.2 Regulative Politik am Ende? ............................................................ 85
4.3 Theoretische Ansatzpunkte für aufgeklärte Steuerungs-
versuche ...................................... ............................................................... 89
4.3.1 Teilsysteme und Organisationen...................................................... 91
4.3.2 Steuerung durch Erzeugung struktureller Kopplungen .................... 98
4.4 Steuerung im Arbeitsschutz .................................................................... 108
4.4.1 Die Steuerung von Wirtschaftsakteuren durch
Rechtsvorschriften ........................................................................... 113
4.4.2 Der Vollzug politischer Programme durch die Verwaltung ............ 120
4.4.3 Die Kontrolle der Betriebe: Gewerbeaufsicht ................................. 125
4.4.4 Die Formulierung der Programme: politische Akteure und
Interessenverbände .......................................................................... 137
4.4.5 Die Übernehme von Steuerungsaufgaben: Interessenverbände
und ihre Mitglieder .......................................................................... 148
5 Schlußfolgerungen ..................................................................................... 155
Literatur ................................................................................................................ 173
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