Politische Planung: Aufsätze zur Soziologie von Politik und Verwaltung

255 Pages·1971·8.216 MB·German

by  Niklas Luhmann (auth.)

Luhmann . Politische Planung
Niklas Luhmann
Politische Planung
Aufsätze zur Soziologie von Politik
und Verwaltung
4. Auflage
Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH
1. Auflage 1971
2. Auflage 1975
3. Auflage 1983
4. Auflage 1994
ISBN 978-3-531-11073-8 ISBN 978-3-663-07662-9 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-663-07662-9
Alle Rechte vorbehalten
01971 Springer Fachmedien Wiesbaden
Ursprünglich erschienen bei Westdeutscher Verlag GmabH, Opladen 1971.
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Umschlaggestaltung: Horst Dieter Bür!cle, Darmstadt
Vorwort
Dieser Band stellt eine Reihe von Aufsätzen aus dem Bereich von Politik und Verwal
tung zusammen, die teils bereits veröffentlicht, teils noch nicht veröffentlicht sind. Der
Neudruck verfolgt vor allem den Zweck, den inneren Zusammenhang einer Reihe von
überlegungen sichtbar zu machen, stärker, als dies im Einzelaufsatz durch Fußnoten
und Verweisungen geschehen kann. Er soll Zugänglichkeit und Kritik erleichtern.
Für Sammelbände einen bezeichnenden Titel zu finden, ist bekanntermaßen ein schwie
riges Geschäft. Zu meinem Bedauern ist die Sitte, die ersten Worte des Textes zu
wählen, fast völlig abhanden gekommen. »Viele klassische Begriffe« wäre ein schöner,
distanznehmender Titel gewesen. Die Auseinandersetzung mit und die Abwendung
von einer großen Tradition des ethischen Denkens über Politik, Recht, Staat und Ver
waltung ist einer der Leitfäden durch diesen Band. Der andere ist »Politische Planung«.
Wenn es um die klassischen Begriffe und um politische Planung geht, dann geht es
letztlich um die Umkehrung der zeitlichen Grundorientierung von Vergangenheit auf
Zukunft, deren Vollzug unsere Gesellschaftsordnung verlangt. »Planung« wäre dafür
ein unzulänglicher Titel, wenn damit lediglich eine Art Vorbereitung des Handelns
gemeint wäre. Die darauf bezogenen Planungstechnologien sind eine Sache für sich.
Sie werden in den Aufsätzen dieses Bandes allenfalls beiläufig berührt. Vielmehr geht
es in erster Linie um Konzeptionen des Gegenstandes Politik und Verwaltung, die
diesen als plan bar erfassen.
Die zunehmende Komplizierung und Verfeinerung der intellektuellen Ausrüstung des
Planens - und dazu gehört nicht zuletzt die Ausrüstung für den weitläufigen Umweg
über die Methoden der empirischen Sozialforschung - hat bereits die Planung der
Planung und die Einplanung der Planungskapazitäten und der wahrscheinlichen Pla
nungsfehler zum Problem werden lassen. Die Beschäftigung mit den Instrumenten tritt
vor die Beschäftigung mit der Sache selbst. Parallel dazu wird das »Andere in die Lage
versetzen, etwas tun zu können« zur Hauptbeschäftigung der Politiker. Diese Indirekt
heit, diese Mühe und dieses ständige Scheitern des Planens und die damit einhergehende
politische Beunruhigung fallen einem soziologischen, gleichsam planerisch unvorein
genommenen Betrachter auf. All das scheint gefordert, nicht gewollt zu sein. Damit
wird die vorherrschende Auffassung der Planung als einer Art instrumentellen Akti
vismus zunehmender Sachbeherrschung fragwürdig, und man könnte auf den Gedan
ken kommen, daß Apotheose und Not des Planens nichts weiter sind als ein Reflex
der Zukünftigkeit des Gegenstandes.
Damit ist gemeint, daß ein Sachbereich wie die Verwaltung selbst oder wie die gesell
schaftlichen Teilsysteme, mit denen sie befaßt ist, eine offene Zukunft hat in dem
Sinne, daß die Gegenwart weit mehr Möglichkeiten enthält, als aktualisiert werden
können, so daß unter den möglichen künftigen Wirklichkeiten ausgewählt werden
5
muß. Planung wäre danach Reduktion und Bestimmung einer strukturell angelegten
Offenheit für andere Möglichkeiten. Wenn diese Auffassung zutrifft, dann müßte alle
Planung beginnen mit einer Konzeptualisierung ihres Gegenstandes, die diesen als
kontingent begreift und seine anderen Möglichkeiten aufdedl:.t. Man könnte dies als
eine »Problematisierung« des Gegenstandes bezeichnen.
Jene klassischen Begriffe und diese Absicht der Problematisierung eines Gegenstandes
als kontingent, als nur historisch, als positiv, als reformbedürftig, sind nicht mehr auf
einen Nenner zu bringen. Gegenstandskonzepte, die die Zukunftspotentiale eines Sach
bereichs strukturiert zum Ausdrudl:. und zur Entscheidung bringen können, müssen neu
entwickelt werden. Ausgangspunkte dafür gibt es bereits in älteren Begriffstraditio
nen, vor allem in der Theorie der logischen oder ontologischen Modalitäten: in der
Begriffsgeschichte von contingens, in der Schöpfungstheorie, im Begriff der Kompossi
bilität und in der Lehre von generativen Definitionen bei Leibniz, die über Erzeu
gungsregeln das real Mögliche einschränkt und zu bestimmen sucht, oder in der Kon
ditionalisierung des Möglichkeitsbegriffs bei Kant. Erst die moderne Systemtheorie
scheint jedoch überzeugende, forschungsmäßig entwidl:.lungsfähige Ansätze für Ver
fahren der restriktiven Ermöglichung zu enthalten. Sie erscheinen zunächst in den
Abstraktionen des Modelldenkens, in der Nichtbeliebigkeit interner Zuordnungen im
Modell, in Schranken der Variabilität, der Kompatibilität, der Substitutionsmöglich
keiten, der tolerierbaren Interdependenzen usw.
Die in diesem Band zusammengefaßten Studien erreichen nicht das Abstraktionsniveau
einer soziologischen Planungstheorie. Sie versuchen, unter jeweils begrenztem Blick
punkt Funktionen und damit Variationsmöglichkeiten im Gegenstandsfeld zu klären
und damit abzutasten, wieviel Zukunft in der Sache selbst steckt. Nur im vorletzten
und vor allem im letzten Beitrag wird die Reformmöglichkeit selbst zum Thema. Sie
münden aus in die Forderung nach einer modell ge leiteten Technik des restriktiven
Problematisierens.
Bielefeld, im Februar 1971
Niklas Luhmann
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Inhalt
Vorwort............................................................. 5
Drucknachweise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
Öffentliche Meinung .................................................. 9
Komplexität und Demokratie .......................................... 35
Funktionen der Rechtsprechung im politischen System .... . . . . . . . . . . . . . . .. 46
Gesellschaftliche und politische Bedingungen des Rechtsstaates. . . . . . . . . . . . .. 53
Politische Planung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 66
Zweck - Herrschaft - System: Grundbegriffe und Prämissen Max Webers.. .. 90
Lob der Routine. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 113
Die Knappheit der Zeit und die Vordringlichkeit des Befristeten ............ 143
Opportunismus und Programmatik in der öffentlichen Verwaltung .......... 165
Reform und Information: Theoretische Überlegungen zur Reform der
Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 181
Reform des öffentlichen Dienstes: Zum Problem ihrer Probleme. . . . . . . . . . .. 203
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Drucknachweise
1. öffentliche Meinung. Politische Vierteljahresschrift 11 (1970), S. 2-28.
2. Komplexität und Demokratie. Politische Vierteljahresschrift 10 (1969), S. 314-325.
3. Funktionen der Rechtsprechung im politischen System. In: Dritte Gewalt heute? Schriften
der Evangelischen Akademie in Hessen und Nassau, Heft 84, Frankfurt 1969, S. 6-17.
4. Gesellschaftliche und politische Bedingungen des Rechtsstaates. In: Studien über Recht und
Verwaltung, Köln-Berlin-Bonn-München 1967 (earl Heymanns), S. 81-102.
5. Politische Planung. Jahrbuch für Sozialwissenschaft 17 (1966), S. 271-296.
6. Zweck - Herrschaft - System. Grundbegriffe und Prämissen Max Webers. Der Staat 3
(1964), S. 129-158.
7. Lob der Routine. Verwaltungsarchiv 55 (1964), S. 1-33.
8. Die Knappheit der Zeit und die Vordringlichkeit des Befristeten. Die Verwaltung 1 (1968),
S.3-30.
9. Opportunismus und Programmatik in der öffentlichen Verwaltung. Bisher nicht veröffent
licht.
10. Reform und Information: Theoretische überlegungen zur Reform der Verwaltung. Die
Verwaltung 3 (1970), S. 15-41.
11. Reform des öffentlichen Dienstes: Zum Problem ihrer Probleme. Bisher nicht veröffentlicht.
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Öffentliche Meinung
Viele klassische Begriffe der politischen Theorie finden sich heute in einer zwiespältigen
Lage: Man kann sie weder einfach fallen lassen noch in ihrem ursprünglichen Bedeu
tungsgehalt ernst nehmen. Sie scheinen wichtige evolutionäre Errungenschaften der
neuzeitlichen Gesellschaft und ihrer politischen Systeme zu bezeichnen; dies aber in
einer Weise, die nicht mehr befriedigt - gleichsam zu direkt, zu kompakt, zu einfach.
Die neueren wissenschaftlichen Strömungen der Systemtheorie, der Entscheidungstheo
rie, der Organisationstheorie, die die wissenschaftliche Kapazität für die Bearbeitung
komplexer Sachverhalte auszuweiten suchen, fließen am traditionellen Begriffsschatz
vorbei. Disziplinen, die ihn zu bewahren trachten, laufen eben damit Gefahr, rück
ständig zu werden oder sich auf Hermeneutik und Gedankenhistorie zu beschränk~n.
Unter diesen Umständen ist die Rekonstruktion klassischer politischer Begriffe mit
neuartigen Denkmitteln eine reizvolle Aufgabe.
Jene Begriffe waren nämlich nicht nur wissenschaftliche Konstrukte, sondern vor allem
Antworten eines akuten faktischen Problembewußtseins. Begriffe wie Politik, Demo
kratie, Herrschaft, Legitimität, Macht, Repräsentation, Rechtsstaat, Verfahren, öffent
liche Meinung hatten kaum den Sinn, faktische Ereignisse oder Verläufe zu erklären;
sie dienten der Fixierung von Problemlösungen als institutionelle Errungenschaften,
und ihre eigene Problematik bestand zum guten Teil darin, daß die ihnen voraus
liegende Systemproblematik ungeklärt, oft ungenannt blieb, und daß die »Lösung« nur
in einer Kombination von Verhaltensforderungen und Folgeproblemen, nicht in einer
Beseitigung des Problems bestehen konnte. Wenn diese Annahme zutrifft, müßte es
möglich sein, durch Klärung und theoretische Begründung der Bezugsprobleme diese
Begriffsantworten auf ihre Prämissen zu bringen, ihren Sinn zu rekonstruieren, die
Funktion der gemeinten Strukturen und Prozesse zu erkennen und diese selbst dadurch
einem Vergleich mit anderen Möglichkeiten auszusetzen 1". Ein solcher Versuch soll
hier am Begriff der öffentlichen Meinung unternommen werden 2.
Diese Arbeit setzt sich bewußt dem Einwand aus, daß das, was im folgenden unter dem
Titel öffentlicher Meinung behandelt wird, mit dem klassischen Begriff nichts mehr zu
tun habe oder doch seinen Wesenskern und seine eigentümliche Moralität verfehle. Um
diesem Einwand auf den Weg zu helfen, seien ihm die zu attackierenden Prämissen
bekanntgegeben : Wir gründen das Recht zur Fortführung des Begriffs auf die Konti
nuität von Problem und Problemlösungsbereich und sehen das Bezugsproblem des
Begriffs in der Kontingenz des rechtlich und politisch Möglichen, den Problemlösungs
bereidl im Prozeß der politischen Kommunikation. Aus dem Bezug auf das Problem
der Kontingenz folgt die Notwendigkeit einer Uminterpretation des Verhältnisses von
öffentlicher Meinung und Kommunikationsprozeß: öffentliche Meinung kann nicht
mehr einfach als politisch relevantes Ergebnis, sie muß als thematische Struktur öffent-
e,. Anmerkungen siehe S. 30-34.
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licher Kommunikation gesehen werden - mit anderen Worten: nicht mehr nur kausal
als bewirkte und weiterwirkende Wirkung, sondern funktional als Selektionshilfe.
I.
»öffentliche Meinung« ist heute ein Begriff, dessen Gegenstand fraglich geworden
- vielleicht gar nicht vorhanden ist. Zur Auflösung des Gegenstandes hat, und das ist
bezeichnend, gerade die Absicht auf empirische Erforschung der öffentlichen Meinung
beigetragen. Die empirische Forschung hat für beide Begriffsmerkmale Substitute ein
führen müssen. Das Merkmal der Meinung ersetzt sie durch Antworten, die aus Anlaß
von Befragungsaktionen gegeben werden 3. Das Merkmal der öffentlichkeit ersetzt
sie durch das selektive Interesse der Politiker an solchen »Meinungen« 4 oder durch die
gruppenmäßige Beeinflussung der Meinungsbildung. Kombiniert man die Substitute
bei der Begriffsmerkmale, tritt die Problematik des Forschungsansatzes zutage 5. Die
unbestreitbaren Erfolge dieser Forschung können jedenfalls nicht auf ihrer Theorie
beruhen.
So offenkundig diese wissenschaftliche Problematik seit langem ist, die Erinnerung an
den klassischen Begriff und seine politische Funktion ist gleichwohl lebendig geblieben.
Am Thema öffentliche Meinung wird die Unzulänglichkeit einer politischen Theorie
spürbar, die nur aufs Institutionelle gerichtet ist. Die politische Macht und das politische
Amt scheinen nicht zu genügen, um das politische Geschehen vollständig zu begreifen
und es auf dem rechten Wege zu halten. Mit verlegener Ironie nennt V. O. Key 6 die
öffentliche Meinung den heiligen Geist des politischen Systems. Dafür gilt es, einen
besser geeigneten Begriff zu finden, der weder in die Sozialpsychologie noch in die
Theologie ausgelagert werden muß, sondern in eine Theorie des politischen Systems
integriert werden kann.
Geht man auf die liberale Konzeption der öffentlichen Meinung zurück, wird aus
deren Vorgeschichte zunächst deutlich, daß sie die alteuropäisch-naturrechtliche Wahr
heitsbindung der Politik abzulösen bestimmt war. Die Gesellschaftsentwicklung des
Spätmittelalters und der beginnenden Neuzeit hatte zu einer stärkeren Differenzie
rung von Religion, Politik, Wirtschaft und Wissenschaft geführt mit der Folge, daß in
diesen Teilbereichen des Gesellschaftssystems neuartige Autonomien und abstraktere
Zielvorstellungen entstanden. Die überlieferten Wahrheitsgrundlagen der Politik ver
loren dadurch ihre Glaubwürdigkeit und ihren Leitcharakter. Noch innerhalb des als
Vernunftrecht interpretierten Naturrechts stellte das Rechtsdenken des 18. Jahrhun
derts sich auf Positivität (Entscheidungs gesetztheit) der Rechtsgrundlagen um 7 und
benötigte dafür einen neuartigen Orientierungsrahmen, der so hoher Kontingenz des
rechtlich Möglichen gewachsen war. Trotz aller Versuche, invariante Zweck formeln
und Vernunftsprinzipien als Grenzen der Politik festzuhalten, kam der Bedarf für eine
labilere Führungsgröße auf, die ihre Gesichtspunkte und Themen ändern konnte. Sie
konnte nicht mehr als Wahrheit, sondern nur noch als Meinung begriffen werden - als
vorübergehend verfestigte Ansicht des Richtigen, die gewisse Kontrollen der subjek
tiven Vernunft und der öffentlichen Diskussion durchlaufen hatte. öffentliche Mei
nung ist gleichsam substantivierte politische Kontingenz - ein Substantiv, dem man die
Lösung des Problems der Reduktion der Beliebigkeit des rechtlich und politisch Mög
lichen anvertraut.
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Um Näheres zu erfahren, muß man daher nach den Grundlagen dieses Vertrauens
fragen, nach den systemstrukturellen Prämissen, auf denen es beruht, und kann dann
prüfen, ob diese Annahmen auch für das Sozialsystem der voll industrialisierten Gesell
schaft noch gelten. Wenn die Analysen von Habermas 8 im Faktischen zutreffen, kann
man erkennen, daß dem klassischen Konzept der öffentlichen Meinung eine bestimmte
Konstellation gesellschaftlicher Differenzierung zugrunde liegt, die folgende Merkmale
aufweist: Die meinungbildenden Systeme sind kleine, diskutierende Zirkel, in denen
Menschen sich als Menschen begegnen und annehmen können 9. Für deren interne Ord
nung ist eine fehlende Trennung von Konflikt und Kooperation wesentlich - das heißt:
man sucht den Konsens derer zu gewinnen, gegen die man argumentiert. Das ist im
Rahmen kleiner Systeme möglich. Die Orientierungserleichterung jener Freund/Feind
Differenzierung wird durch Institutionalisierung von Takt ersetzt - das heißt durch die
Annahme der Freiheit der Selbstdarstellung des anderen als eigene Verhaltens grund
lage, und dies mit einer Gewißheit, auf die man sich wechselseitig verlassen kann. Die
ser Innenordnung entspricht als gesellschaftliche Lage solcher Systeme eine eigentüm
liche Kombination von Ausdijferenzierung und Segmentierung. Ausdifferenziert sind
die Zirkel insofern, als die an ihnen Beteiligten sich nicht an ihren eigenen anderen
Rollen - Geschlecht, Alter, Stand, Beruf, Vermögen usw. - orientieren; auch dies besagt
die Formel vom »Menschen als Menschen« oder der abstrakte Begriff des »Subjekts«.
Segmentiert sind die Zirkel im Verhältnis zueinander, da sie als gleiche und nicht auf
Grund einer ihnen zufallenden besonderen Funktion gebildet sind.
Diese besondere Konstellation ließ, indem sie selbst latent blieb, das »Allgemeine« zum
Thema und damit zum Problem werden; sie machte zugleich die Generalisierbarkeit
der Vernunft plausibel. Gleichheit der diskutierenden Zirkel und Neutralisierung stan
desgemäßer, politischer, wirtschaftlicher Einflüsse auf die Diskussion ermöglichten es,
daß die in ihnen gebildete Meinung als allgemeine unterstellt werden konnte; daß die
in ihnen gemachten Erfahrungen als allgemeingültig erschienen; daß die Erwartungen,
die man als Resonanz auf eigenes Verhalten erwarten lernte, als Erwartungen jeder
manns unterstellt werden und als solche die alten Institutionen ersetzen konnten; und
daß man in einem moralisch begründeten Selbstverständnis sich zusammenfinden
konnte, ohne ökonomische, klassen mäßige oder systemstrukturelle Bedingungen solchen
Denkens mitbedenken zu müssen. So konnten Erfahrungen aktiviert werden, die ein
unbeschwertes übergehen von individueller auf allgemeine Vernunft und dann auch
von individuellem auf allgemeinen Willen nahelegten. Die neuen Mittel der Publika
tion solcher Meinungen taten ein übriges, von dieser Möglichkeit zu überzeugen. Selt
samerweise war es also gerade die Ausdifferenzierung aus der schon funktional diffe
renzierten Gesellschaft, die es den Diskutierenden ermöglichte, sich selbst als »die
Gesellschaft« zu begreifen - eine allerdings vorübergehende Chance.
Daß jener Vernunftsglaube und damit auch der Glaube in das kritisch kontrollierende,
Herrschaft verändernde Potential einer öffentlichen Meinung sich nicht halten ließ,
zeigt ein Blick in die Geistesgeschichte. Für die Soziologie liegt es nahe, diesen Zerfall
nicht als eine sich selbst erklärende, immanente, dialektische Entwicklung des Geistes
zu deuten, sondern ihn auf die Unwahrscheinlichkeit und Nichtstabilisierbarkeit jener
komplizierten Systemstruktur zurückzuführen, die diesen Glauben trug und ihm die
notwendigen Erfahrungen zuführte. Uns fehlen zwar ausreichend formale gesellschafts
theoretische Untersuchungen, die die Annahme begründen könnten, Ausdifferenzierung
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