Policy-Analyse: Kritik und Neuorientierung

478 Pages·1993·12.514 MB·German

by  Adrienne Héritier (auth.), Prof. Dr. Adrienne Héritier (eds.)

Politische Vierteljahresschrift
Zeitschrift der Oeutschen Vereinigung fOr Politlsche Wlssenschaft
(Zitlerwelse PVS)
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Politische Vierteljahresschrift Sonderheft 24/1993
Deutsche Vereinigung für Politische Wissenschaft
Policy-Analyse
Kritik und N euorientierung
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Inhaltsverzeichnis
Adrienne Heritier
Einleitung
Poliey-Analyse. Elemente der Kritik und Perspektiven der Neuorientierung 9
I. Theoretische und begriffliche Weiterungen
1. Poliey-Netzwerke, das Verhandlungsmodell und
staatliche Steuerung
Renate Mayntz
Policy-Netzwerke und die Logik von Verhandlungssystemen 39
Fritz W. Scharpj
Positive und negative Koordination in Verhandlungssystemen . 57
Franz Urban Pappi
Policy-Netze: Erscheinungsform moderner Politiksteuerung oder methodischer
Ansatz? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
2. Argumente, Ideen und Überzeugungen als Faktoren
des Poliey-Prozesses
Giandomenico Majone
Wann ist Policy-Deliberation wiehtig? . 97
Paul A. Sabatier
Advocacy-Koalitionen, Policy-Wandel und Policy-Lernen: Eine Alternative zur
Phasenheuristik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 116
Otto Singer
Policy Communities und Diskurs-Koalitionen: Experten und Expertise in der
Wirtschaftspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 149
Frank Nullmeier
Wissen und Policy-Forschung. Wissenspolitologie und rhetorisch-dialektisches
Handlungsmodell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 175
6 Inhaltsverzeichnis
3. Akteurtheoretische Differenzierungsanalyse
und Policy-Forschung
Dietmar Braun
Zur Steuerbarkeit funktionaler Teilsysteme: Akteurtheoretische Sichtweisen
funktionaler Differenzierung moderner Gesellschaften .............. 199
4. Instrumentenwahl und staatliche Steuerung
Julian Le Grand
Ein Wandel in der Verwendung von Policy-Instrumenten: Quasi-Märkte und
Gesundheitspolitik ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 225
Michael Howlett / M. Ramesh
Policy-Instrumente, Policy-Lernen und Privatisierung: Theoretische
Erklärungen für den Wandel in der Instrumentenwahl .. . . . . . . 245
5. Die Mehr-Ebenen-Perspektive
Peter Knoepfel /Ingrid Kissling-Näf
Transformation öffentlicher Politiken durch Verräumlichung - Betrachtungen
zum gewandelten Verhältnis zwischen Raum und Politik . . . . . . . . . . . .. 267
B. Guy Peters
Alternative Modelle des Policy-Prozesses: Die Sicht" von unten" und die Sicht
"von oben" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 289
6. Zentrale Hypothesen der Policy-Analyse:
Kritischer Rückblick
Hubert Heinelt
Policy und Politics. Überlegungen zum Verhältnis von Politikinhalten
und Politikprozessen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307
Volker von Prittwitz
Katastrophenparadox und Handlungskapazität. Theoretische Orientierungen
der Politikanalyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 328
Inhaltsverzeichnis 7
Stephan Ruß-Mohl
Konjunkturen und Zyklizität in der Politik: Themenkarrieren, Medien-
aufmerksamkeits-Zyklen und "lange Wellen" . . . . . . . . . . . . . . . . 356
11. International vergleichende Policy-Forschung und
Policy-Forschung im suprastaatlichen Rahmen
Manfred G. Schmidt
Theorien in der international vergleichenden Staatstätigkeitsforschung 371
Wolfgang Schumann
Die EG als neuer Anwendungsbereich für die Policy-Analyse: Möglichkeiten
und Perspektiven der konzeptionellen Weiterentwicklung ............ 394
Adrienne Heritier
Policy-Netzwerkanalyse als Untersuchungsinstrument im europäischen
Kontext: Folgerungen aus einer empirischen Studie regulativer Politik . . . .. 432
111. Policy-Analyse als wissenschaftliche Politikberatung:
Methodologische Neuorientierung und
partizipatorische Policy-Analyse
Frank Fischer
Bürger, Experten und Politik nach dem "Nimby"- Prinzip: Ein Pläydoyer für die
partizipatorisehe Poliey-Analyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 451
Peter deLeon
Demokratie und Poliey-Analyse: Ziele und Arbeitsweise 471
Verzeichnis der Autoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 486
Einleitung
Poliey-Analyse. Elemente der Kritik und Perspektiven der
Neuorientierung
Adrienne Heritier
Die Policy-Analyse! sowohl in ihrer beschreibend-erklärenden als auch beratenden
Form blickt auf eine Zeit der Verunsicherung zurück. In den 8Der Jahren wurde die
Erklärungskraft ihrer steuerungstheoretischen Annahmen und der Nutzen der ver
wendeten Begrifflichkeit ebenso wie die methodologische und demokratisch-Iegitima
torisehe Basis ihrer Beratungstätigkeit nachdrücklich in Zweifel gezogen. So wurde
kritisiert, daß die politischen Instrumente, die sie unterscheidet, in der unordentlichen
Wirklichkeit nicht greifen und die erwünschten Wirkungen hervorbringen. Empirische
Befunde ergaben, daß die Phasen ihres politischen Prozeßmodells "Problemdefinition,
Politikformulierung, Implementation und EvaluationjFeedback-Loop" sich nicht -
wie konzipiert - funktional getrennt logisch aneinanderreihen. Vielmehr können sie
simultan verlaufen oder sich in der Richtung umkehren. Auch lassen sich einzelne
Politikinhalte oder Policies in keiner Phase des politischen Prozesses klar und säuberlich
voneinander trennen, sondern überlappen und beeinflussen sich wechselseitig. Dar
über hinaus wurde der praktisch-beratenden Policy-Analyse vorgeworfen, sie diene
als technokratisches Herrschaftsinstrument. Trotz der Enttäuschung über die man
gelnde steuerungstheoretische Erklärungskraft und den eher bescheidenen wissen
schaftlich-beraterischen Erfolg der Policy-Analyse gelang es jedoch, die erfahrene Kritik
konstruktiv zu wenden. Die Verunsicherung und Selbstzweifel mündeten in konzep
tionelle und theoretische Weiterungen, die die Policy-Analyse deutlich bereichert ha
ben. So wurden in den analytischen Überlegungen Ideen und Argumenten bei der
Erklärung der Entstehung von Policies mehr Bedeutung zugemessen. Um der Unor
dentlichkeit des politischen Alltags und dem verschränkten Handeln staatlicher und
privater Akteure Rechnung zu tragen, wurden die Policy-Netzwerkanalyse, das Gar
bage Can-Modell und das Konzept der Policy Advocacy-Koalition in die Analyse
integriert. Auch die sektorelle, funktionale und internationale Verflechtung von poli
tischen Maßnahmen wurde zunehmend berücksichtigt. Bei der wissenschaftlichen
Politikberatung erfolgte mit dem "Postpositivismus" und der "partizipatorischen Po
licy-Analyse" eine methodologische und demokratietheoretische Neubesinnung. Die
erwähnten Neuerungen und Weiterungen vollzogen sich zum einen explizit als Ant
wort auf die konstatierten Mängeli zum anderen ergaben sich Veränderungen aus der
1 "Policy-Analyse" wird im Deutschen sowohl für die beschreibend-erklärende als auch die
praktisch-beraterische Variante der Policy-Forschung verwandt. Im Unterschied dazu wird
im englischen Sprachgebrauch der Begriff Policy Sciences für die präskriptiv-normative
Variante, Policy Analysis für die beschreibend-erklärende Variante benutzt.
10 Adrienne Heritier
Integration von theoretischen Entwicklungen, die sich davon unabhängig in Politik
wissenschaft, Soziologie und Ökonomie vollzogen hatten (so im Fall der Policy-Netz
werk-Analyse und des "Garbage Can" -Ansatzes). Beide Formen der Neuorientierung
trugen zur Ausdifferenzierung der Begrifflichkeit und der Fragestellungen der Poli
cy-Analyse bei und sollen in diesem Band zu Worte kommen.
Eine Besonderheit dieses Forschungszweigs und damit auch dieses Bandes muß her
vorgehoben werden: Die deutsche Policy-Forschung kann nur in ihrer engen Verbin
dung mit der entsprechenden amerikanischen Forschung verstanden werden; denn
insbesondere die frühe deutsche Policy-Forschung orientierte sich stark an der ame
rikanischen Policy-Analyse. Dennoch hat die deutschsprachige Policy-Forschung ihr
eigenes Profil entwickelt und weist im Vergleich zur amerikanischen Forschung deut
liche Stärken auf. So hat sie beispielsweise auf der Basis empirischer Implementations
Fallstudien relativ früh versucht, ihren Gegenstand theoretisch zu durchdringen (und
auch die Grenzen dieser Bemühung erkannt). Sie entwickelte ihr eigenes Begriffsin
strumentarium und Hypothesen mittlerer Reichweite über den Policy-Prozeß, die den
amerikanischen an Differenziertheit nicht nachstehen (Mayntz 1980, 1983; Jann 1981;
Windhoff-Heritier 1980, 1987). Neben den Gleichläufigkeiten finden sich jedoch auch
Divergenzen in der Entwicklung der Forschung, die in den einzelnen Beiträgen in
diesem Band zum Ausdruck kommen. So nimmt sich etwa aus deutscher Sicht die
amerikanische Diskussion um Wertneutralität in der Policy-Analyse und den sog.
"Post-Positivismus" methologisch gesehen wie ein spätes Nachhutgefecht aus, weil in
der Bundesrepublik diese Diskussion mit dem Positivismusstreit in der Soziologie
bereits in den 60er Jahren (oder genauer gesagt in Deutschland mit dem Werturteils
streit zwischen Max Weber und der Historischen Schule der Ökonomen in den 20er
Jahren) geführt worden war. Gleichzeitig stellt die Demokratisierungsforderung, die
seitens der Post-Positivisten in den USA an die Adresse der beratenden Policy-Analyse
gerichtet wird, wiederum einen Impuls für die deutsche Policy-Analyse dar, der bis
jetzt auf breiter Ebene nicht aufgegriffen wurde.
Welches sind denn nun die wichtigsten Elemente der Kritik, die an der Policy-Analyse
in den 80er Jahren geübt wurde, und worauf gründen sie?
1. Kritik
Die Kritik an der Policy-Analyse erstreckte sich im wesentlichen auf zwei Aspekte:
Zum einen wurde deren steuerungstheoretisches Erklärungspotential in Frage gestellt,
d.h. die Hypothesen mittlerer Reichweite über die Entstehung, Durchführung und
Wirkung staatlicher Maßnahmen hielten empirischen Erkenntnissen nicht stand, und
die Angemessenheit der zugrundegelegten Klassifizierung staatlicher Aktivitäten und
Instrumente ebenso wie die zeitlich-sequentielle Phaseneinteilung wurden in Zweifel
gezogen. Aus dieser Kritik leitete sich zwangsläufig die Frage ab, ob die Vorschläge,
die zur praktischen Gestaltung staatlicher Maßnahmen entwickelt wurden, zielgerecht
wirken.
Zum anderen geriet die Policy-Analyse unter demokratie theoretischen GeSichtspunk
ten in das Kreuzfeuer der Kritik. Sowohl in ihren Erklärungen staatlichen Handeins
als auch in ihrer praktisch-beraterischen Intention vernachlässige sie - so die Klagen