Política Regulatoria en el Perú : uniendo el marco para la calidad regulatoria.

210 Pages·2018·3.57 MB·English

by  coll.

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Revisiones de la OCDE sobre reforma regulatoria
Política Regulatoria en el
Perú
UNIENDO EL MARCO PARA LA CALIDAD
REGULATORIA
Tanto este documento, así como cualquier dato y cualquier mapa que se incluya en él, se
entenderán sin perjuicio respecto al estatus o la soberanía de cualquier territorio, a la
delimitación de fronteras y límites internacionales, ni al nombre de cualquier territorio,
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Por favor, cite esta publicación de la siguiente manera:
OCDE (2018), Política Regulatoria en el Perú: Uniendo el Marco para la Calidad Regulatoria, Revisiones de la
OCDE sobre reforma regulatoria, Éditions OCDE, París.
http://dx.doi.org/10.1787/9789264279001-es
ISBN 978-92-64-27899-8 (impresa)
ISBN 978-92-64-27900-1 (PDF)
Serie: Revisiones de la OCDE sobre reforma regulatoria
ISSN 1990-0511 (impresa)
ISSN 1990-0503 (en línea)
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© OCDE 2018
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PRÓLOGO –

Prólogo
Durante las dos últimas décadas, Perú ha experimentado un progreso extraordinario.
La introducción de reformas macroeconómicas y programas sociales más eficaces en las
décadas de 1990 y 2000 detonó mejoras importantes en materia de crecimiento
económico, bienestar y reducción de la pobreza. Para continuar con esa trayectoria, Perú
convirtió a la política regulatoria en un elemento decisivo de su estrategia de desarrollo y
solicitó el apoyo de la OCDE para mejorar sus políticas actuales y adoptar las mejores
prácticas internacionales de calidad regulatoria.
El Estudio de la OCDE sobre la política regulatoria del Perú evalúa las políticas,
instituciones y herramientas empleadas por el gobierno peruano para diseñar,
implementar y aplicar regulaciones de alta calidad. Éstas incluyen políticas de
simplificación administrativa, evaluación ex ante y ex post de la normatividad, prácticas
de consulta pública y la gobernanza de los órganos reguladores independientes. El
Estudio ofrece recomendaciones de política pública basadas en las mejores prácticas
internacionales y la evaluación por expertos para fortalecer la capacidad del gobierno
para gestionar la política regulatoria.
Perú cuenta con muchos elementos de política regulatoria acertada. Por ejemplo, los
organismos y ministerios tienen la obligación de realizar un análisis de la relación
costo/beneficio para conjuntos específicos de anteproyectos de regulación y poner a
disposición del público esas versiones. Un amplio programa de simplificación
administrativa abarca los niveles de gobierno central y subnacional. Sin embargo, Perú
aún enfrenta muchas dificultades para crear un marco regulatorio general de alta calidad.
Para resolver esas dificultades, el Estudio recomienda varios pasos, incluso el de instituir
una política de calidad regulatoria para agrupar e impulsar los elementos ya existentes,
crear un órgano de fiscalización, establecer un sistema de evaluación de impacto
regulatorio, y medir y reducir las cargas administrativas de los trámites.
Los datos e información para el estudio se recabaron a partir de cuestionarios
minuciosos que el gobierno de Perú contestó en mayo de 2015, reuniones y entrevistas
realizadas ese mismo año con determinadas agencias gubernamentales, gobiernos locales
y otros interesados peruanos; así como de otras fuentes a disposición del público. La
información que presenta el Estudio refleja la situación a mayo de 2016.
Este Estudio se llevó a cabo como parte del Programa País de la OCDE con Perú. El
Programa posibilita compartir las normas y buenas prácticas de la OCDE con las
autoridades peruana, sugiere prioridades para una reforma futura y permite que Perú
aprenda de la experiencia de los países de la OCDE. El Estudio de la OCDE sobre la
política regulatoria del Perú fue preparado por la Dirección de Gobernanza Pública y
Desarrollo Territorial de la OCDE, auspiciado por el Comité de Política Regulatoria de la
OCDE.
POLÍTICA REGULATORIA EN PERÚ © OCDE 2018
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– PRÓLOGO

La metodología del estudio aprovecha dos décadas de aprendizaje entre homólogos
que se refleja en la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre política y gobernanza
regulatorias, el primer instrumento internacional para abordar la política regulatoria,
gestión y gobernanza como una actividad de gobierno integral. La Recomendación
identifica las medidas que los gobiernos pueden y deben tomar para implementar una
reforma regulatoria sistémica.
POLÍTICA REGULATORIA EN PERÚ © OCDE 2018
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AGRADECIMIENTOS –

Agradecimientos
Los estudios de los países sobre reforma regulatoria son coordinados por la Dirección
de Gobernanza Pública y Desarrollo Territorial, bajo la responsabilidad de Rolf Alter; y
son realizados por la División de Política Regulatoria, dirigida por Nick Malyshev.
El estudio no hubiera sido posible sin el apoyo del gobierno del Perú. El Secretariado
de la OCDE agradece al Dr. Alonso Segura Vasi, a la sazón Ministro de Economía y
Finanzas del Perú. El equipo del estudio agradece en particular a Javier Roca, entonces
Director General de Asuntos de Economía Internacional, Competencia y Productividad
del Ministerio de Economía y Finanzas, así como a su equipo, entre los que cabe
mencionar a José La Rosa, Franco Maldonado, Tommy Deza y Karen Trujillo por su
excepcional apoyo para recabar datos e información, organizar las misiones de
investigación del equipo y proporcionar opiniones y comentarios a lo largo del estudio.
También se recibieron contribuciones valiosas de funcionarios del gobierno central,
incluido el Ministerio de Economía y Finanzas, Presidencia del Consejo de Ministros,
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Ministerio de Transportes y
Comunicaciones, Ministerio de Salud, Ministerio del Ambiente, Instituto Nacional de
Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI);
de organismos reguladores e inspecciones, incluso la Superintendencia Nacional de
Servicios de Saneamiento (SUNASS), Organismo Supervisor de Inversión Privada en
Telecomunicaciones (OSIPTEL), Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y
Minería (OSINERGMIN), Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de
Transporte de Uso Público (OSITRAN), Organismo de Evaluación y Fiscalización
Ambiental (OEFA), Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración
Tributaria (SUNAT), Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de
Fondos de Pensiones (SBS) y la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral
(SUNAFIL); de los gobiernos locales de las municipalidades de Arequipa y Trujillo; de
representantes del Congreso, así como de representantes de diversas asociaciones civiles
y empresariales, universidades y grupos de expertos del Perú.
Este informe incluye las aportaciones y comentarios de colegas de los países
miembros del Comité de Política Regulatoria de la OCDE, que participaron activamente
en las misiones de investigación en Perú e hicieron contribuciones fundamentales a lo
largo del estudio: Tony Simovski, quien entonces era Subdirector Ejecutivo en Funciones,
Oficina de Regulación de Mejores Prácticas (OBPR), Departamento del Primer Ministro
y del Consejo de Ministros, Australia; Nathan Frey, quien fungía como Asesor Sénior,
Oficina de Información y Asuntos Regulatorios (OIRA), Oficina de Gestión y
Presupuesto, Estados Unidos; y Eduardo Romero Fong, quien entonces era Coordinador
General de las Evaluaciones de Impacto Regulatorio, Comisión Federal de Mejora
Regulatoria (COFEMER), México.
El proyecto fue dirigido por Manuel Gerardo Flores, Economista Sénior de la
División de Política Regulatoria de la OCDE. Los siguientes miembros del equipo
asumieron la responsabilidad primordial de diferentes secciones del Estudio: Manuel
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– AGRADECIMIENTOS

Gerardo Flores, Javier Illescas (experto externo) y Juan José Martínez (experto externo)
del capítulo 1; Andrés Blancas, Alberto Morales y Manuel Gerardo Flores, de la División
de Política Regulatoria de la OCDE, de los capítulos 2, 4, 6 y 7; y Jorge Velázquez
(experto externo) y Manuel Gerardo Flores de los capítulos 3 y 5. Delia Vázquez, Itzel de
Haro, Adriana García y Mónica Alcalá de la División de Política Regulatoria de la
OCDE; Carolina Agurto quien en ese momento realizaba sus prácticas profesionales en la
División de Política Regulatoria de la OCDE; y Lubinda Velásquez (experta externa)
contribuyeron de manera importante a lo largo del informe. Luiz de Mello, Celine
Kaufmann y Andrea Uhrhammer aportaron comentarios para mejorar las versiones
preliminares del informe. Deborah Barry-Roe y Mariama Diallo proporcionaron
asistencia administrativa, y Jennifer Stein coordinó el proceso editorial.

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ÍNDICE –

Índice
Acrónimos y abreviaturas ................................................................................................................ 11
Resumen ejecutivo ............................................................................................................................ 15
Evaluación y recomendaciones ........................................................................................................ 19
Capítulo 1. Reformas estructurales y el contexto macroeconómico reciente de Perú ................ 35
Perspectiva general de las reformas estructurales recientes en Perú ............................................... 36
Perú ha tenido un sólido rendimiento macroeconómico durante la última década ......................... 43
El entorno económico exige un marco macroeconómico prudencial más sólido y eficaz
que incluya reformas a nivel micro ................................................................................................. 49
Conclusiones ................................................................................................................................... 53
Notas ............................................................................................................................................... 55
Bibliografía...................................................................................................................................... 58
Capítulo 2. Políticas e instituciones para la política regulatoria en Perú ..................................... 61
Principal estructura y organización del gobierno en Perú ............................................................... 62
Políticas para la calidad regulatoria en Perú.................................................................................... 69
Instituciones para la calidad regulatoria en Perú ............................................................................. 73
Evaluación ....................................................................................................................................... 79
Principales recomendaciones .......................................................................................................... 80
Notas ............................................................................................................................................... 84
Bibliografía...................................................................................................................................... 86
Capítulo 3. Evaluación ex ante de la regulación y la consulta pública en Perú ........................... 87
Descripción de las circunstancias y las prácticas actuales en Perú ................................................. 88
Proceso de elaboración de normas en el Ejecutivo ......................................................................... 89
El proceso legislativo ...................................................................................................................... 92
Evaluación comparativa .................................................................................................................. 93
Evaluación ....................................................................................................................................... 99
Principales recomendaciones ........................................................................................................ 100
Notas ............................................................................................................................................. 105
Bibliografía ................................................................................................................................... 107
Capítulo 4. Gestión del acervo legislativo y políticas de simplificación administrativa
en Perú .......................................................................................................................................... 109
Acervo legislativo ......................................................................................................................... 110
Trámites en Perú ............................................................................................................................ 112
Estrategia de simplificación administrativa................................................................................... 115
Programa de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal ...................................................... 120
Gobierno electrónico en Perú ........................................................................................................ 121
Medición de las cargas administrativas ......................................................................................... 122
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8
– ÍNDICE

Evaluación ex post ......................................................................................................................... 124
Evaluación ..................................................................................................................................... 126
Principales recomendaciones ........................................................................................................ 129
Notas ............................................................................................................................................. 134
Bibliografía.................................................................................................................................... 135
Capítulo 5. Cumplimiento y aplicación de las normativas en Perú............................................. 137
Marco jurídico e institucional........................................................................................................ 138
Capacidades para emprender fiscalizaciones ................................................................................ 141
Capacidades para realizar las fiscalizaciones ................................................................................ 143
Herramientas y prácticas ............................................................................................................... 143
Evaluación ..................................................................................................................................... 151
Principales recomendaciones ........................................................................................................ 152
Notas ............................................................................................................................................. 154
Bibliografía.................................................................................................................................... 155
Capítulo 6. Gobernanza regulatoria multinivel en Perú .............................................................. 157
Facultades legales de los gobiernos locales y regionales para regular .......................................... 158
La interfaz reguladora entre los niveles central y subnacional de gobierno .................................. 161
Política regulatoria y herramientas a nivel subnacional en Perú ................................................... 164
Caso práctico: municipalidad de Arequipa ................................................................................... 166
Caso práctico: Municipalidad de Trujillo ...................................................................................... 170
Evaluación ..................................................................................................................................... 173
Principales recomendaciones ........................................................................................................ 174
Notas ............................................................................................................................................. 176
Bibliografía ................................................................................................................................... 177
Capítulo 7. La gobernanza de los organismos reguladores en Perú ........................................... 179
Introducción .................................................................................................................................. 180
Organismos reguladores en Perú: instituciones y funciones ......................................................... 180
Marco normativo general de los organismos reguladores ............................................................. 182
Principios de la OCDE sobre la Gobernanza de los Organismos Reguladores de la
Economía y su aplicación en Perú ................................................................................................. 184
Evaluación ex ante y evaluación ex post ....................................................................................... 199
Evaluación ..................................................................................................................................... 200
Principales recomendaciones ........................................................................................................ 203
Notas ............................................................................................................................................. 204
Bibliografía.................................................................................................................................... 205

Cuadros
3.1. La jerarquía de las regulaciones en Perú ................................................................................. 89
4.1. Centro MAC Lima Norte ...................................................................................................... 120
4.2. Procedimiento para declarar una barrera burocrática ............................................................ 126
5.1. Clasificación de las inspectorías evaluadas como parte de este informe .............................. 140
6.1. Metas relacionadas con la política regulatoria en el Programa de Incentivos
a la Mejora de la Gestión Municipal .................................................................................... 164

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