Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Políticas Públicas en América Latina

172 Pages·2012·4.49 MB·Spanish

Pobreza,
AUTORES
Vicente Albornoz
Desigualdad de Cecilia Durán
María Fausto
Santiago García
Oportunidades y Pablo Gonzalez
Victor J. Imas
Andrés Jung
sumário Políticas Públicas Roberto Laserna
créditos Pedro Lipkin
salir Luisa Melo
en América Latina
Marcelo Neri
Sebastián Oleas
Mónica Parra Torrado
Cinthya Pastor Vargas
Marcela Perticara
Luis Ignacio Román Lomelí
Samanta Sacramento
Fernando Spiritto
Nuria Susmel
Juan Diego Trejos Solórzano
José Daniel Trujillo
Pedro Samuel Zapil Ajxup
SOPLA
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Sumario
3 Prefacio 87 Ecuador
2
Olaf Jacob Vicente Albornoz y Sebastián Oleas
capa
a
5 Introducción 98 Guatemala n
créditos ati
Marcela Perticara Pedro Samuel Zapil Ajxup y L
a
salir María Fausto éric
m
8 Argentina A
Nuria Susmel 109 México en
s
Luis Ignacio Román Morales y a
c
20 Bolivia Enrique Valencia Lomelí úbli
P
Roberto Laserna s
a
c
124 Paraguay olíti
35 Brasil Víctor Imas P
y
Marcelo Neri, Luisa Melo, s
e
d
Samanta Sacramento y Pedro Lipkin 137 Perú a
d
Cinthya Pastor Vargas uni
48 Chile ort
p
O
Pablo Gonzalez y Marcela Perticara 147 Uruguay e
d
Cecilia Durán, Andrés Jung y d
a
59 Colombia Santiago García ald
u
Mónica Parra Torrado y g
si
e
José Daniel Trujillo 159 Venezuela D
Fernando Spiritto za,
e
73 Costa Rica br
o
P
Juan Diego Trejos Solórzano
Prefacio
C
uando en el 2007 la Fundación Konrad co, un político, un periodista o una persona inte-
3
Adenauer a través del “Programa Regio- resada en el tema, fórmulas que desde la pers-
capa nal de Políticas Sociales en América La- pectiva del autor sean aplicables para resolver
a
sumário tina” (Regionalprogramm Soziale Ordnungspo- los problemas previamente descritos. Con el co- atin
L
litik in Lateinamerika – SOPLA – por sus siglas rrer de los últimos cinco años y con la experien- a
créditos c
en alemán) convocó a 13 renombrados institutos cia adquirida después de publicar ya cinco li- éri
m
salir académicos de diferentes países de Latinoamé- bros, hemos ido incrementando y optimizando A
n
e
rica con el objetivo de analizar las políticas pú- el capítulo relacionado a las propuestas de polí- s
a
blicas y sociales de la región, no imaginamos ticas públicas concretas, convirtiendo a este ca- blic
ú
que esta serie de publicaciones tuviese la tras- pítulo en el principal elemento de cada uno de P
s
cendencia que tiene hoy en día. Este éxito se los estudios. a
c
debe en primer lugar a la calidad de los estudios En la actual publicación nos hemos concen- olíti
P
de cada uno de los países, así como a lo que lla- trado en analizar el tema de la desigualdad en y
s
e
mamos comúnmente “el valor agregado” de América Latina. A pesar que en los últimos años d
a
d
nuestras publicaciones. Con “valor agregado” se han logrado avances significativos en muchos ni
u
nos referimos a una de las principales caracte- países de la región para reducir la brecha entre ri- ort
p
rísticas de cada uno de los estudios: en ellos no cos y pobres, América Latina sigue siendo el con- O
e
d
solamente presentamos una descripción y un tinente más desigual a nivel global. Estamos con- d
a
diagnóstico de la situación actual de cada uno vencidos que la desigualdad de oportunidades d
al
u
de los países en relación al tema tratado en el li- representa uno de los mayores desafíos a ser g
si
e
bro, sino que ofrecemos herramientas e instru- abordados en Latinoamérica en las próximas dé- D
mentos concretos de política pública para abor- cadas. Cuando hablamos de desigualdad de opor- za,
e
dar los déficits de cada uno de los casos. tunidades, estamos concientes que en la mayoría obr
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Pretendemos ofrecer al lector, sea un académi- de países se han implementado programas de
transferencias directas, por lo general condicio- imprescindible que se empiecen a elaborar es-
nadas, para mejorar los ingresos de las familias trategias de salida a las transferencias directas.
más pobres, a la par de darles un mejor acceso a Consideramos que este instrumento ha sido y
educación y a salud básica. Sin embargo, el acce- seguirá siendo una herramienta importante
so a salud y educación básica no basta para para reducir los niveles de pobreza y por ende la
afrontar el desafío de lograr sociedades más jus- desigualdad. Sin embargo, las transferencias di-
tas en relación a las oportunidades de desarrollo rectas condicionadas deben ser consideradas
de los individuos. Un niño que gracias a las trans- como una medida transitoria que debería dar
ferencias directas condicionadas asiste a una es- paso a otro tipo de incentivos orientados a no
cuela pública donde la currícula es anticuada y el sólo apoyar el acceso a los servicios públicos
profesor no ha sido capacitado o no esta motiva- sino más bien a mejorar su calidad, convirtiendo
do para transmitir los conocimientos al alumno, a los países de América Latina en estados com-
no tendrá las mismas oportunidades de desarro- petitivos a nivel mundial. No debemos olvidar
llarse en comparación a un alumno de una escue- que los últimos resultados del 2011 del Programa
la privada de mejor nivel. Y es justamente en este para la Evaluación Internacional de Alumnos
ámbito donde debemos intensificar nuestros es- (PISA – por sus siglas en inglés) de la OCDE de-
fuerzos. Es verdad que en los últimos años se ha muestran que los países de la región siguen ocu-
incrementado en forma significativa la infraes- pando los últimos lugares.
4
tructura de educación y salud en la mayoría de La Fundación Konrad Adenauer desea agra-
capa países. Se han construido escuelas y puestos de decer a la Universidad Alberto Hurtado en San-
a
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sumário salud en zonas urbanas y rurales. Es asimismo tiago de Chile, especialmente al Decano de la Fa- ati
L
cierto, que son muchas más las personas que tie- cultad de Economía y Negocios, Dr. Jorge a
créditos c
nen acceso a la salud y a la educación pública. Es, Rodríguez Grossi, así como a la Profesora Marce- éri
m
salir por lo tanto importante, que ahora se dé el segun- la Perticara, quien asumió la coordinación acadé- A
n
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do paso, es decir, se elaboren fórmulas para ele- mica y la coedición del presente libro. Sin sus s
a
var el nivel y la calidad de la educación y la salud aportes, esta publicación no habría sido posible. blic
ú
pública para así ir cerrando la brecha en relación Asimismo, nuestro más cordial agradecimiento a P
s
a las oportunidades de desarrollo entre los más los colegas en la oficina del Programa Regional ca
ricos y los más pobres. SOPLA en Río de Janeiro, especialmente a María olíti
P
Al mismo tiempo, es importante seguir im- Lucía Rodríguez, coordinadora académica y coe- y
s
e
pulsando el crecimiento económico de los países ditora de la presente publicación por sus invalo- d
a
d
de la región. Sin crecimiento económico no es rables aportes, su minuciosa revisión de cada ni
u
posible invertir en políticas públicas orientadas uno de los estudios aquí publicados y su incondi- ort
p
a reducir la desigualdad. Al mismo tiempo, es cional apoyo en el desarrollo del proyecto. O
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a,
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Olaf Jacob br
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P
Director del Programa SOPLA de la Fundación Konrad Adenauer
Introducción
El combate contra la pobreza y desigualdad.
Lecciones y propuestas de política
Marcela Perticara
1. Pobreza y desigualdad en países que componen el grupo de estudio de este
5
América Latina. Hechos estilizados libro. La Tabla 1 presenta las tasas de pobreza e
E
capa indigencia para doce de los trece países obteni-
a
sumário s bien conocido que los países de Latino- das de la base de datos de Cepal2. A grandes ras- atin
L
américa presentan altos índices de ine- gos los países pueden clasificarse en tres gru- a
créditos c
quidad y de pobreza. CEPAL (2010)1re- pos: Argentina, Chile y Uruguay, son los tres éri
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salir porta que a pesar del notable crecimiento que países con menores tasas de pobreza, menores A
n
e
han experimentado algunos países de la región, al 12%; le siguen Costa Rica, Perú y Brasil, con s
a
la distribución del ingreso no ha mejorado sus- tasas de pobreza entre 17% y 22% y el resto de los blic
ú
tancialmente en las últimas décadas, aun cuan- países con tasas de pobreza que superan el 30%. P
s
do las tasas de pobreza extrema y otros indica- No necesariamente las economías con meno- a
c
dores de desarrollo humano básico han res tasas de pobreza son las que tienen mejor olíti
P
mejorado de manera notable, fundamentalmen- distribución del ingreso. Uruguay es el país con y
s
e
te como producto de la aplicación de políticas de mejores indicadores de pobreza y con mejores d
a
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transferencias condicionada y de fuertes inver- indicadores de distribución del ingreso. Chile y ni
u
siones en el sector salud y educación. Argentina, por el contrario, países con tasas de ort
p
Hay una alta heterogeneidad en los indicado- pobreza muy bajas, son parte del grupo de paí- O
e
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res de pobreza y distribución del ingreso en los ses donde el coeficiente de Gini es superior a 0.5. d
a
d
al
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1 CEPAL (2010). Panorama Social de América Latina. CEPAL: Santiago, 57 p. e
D
2 CEPAL: Comisión Económica para América Latina y el Caribe: División de Estadísticas. Unidad de Estadís- a,
z
ticas Sociales, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de cada país. Esta serie bre
no incluye estadísticas para Venezuela. Información extraída de la página web con fecha 23 de Mayo del o
P
2012.
mos 10 años. El combate a la pobreza y el dar ganizados, y con un estado eficiente, capaz de
Tabla 1. Tasa de Pobreza Gráfico 1. Evolución del coeficiente oportunidades de movilidad social (facilitando implementar y dar continuidad a la agendas gu-
de Gini el acceso a educación y salud) a la población han bernamentales (UNRISD, 2010)4.
Alrededor del 2000 Alrededor del 2010
sido temas muy presentes en las agendas de po-
Pobreza Indigencia Pobreza Indigencia
0,65 lítica pública en la mayoría de los países de la re- 2. Propuestas de política para la
ARGENTINA 23.7 6.6 8.6 2.8
BBCCOHORLAILLOISEVMI ILAB IA 14359820....7796 125991..13..89 12431228....7145 113561..55..21 Gini alrededor del año 20100000,,54.,6555 CR MPXYBO GEUCAR CHCO BR gspcdoiiiaóósnrntna iu . nd lnEoteoagll s irccn aerogresn rctcedriamsaimcotiio beyósn inm ost snooa c eyiymicoa erllpas epo asgerr.r etiEmaannn epe trgaeeaebrsconi iel óeinndnro aal aldds leu dea fniesis mtcetrirseepit nbllreotuaoes-- ryLe greiódnuaa. sc h Ciqerótu eemlr aocgo oeim nnmpeeoieqdnjaeuodnri pdaerrlao gpdoripua podoer tdlaues n peiacdíosanedos meresí--
UY
PE
COSTA RICA 18.1 5.4 17 4.8 0,4 tegias de combate a la pobreza y desigualdad se presentados en este libro, sumado a dis-
0,4 0,45 0,5 0,55 0.6 0,65
Gini alrededor del año 2000 cimentaron en cuatro pilares: tintos niveles de desarrollo de instituciones y
ECUADOR 63.5 31.3 37.1 14.2
ramaje de políticas sociales, hace que en los dis-
GUATEMALA 49.1 16 42 14.8 Fuente: CEPAL: Comisión Económica para América
Latina y el Caribe: División de Estadísticas. Unidad de 1) Importantes inversiones en educación y sa- tintos capítulos se barajen recomendaciones de
MÉXICO 32.3 6.6 32.3 8.5
Estadísticas Sociales, sobre la base de tabulaciones lud, no sólo para ampliar o universalizar la políticas que difieren desde su nivel de especifi-
PARAGUAY 49.1 17.1 46.5 19.4 especiales de las encuestas de hogares de cada país.
cobertura sino también asegurando mejoras cidad (yendo desde recomendaciones generales
PERÚ 36.1 9.3 19.1 2.5
importantes en la calidad de la provisión. hasta recomendaciones muy sector-específicas),
URUGUAY 9.4 1.8 8.6 1.4
2) Inversión en infraestructura y servicios básicos. hasta en las temáticas que son visualizadas
6
Gráfico 2. Razón de ingresos 90/10 3) Modernización del estado, ya sea agilizando como los grandes cuellos de botella para lograr
Fuente: CEPAL: Comisión Económica para América
capa Latina y el Caribe: División de Estadísticas. Unidad de el acceso a subsidios y pensiones, mejorando mejorar el nivel de bienestar de la población y
a
sumário Eessptaecdiíaslteicsa dse Slaosc ieanlecsu,e ssotabsre d lea h boagsaere dse d tea cbaudlaa cpiaoníse.s sistemas de información y registro, el siste- garantizar la igualdad de oportunidades. atin
crésadliitros TGaouudnao tcseu mlaoansl dapo,a ímpseeuqseu, sectoñranan , e exuncn eeaps ctreieó cdnou decfeci icCóioenns ttpaeo Rseinitc ialvo ays, Gini alrededor del año 20106543255555 CR GUBO EACRCH COL BR 4) Pmsdpoilroacsois ,goi emrnctacapom.dnoaasossict/ ii ddvneoo o,s t a rcgsaooinlnnsizdf aeiOcrneiPdonOonc RaitardTásaU msdN)i.i ItreDeTscrA teyDas s pE eeS(jrc emomenni--- ccmnroieednajaEdocdilric eaóicsrnór ln esdaco e nidc meeiiasmcilteeerpsnsialbt eoreuoi nca ey i ócl aaeonus n rntdeóaqegmbuli iióelinic ndnog.a orSdea s escpuo oon fmylieíc tpcliaieeacssnña iot ateeapds oop aur adtndrueaae-- blicas en América L
MX PY ú
últimos 10 años (ver Gráfico1). 15 México, Bolsa Familia en Brasil y Chilesoli- más crear instituciones públicas estables y dar P
15 25 35 45 55 65 s
La reducción en razón de ingresos del 10% Gini alrededor del año 2000 dario en Chile. seguridad jurídica a los ciudadanos y al sector ca
más rico, con respecto al 10% más pobre, fue aún privado, a la vez que hay que proveer mecanis- olíti
Fuente: CEPAL: Comisión Económica para América P
más drástica, dando cuenta de importantes polí- Latina y el Caribe: División de Estadísticas. Unidad de Indudablemente ninguna de estas estrate- mos de protección social a los segmentos de la s y
ticas de apoyo a la población de menores recur- Estadísticas Sociales, sobre la base de tabulaciones gias puede ser efectiva en ausencia de un siste- población más vulnerables. Por ejemplo, mu- de
especiales de las encuestas de hogares de cada país. da
sos. Perú y Ecuador, por ejemplo, redujeron esta ma político que las integre y les de coherencia. Y chos países tienen políticas relativamente pro- ni
u
brecha en 43% y 32% respectivamente. Reduc- en este sentido a la par de diseñar políticas en teccionistas de los trabajadores en el sector for- ort
p
ciones menos importantes, pero aún altas en Todos los países bajo este estudio presentan los ámbitos ya mencionados, es necesario con- mal y/o sindicalizado, pero lamentablemente O
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d
torno a 20-30% se registran en Brasil, Bolivia, particularidades en lo que respecta tanto a la tar también con un sistema político que garanti- una alta fracción de los trabajadores no está cu- d
a
Uruguay y Chile, mientras que en Guatemala evolución de la pobreza, desigualdad y movili- ce la protección de los derechos civiles, que faci- bierta por los mecanismos de protección social, d
al
este guarismo aumenta en un 30%3en el perío- dad social, como también al estilo y tipo de polí- lite una alta participación ciudadana, en el que ya que muchos laboran en el sector informal de gu
si
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do 1998-2006. ticas sociales que fueron aplicados en los últi- existan partidos políticos representativos y or- la economía. Las políticas públicas deben dar D
a,
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3 Las últimas estadísticas de Guatemala reportadas por CEPAL son del año 2006; no hay estadísticas para el o
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año 2010. 4 UNRISD (2010). “La lucha contra la pobreza y desigualdad”, Documento de Síntesis Nº 10, Noviembre, 2 p.
cuenta de este hecho y considerar en su diseño giere mejorar de manera importante la inver- MMeejjoorraarr llaa eeffiicciieenncciiaa yy eeqquuiiddaadd ddeell ssiisstteemmaa 33.. AA mmooddoo ddee ccoonncclluussiióónn
EE
la existencia de este sector. Los capítulos para sión en la primera infancia como principal me- iimmppoossiittiivvoo.. CCoossttaa RRiiccaa,, PPaarraagguuaayy yy MMééxxiiccoo ssuu--
Costa Rica, Ecuador, México y Paraguay dan canismo de promoción social. Ecuador también ggiieerreenn iinniicciiaattiivvaass ppaarraa mmeejjoorraarr llaa eeffiicciieenncciiaa yy ss iinndduuddaabbllee qquuee LLaattiinnooaamméérriiccaa hhaa mmeejjoo--
cuenta de estos problemas. propone dar más acceso a las familias pobres a eeqquuiiddaadd ddeell ssiisstteemmaa ttrriibbuuttaarriioo.. CCoossttaa RRiiccaa ppoorr rraaddoo ddee mmaanneerraa iimmppoorrttaannttee llaa ssiittuuaacciióónn
En varios de los países se constata la necesi- jardines infantiles con el objeto de facilitar el eejjeemmpplloo,, pprrooppoonnee aauummeennttaarr eell iimmppuueessttoo ssoobbrree ddee eexxttrreemmaa ppoobbrreezzaa eenn llooss úúllttiimmooss vveeiinn--
dad de aumentar de manera importante y soste- trabajo de las madres y a la vez integrar al siste- llooss iinnggrreessooss ddee llaass ppeerrssoonnaass yy rreedduucciirr llaass eexxeenn-- ttee aaññooss.. CCoonn ttooddoo,, llaa mmaayyoorrííaa ccoonnttiinnúúaa eexxppeerrii--
nida la inversión en educación y salud. Los capí- ma escolar a los niños en situaciones de vulnera- cciioonneess aa llaass eemmpprreessaass aassíí ccoommoo llaa eevvaassiióónn ffiissccaall,, mmeennttaannddoo ccrriissiiss eeccoonnóómmiiccaass rreeccuurrrreenntteess yy ccoonn--
tulos de Costa Rica, Guatemala y Paraguay bilidad. Dos países, Chile y México dan recomen- mmiieennttrraass qquuee eell ccaappííttuulloo ddee PPaarraagguuaayy aabbooggaa ppoorr fflliiccttooss ssoocciiaalleess yy ppoollííttiiccooss qquuee eessttáánn mmuuyy lleejjooss
mencionan la necesidad de mejorar acceso y ca- daciones específicas de cómo mejorar el sistema eell aauummeennttoo ddee ((llooss)) iimmppuueessttooss ddiirreeccttooss.. ddee ssoolluucciioonnaarrssee eenn eell ccoorrttoo ppllaazzoo.. FFrreennttee aa eessttee
lidad a estos servicios y de expandir las redes de educativo, que tienen que ver con mecanismos ppaannoorraammaa,, eess nneecceessaarriioo ttrraabbaajjaarr ppoorr aaffiiaannzzaarr llaass
protección social, incluyendo mecanismos de de financiamiento público y aseguramiento de FFoorrttaalleecciimmiieennttoo ddee llaa aassoocciiaacciióónn ssiinnddiiccaall yy iinnssttiittuucciioonneess ppoollííttiiccaass yy rreeffoorrmmaarr llooss mmeeccaanniiss--
protección al desempleo y el aumento de la co- calidad y mejoras en la calidad de los docentes. aappooyyoo pprroodduuccttiivvoo aa ppeeqquueeññaass eemmpprreessaass.. TTaannttoo mmooss ddee pprrootteecccciióónn yy pprroommoocciióónn ssoocciiaall,, ccoommoo ssoonn
bertura del sistema de pensiones no contributi- llooss aauuttoorreess ddee CCoossttaa RRiiccaa ccoommoo MMééxxiiccoo ssuuggiiee-- llooss ssiisstteemmaass ddee ppeennssiioonneess,, sseerrvviicciiooss ddee eedduuccaa--
vas para prevenir situaciones de pobreza en la Políticas activas de empleo.En varios países rreenn eemmppooddeerraarr aa llaass aassoocciiaacciioonneess ddee ttrraabbaajjaaddoo-- cciióónn yy ssaalluudd ppúúbblliiccooss,, pprrooggrraammaass ssoocciiaalleess eessppee--
tercera edad. En otros se sugiere la necesidad de se pone énfasis en la necesidad de mejorar el di- rreess,, ccoonn eell oobbjjeettoo ddee mmeejjoorraarr ssuu ppoossiicciióónn nneeggoo-- ccííffiiccooss ddee ccoommbbaattee ddee llaa ppoobbrreezzaa,, ddee ggeenneerraacciióónn
mejorar el grado de focalización de programas seño y focalización de políticas activas de em- cciiaaddoorraa ffrreennttee aa aauummeennttooss ddee pprroodduuccttiivviiddaadd.. ddee eemmpplleeoo yy ddee pprroommoocciióónn ddee sseeccttoorreess yy aaccttiivviiddaa--
públicos en general (Colombia, Brasil y Ecuador, pleo. Ecuador y Argentina, por ejemplo, sugieren EEssttooss ddooss ppaaíísseess ttaammbbiiéénn ssuuggiieerreenn ccrreeaarr pprroo-- ddeess ccoonnssiiddeerraaddooss ccllaavveess eenn eell tteejjiiddoo ssoocciiaall yy eeccoo--
por ejemplo). que es necesario invertir en programas de capa- ggrraammaass eessppeecciiaalleess ppaarraa mmeejjoorraarr eell aacccceessoo aall ccrréé-- nnóómmiiccoo ddeell ppaaííss..
7
Dos artículos, los de Guatemala y Perú, pro- citación focalizados en la población más vulne- ddiittoo yy aa nnuueevvooss mmeerrccaaddooss eennttrree llaass ppeeqquueeññaass EEnn eessttee sseennttiiddoo,, eessttaa ppuubblliiccaacciióónn bbuussccaa bbrriinn--
capa ponen generar programas amplios de desarrollo rable, mientras que Costa Rica sugiere focalizar eemmpprreessaass.. RReellaacciioonnaaddoo ccoonn eessttoo,, eell ccaappííttuulloo ddee ddaarr rreeccoommeennddaacciioonneess ddee ppoollííttiiccaass ccoonnccrreettaass qquuee
a
sumário rural, que contengan componentes de transfe- programas en jóvenes y mujeres con educación BBrraassiill pprrooppoonnee rreeffoorrzzaarr pprrooggrraammaass ddee aacccceessoo aall ppuueeddaann ccoonnttrriibbuuiirr aa ccoonnssttrruuiirr uunnaa ssoocciieeddaadd llaattii-- atin
L
rencia de tecnología, microcrédito, capacitación secundaria incompleta. mmiiccrrooccrrééddiittoo.. nnooaammeerriiccaannaa mmááss eeqquuiittaattiivvaa.. EEssppeerraammooss qquuee eessttaa a
créditos c
y apoyo logístico para acceder a nuevos merca- ppuubblliiccaacciióónn sseeaa ddee eessppeecciiaall uuttiilliiddaadd ppaarraa ddiisseeññaarr éri
m
salir dos, entre otras iniciativas. En ambos países se Políticas de transferencias condicionadas. ppoollííttiiccaass ppúúbblliiccaass qquuee ffaavvoorreezzccaann uunnaa mmaayyoorr iinn-- A
n
e
enfatiza la necesidad de diseñar programas que En todos los países se reconoce el rol importan- cclluussiióónn yy uunnaa mmaayyoorr mmoovviilliiddaadd ssoocciiaall eenn llaa rreeggiióónn.. s
a
generen aumento de productividad y que no te que han tenido las políticas de transferencias blic
ú
sean meras iniciativas asistencialistas. condicionadas en la reducción de la pobreza y/o P
s
El resto de las recomendaciones de política como mecanismo para hacer frente a crisis co- a
c
pueden agruparse fundamentalmente en cinco yunturales (Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, olíti
P
áreas. Chile, Guatemala, entre otros). Algunas de las y
s
e
sugerencias están en torno a mejorar los meca- d
a
d
Políticas de creación de capital humano.En nismos de focalización (Brasil), ampliar la co- ni
u
los capítulos de Argentina, Chile, Bolivia, Brasil bertura (Bolivia), asegurar su expansión al ám- ort
p
y Paraguay, se enfatiza la necesidad de asegurar bito rural (Ecuador). Como estrategia novedosa Marcela Perticara O
e
d
la equidad en el acceso a los distintos niveles de Brasil sugiere mejorar el condicionamiento, in- Ph.D. en Economía de Texas A&M University y Licenciada en Economía de la Universidad Nacional de d
a
educación y mejorar sustancialmente su cali- corporando por ejemplo nuevas metas en mate- Córdoba (1995). Desde el año 2002 es Profesor Adjunto de la Universidad Alberto Hurtado, Chile; y d
al
u
dad. Tanto Chile como Bolivia, países en estadio ria educativa, más acordes con las metas globa- Professorial lecturer in Economics de Georgetwon University, USA. Desde el año 2008 también se de- g
si
e
de desarrollo diferentes, ponen un acento parti- les de calidad que se están planteando los sempeña como Directora de Investigaciones y Publicaciones de la Universidad Alberto Hurtado. Ha tra- D
cular en la necesidad de reducir las brechas en la gobiernos regionales. En varios de los capítulos bajado como consultora en proyectos para diversos organismos de Chile y organismos internaciona- za,
e
calidad de la educación que reciben pobres y ri- se enfatiza la necesidad de desarrollar evalua- les. Sus temas de interés son economía laboral, educación y políticas sociales. obr
P
cos. En los capítulos de Brasil y Costa Rica se su- ciones rigurosas de estos programas.
Argentina: Pobreza, desigualdad
de oportunidades y políticas públicas
Nuria Susmel
1
1. Introducción asistencia en salud y viviendas se filtró hacia
8
A
los sectores de ingresos medios y la informali-
capa rgentina ha sido un país con una amplia dad se extendió en el mercado de trabajo afec-
a
sumário tradición de movilidad social. A comien- tando su funcionamiento. atin
L
zos del siglo XX el país era una de las En los últimos 20 años Argentina muestra a
créditos c
mayores potencias en el mundo. Su población dos etapas bien diferenciadas en materia de po- éri
m
salir fue adquiriendo educación en forma creciente y, líticas económicas. Durante la década del ‘90 las A
n
e
acompañando las transformaciones sociales, se políticas estuvieron orientadas a lograr la esta- s
a
fue forjando un clima de igualdad de oportuni- bilidad de precios – la década anterior había ter- blic
ú
dades en especial de las familias inmigrantes minado con una inflación superior al 3000% – P
s
que pasaron a conformar gran parte de la pobla- reduciendo la participación del estado en la eco- a
c
ción social. nomía y apuntando a la apertura económica, y olíti
P
Desde mediados del siglo pasado, el país fue los 2000 década en la cual, tras atravesar una y
s
e
enfrentando crisis recurrentes y perdiendo pre- fuerte crisis económica que provocó la contrac- d
a
d
sencia en el mundo. Como corolario de las cri- ción del PBI en 11% en un solo año, comienza a ni
u
sis, el sistema fue evolucionando hacia resulta- revertirse gran parte de lo realizado en el perío- ort
p
dos pobres en materia de bienestar social, y do anterior: se restringe el comercio, se repriva- O
e
d
cada crisis se tradujo en una pérdida de eficien- tizan empresas, aumenta fuertemente el gasto d
a
cia de las instituciones de promoción social la público y se observa un marcado avance del esta- d
al
u
educación se deterioró, los servicios de infraes- do sobre la economía. g
si
e
tructura y el gasto público no lograron atender Las políticas sociales referidas a la pobreza, D
a los sectores más vulnerables, mientras que la la inclusión y la distribución del ingreso de am- za,
e
br
o
P
1 El trabajo contó con la asistencia estadística de Ezequiel García Lembergman.
bas décadas concordaron con las políticas gene- en relación con su propia historia y que los resul- mas en la última década y aborda los efectos de – no logrando el crecimiento del empleo privado
rales pudiéndose ver diferenciadas las dos eta- tados del esfuerzo personal están hoy más con- las políticas de protección social sobre algunos (13% entre 1991 y 1994) absorber la mano de obra
pas: los ’90 que continúa con la tradición en ma- dicionados por las características de la familia aspectos del mercado de trabajo tales como la excedente.
teria de protección social en el sentido de de origen y por los efectos del entorno educativo. oferta de trabajo, la pirámide salarial y los retor- La crisis del Tequila (1995), con importante
políticas vinculadas al empleo formal (jubila- Trabajos más recientes se enfocan en los nos a la educación. caída de empleo, sumó 6 puntos porcentuales a
ción, asignaciones familiares, etc.), y la década efectos de las políticas públicas de protección la desocupación en un año, y si bien durante el
siguiente, la cual podría caracterizarse princi- social introducidas durante los 2000, la mayo- 2. Evolución de los ciclo de expansión posterior (1996-1998) esta se
palmente por la extensión de beneficios hacia ría de las cuales por ser recientes son difíciles indicadores sociales redujo, no logró retornar a los valores previos. A
L
poblaciones desprotegidas. de evaluar. partir de allí el desempleo siguió creciendo y
La literatura referida a pobreza y desigual- González Rozada (2011) muestra que la Asig- a economía argentina muestra en los úl- tras la crisis del 2001/2002 alcanzó un máximo
dad durante los ‘90, etapa de fuertes reformas nación Universal por hijo tiende a aumentar la timos 20 años un alto crecimiento2 el de 25% (reducido a 22% mediante planes de em-
económicas tendientes a aumentar la eficiencia duración promedio del desempleo de los trabaja- cual no estuvo exento de fuertes oscila- pleo), luego desciende, pero sin llegar aún a los
económica, se enfocó en los efectos de las refor- dores que viven en hogares beneficiarios en un ciones, incluyendo dos recesiones cortas (1995 niveles de comienzos de la década anterior, a pe-
mas económicas sobre los indicadores sociales. 16%, siendo mayor el impacto para los trabajado- y 2009) y una crisis prolongada (1999/2002). De sar del ciclo sostenido de crecimiento.
Un estudio de FIEL (1999) realiza un exhaus- res en hogares pobres, con lo cual los efectos po- todos modos, a lo largo de todo el período se ob-
tivo análisis sobre diferentes aspectos de la dis- sitivos de corto plazo sobre la pobreza y la desi- servan dos etapas bien diferenciadas: la década
tribución del ingreso para el período, en el cual gualdad podrían estar opacados por los efectos del ‘90 y los años 2000. A pesar de que las tasas
las reformas estructurales de la década redunda- sobre la duración del desempleo. de crecimiento del producto per cápita de am- Gráfico 1. Tasas de Desempleo
9
ron en una alta tasa de crecimiento económico Roffman y Oliveri analizan la extensión de bos lapsos fueron altas (2.0% promedio anual
30,0%
capa revirtiendo la tendencia de caída en la actividad los programas de protección social señalando en los ‘90 y 2.3% promedio anual en los 2000),
25,0% na
sumário económica de las décadas previas, reformas que, que si bien han sido eficaces en el sentido que se encuentran algunas diferencias no menores: 20,0% ati
L
créditos sin embargo, no contribuyeron a la mejor distri- han tenido un impacto positivo sobre los indica- los ciclos de crecimiento de la década del ‘90 15,0% ca
bución del ingreso. El análisis muestra que a pe- dores sociales no necesariamente han sido efi- fueron más cortos, mientras que en los 2000 se 10,0% méri
salir sar de esto, el bienestar general de la población cientes, en el sentido que podrían obtenerse im- observa un ciclo de crecimiento continuado de 5,0% n A
e
aguismtreandtoó e dne tboiddoos a llo sa uemsteranttoos d dee lloas p ionbglraecsióons . rEel- psoabcrtoe se sl iqmuiel acrueess ctoionn mane nRoorfefsm caons tyo Os.l Oivterroi peus nstoo- stoemis aadñoo ps oisntteerrirourmmpeindtoe .en el 2009 (-3.0%) y re- 0,0% 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 blicas
ú
trabajo también analiza el rol del crecimiento, bre la sostenibilidad financiera de estos progra- Desde 1991 hasta 1994 la tasa de desocupa- P
s
de la inflación, del mercado de trabajo y de las mas en el largo plazo. ción creció a pesar de que la economía se expan- ca
políticas públicas en la distribución del ingreso. El presente trabajo aporta una descripción dió un 35% en todo el período. El crecimiento de La tasa de crecimiento promedio del empleo olíti
P
Cruces y Gasparini (2009) analizan la evolu- de la evolución de principales indicadores socia- la desocupación se debió, por una parte, al au- durante los ‘90 fue muy similar a la registrada y
s
e
ción de la distribución hasta mediados de la dé- les en las dos últimas décadas, con mediciones mento en la oferta de trabajo – en esos años ini- después de los 2000: 1.78% anual y 1.74% anual d
a
d
cada del 2000, y encuentran que los shocks ma- de pobreza e indigencia alternativas a las oficia- ció una tendencia alcista que solo se atenuó ha- respectivamente. La gran diferencia entre am- ni
u
croeconómicos y los procesos de reforma les del país. La sección tercera resume las princi- cia el año 2002-, la cual pasó de 42.7% a 44.8%. bos períodos es en qué sector de la economía se ort
p
parecen sugerir aumentos excesivos de la desi- pales políticas públicas que han afectado tanto Este aumento se produjo en un contexto en el localizaba el crecimiento. Durante los ‘90 – si- O
e
d
gualdad con costos sobre el bienestar, sugirien- la pobreza como la distribución del ingreso en cual el sector público no sólo se había retirado guiendo con el comportamiento iniciado en la d
a
do que esos costos podrían haber sido mitigados las dos últimas décadas, encontrándose una como demandante de empleo sino que ajustaba década anterior – todo el crecimiento del empleo d
al
u
con políticas públicas apropiadas de suaviza- fuerte diferencia entra las políticas públicas de en forma descendente los planteles – principal- se localizaba en el sector informal de la econo- g
si
e
ción del ingreso. los ‘90 y los 2000. mente por la privatización de empresas públicas mía: el empleo formal pasó de 5,8 millones en D
En cuanto a la movilidad FIEL (2008) sugie- El trabajo se enfoca sobre el impacto de las za,
e
re que Argentina ha empeorado su clima de políticas públicas sobre la pobreza, la indigencia 2 La estimación del crecimiento económico se realizan en base al ETAE (Estimador Trimestral de Actividad obr
P
igualdad de oportunidades dentro de la región y y sobre los cambios en la composición de la mis- Económica) de FIEL.
1990 (5,6 millones en 1980) a 6.2 millones en nea de pobreza y casi el 24% bajo la línea de indi-
1999, mientras que el empleo informal pasó de gencia. A partir de allí, el crecimiento económi- Tabla 1. Composición de la Pobreza Gráfico 3. Brecha de Pobreza
4.8 millones en 1990 (3.4 millones en 1980) a 6.5 co y la proliferación de programas sociales han y la Indigencia
millones a fin de esa década. De los 6.2 millones logrado reducir la pobreza hasta el 17% y la indi- 50,0%
Pobreza Indigencia
a inicios de los 2000, en el año 2011 el empleo gencia al 5%. A pesar de esto, la pobreza se ubica 45,0%
1998 2010 1998 2010
formal se estima se ubicaba en 8.9 millones en niveles similares a los de los años 93-94, en
Por Genero 40,0%
mientras que el informal alcanzó en el último tanto que la indigencia se ubica aún un poco por
Hombres 49,4% 48,6% 49,2% 46,7% 35,0%
año a 6.6 millones. encima del registro de esos años.
Los indicadores de pobreza e indigencia3, En lo que respecta a la composición de la po- Mujeres 50,6% 51,4% 50,8% 53,3% 30,0%
muestran una evolución acorde con el ciclo eco- breza y la indigencia, los datos e la Encuesta Por Edad 25,0%
nómico. Los primeros años de la década del ‘90 Permanente de Hogares del 2010 muestra que Menos de 14 años 38,8% 35,1% 46,5% 39,4%
20,0%
con tasas de crecimiento de entre el 6 y el 10% la pobreza se distribuye en forma proporcional 14 a 17 años 10,2% 11,9% 10,7% 13,0% 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
tanto la pobreza como la indigencia se fueron re- entre hombres y mujeres, mientras que la indi- 18 a 24 años 11,0% 12,6% 9,0% 11,0% Fuente: FIEL en base a INDEC.
duciendo, la primera del 38% hasta el 17%, mien- gencia está ligeramente sesgada hacia el géne-
25 a 34 años 12,0% 12,5% 11,1% 11,5%
tras que la indigencia pasó del 9% al 3%. Duran- ro femenino.
35 a 49 años 15,8% 16,8% 13,8% 16,1%
te las recesión del 95 la pobreza llegó al 27% y la En cuanto a distribución por edad, la pobre- de pobreza muestran un ciclo similar, en tanto
50 a 64 años 7,7% 8,5% 7,1% 7,6%
indigencia al 7%, y ahí, tras la recesión del 1998 za se concentra en los niños: el 47% de los po- que – al igual que en la medición de pobreza e in-
65 o más 4,5% 2,6% 1,8% 1,5%
al 2002 se llegó al 52% de la población bajo la lí- bres y el 52% de los indigentes son menores de 17 digencia – a pesar del crecimiento económico la
10
Por Nivel de Educación del Jefe de Hogar
años porcentajes muy superiores a los de la par- brecha actual es superior a la existente a inicios
capa ticipación de los menores en la población (38% Sin Instrucción/ de la década del ‘90.
sumário Gráfico 2. Crecimiento, Pobreza e en el año 2010). Primaria Incompleta 29,0% 18,7% 33,6% 23,8% La reducción de la pobreza ha venido unida a atina
Primaria Completa 42,8% 39,7% 43,3% 42,1% L
Indigencia (%) En cuanto a la pobreza según nivel educativo una reducción en los índices de desigualdad. Los a
créditos c
del jefe de hogar se observa que 58% de la pobla- Secundaria Incompleta 17,9% 22,2% 16,8% 20,2% índices de desigualdad medidos por el coeficien- éri
m
salir 60,0% 15,0% ción pobre y el 66% de la población indigente ha- Secundaria Completa 7,0% 13,6% 4,2% 9,8% te de Gini para el área de Buenos Aires proveen A
n
50,0% 10,0% bita en hogares en los cuales el jefe de hogar tie- Terciario/Universitario una serie larga, mientras que la información s e
a
40,0% 5,0% ne estudios hasta primaria completa, mientras Incompleta 2,6% 3,1% 1,4% 2,4% para el total del país está disponible solo a partir blic
30,0% 0,0% que en el total de la población sólo el 34% de la Terciario/Universitario de 1999. 5 Pú
Completo 0,6% 2,7% 0,7% 1,7% s
20,0% -5,0% población se encuentra en hogares con jefe de Los primeros años de la década del ‘90 mues- a
c
10,0% -10,0% hogar de menor nivel educativo. Fuente: Elaboración propia en base a EPH (INDEC). tran un descenso en la desigualdad6, tendencia Políti
0,0% -15,0% Una medida adicional para conocer la di- que se rompe con la recesión del Tequila y luego y
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 mensión de la pobreza es la “brecha de pobre- con la crisis macroeconómica de 1999 a 2002. des
Crec. PbI per cápita Indigencia GBA Pobreza GBA da
Indigencia Total País Pobreza Total País za” que mide el incremento de ingreso necesa- La brecha de pobreza se ubicaba en el año Desde 2004 se verifica un marcado descenso de ni
u
Fuente: Elaboración propia en base a INDEC. rio para que, en promedio, un hogar abandone 2010 en el 34% para el total del país4. Además, la desigualdad de ingresos, mejorando – a dife- ort
p
esa situación. puede verse que – a excepción de los primeros rencia de lo que sucede en materia de pobreza – O
e
d
años de la década del ‘90 – la pobreza y la brecha los registros de comienzos de los ‘90. d
a
3 Los indicadores de pobreza e indigencia se construyen en base al ingreso de las familias: en la medida que d
el ingreso familiar no alcance para comprar la canasta básica de alimentos (con la cual se determina la lí- 4 Los datos de la brecha de pobreza para el total del país están disponibles sólo a partir de 1996, en tanto que ual
g
nea de indigencia) o la canasta básica total (la que determina la línea de pobreza) se lo considera a los inte- sí existen datos para todo el período considerado para la región metropolitana de Gran Buenos Aires, los si
e
grantes de esa familia indigentes o pobres. En Argentina, desde el año 2007 el índice de precios al consumi- cuales se utilizaron para estimar el comportamiento en el total de país en el período faltante. D
dor que releva el INDEC presenta ciertas anomalías que hacen suponer que los mismos no reflejan el a,
vtaenrd eand eesrote c tormabpaojrot aesmtáienn ctaol dcue llaodso psr uectiiloisz,a pnodro l ou nqau ec alonsa isntad ibcáasdiocrae dse d ael pimobernetzoas ec ainlcduilgaednac piao rq uFeIE sLe epnre bsaesne- 5 Psea raas uelm pierráí oqduoe elan dqiusetr sibe udcisiópno ndeen i ndger aemsob eanst sreer eiel s9 0el yc oeml 9p6o rstea cmoimenptoor tdae i lgausa ml qisume alas dees GsiBmAil.ar, por lo que obrez
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a un relevamiento mensual propio, por lo que no coinciden con las estadísticas oficiales. 6 La distribución del ingreso se realiza en base al ingreso per cápita familiar.