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DOCUMENTO DE BASES
PARA LA MEJORA
DE LA RENTA DE
GARANTÍA DE INGRESOS
Mayo 2017

ÍNDICE
1. INTRODUCCIÓN .............................. ........... ...... .......... 5
1.1. Antecedentes, objetivos y metodología..........................................................5
1.2. Alcance y estructura del documento.............................................................7
2. DIAGNÓSTICO BÁSICO: IMPACTO, FUNCIONAMIENTO Y ANÁLISIS COMPARADO
DE LA RENTA DE GARANTÍA DE INGRESOS DE LA CAE ................................9
2.1. Características básicas del modelo vasco de garantía de ingresos en el contexto
europeo.......................................................................................9
2.1.1. Un sistema de gestión autonómica, orientado a las unidades familiares en
situación de necesidad y vinculado a las políticas de empleo e inclusión social............ 12
2.1.2. Un esfuerzo económico superior a la media de la UE..................................... 16
2.1.3. Indicadores de gasto y cobertura similares a los que existen en los principales
países de la UE ....................................................................... 18
2.1.4. Cuantías máximas garantizadas similares a las existentes en los demás
países de Europa, e incluso superiores en el caso de una persona sola .................... 19
2.2. El impacto de la Renta de Garantía de Ingresos en la prevención y la contención de la
pobreza y la desigualdad en Euskadi .......................................................... 22
2.3. Principales dificultades asociadas al diseño y la gestión del sistema vasco de garantía de
ingresos .................................................................................... 30
2.3.1. Principales indicadores relativos a la gestión de la RGI: nuevas solicitudes, revisiones,
plazo de resolución, cobros indebidos y detección de situaciones de fraude............... 31
2.3.2. Tiempo medio de percepción de la prestación y posibilidades de acceso al empleo........ 36
2.3.3. Principales dificultades para la gestión de la Renta de Garantía de Ingresos ............... 39
2.4. La percepción de la ciudadanía vasca en relación a la RGI ....................................... 44
2.4.1 Introducción ......................................................................... 44
2.4.2. Conocimiento general de la RGI........................................................ 45
2.4.3. Valoración de la RGI................................................................... 46
2.4.4. Requisitos de acceso a la RGI .......................................................... 47
2.4.5. Adecuación de las cuantías de la RGI ................................................... 49
2.4.6. Percepción de las situaciones de fraude en la percepción de la RGI ....................... 50
2.4.7. Posicionamiento sobre la gestión de la RGI ............................................. 51
2.5. Conclusiones................................................................................ 52
3
3. PROPUESTAS DE MEJORA Y CAMBIO NORMATIVO ...................................55
3.1. Principios generales para la reforma de la Renta de Garantía de Ingresos en la CAE................ 55
3.2. Principales propuestas para la modificación de la normativa que regula la RGI.................... 56
3.2.1. Modificar la fórmula actualmente utilizada para la determinación de las unidades
de convivencia ....................................................................... 56
3.2.2. Modificar la fórmula para la determinación de la cuantía básica de la prestación y
de los complementos asociados ....................................................... 57
3.2.3. Modificaciones en relación al periodo mínimo de empadronamiento en la CAPV........... 60
3.2.4. Modificaciones en relación a los requisitos de empadronamiento y de presentación
de documentación para el acceso a la prestación de las personas refugiadas o solicitante
de asilo o protección internacional .................................................... 61
3.2.5. Modificaciones en relación a las formas de certificación de la residencia efectiva
en la CAE............................................................................. 61
3.2.6. Modificaciones en relación a la valoración del patrimonio................................ 62
3.2.7. Modificaciones tendientes a la racionalización del sistema de reclamación de los
pagos y cobros indebidos y a garantizar la seguridad jurídica de las
personas perceptoras ................................................................. 63
3.2.8. Modificaciones tendentes a la detección de usos de la RGI que pueden ser
indicativos de irregularidades en la percepción de la prestación.......................... 64
3.2.9. Modificaciones tendentes a la mejora y racionalización del sistema de estímulos
al empleo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
3.2.10. Modificaciones tendentes a promover la implicación de la empresa ordinaria
en la generación de oportunidades de empleo para las personas perceptoras de la
RGI y/o en situación de desempleo de larga duración.................................... 66
3.2.11. Modificaciones tendentes a la materialización del derecho a la inclusión laboral y
a la generación de oportunidades de empleo a los perceptores con mayores
necesidades ......................................................................... 67
3.2.12. Modificaciones tendentes a clarificar el régimen sancionador establecido en
relación a la percepción de la RGI y a sancionar la corresponsabilidad de los
cooperadores necesarios en casos de fraude............................................ 68
3.2.13. Modificaciones tendentes a garantizar un mejor seguimiento de las personas
atendidas en la RGI con necesidad de apoyo en su autonomía funcional e integración
relacional............................................................................ 69
3.2.14 Análisis conjunto del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social ..... 70
3.2.15. Modificaciones tendentes a mejorar la disponibilidad de datos relativos a la gestión
y el impacto de la RGI ................................................................. 71
3.3. Otras propuestas ............................................................................ 71
4
1.
INTRODUCCIÓN
1.1. Antecedentes, objetivos y metodología
El Pleno del Parlamento Vasco, en sesión celebrada el día 15 de diciembre de 2016,
aprobó la Proposición no de Ley 95/2016, sobre modificación de la normativa que
regula las ayudas sociales, con arreglo al siguiente texto:
1. El Parlamento Vasco insta al Gobierno Vasco a promover un pacto social de
amplio consenso para consolidar la financiación y garantizar la sostenibilidad
del sistema vasco de protección social.
Dicho pacto habrá de contemplar, por lo menos, las modificaciones que per-
mitan optimizar todos los aspectos inherentes a la renta de garantía de ingre-
sos y consolidarla como instrumento de cohesión social, para responder a las
nuevas situaciones de pobreza generadas por la crisis, revisando las unidades
de convivencia y la de cada uno de sus miembros, de manera que se mejore
su protección y evitando que se puedan cronificar situaciones de emergencia
social.
2. El Parlamento Vasco insta al Gobierno Vasco a presentar en la Comisión de
Empleo, Políticas Sociales y Juventud, en el plazo de 5 meses, el informe so-
bre el diagnóstico específico de todos los aspectos relacionados con la Renta
de Garantía de Ingresos (RGI) que está llevando a cabo una comisión técnica
adscrita al Departamento de Empleo y Políticas Sociales.
Una vez recepcionado el informe, en el plazo máximo de un mes, se estable-
cerá el mecanismo más adecuado para proceder al estudio del mismo, facili-
tando la participación en dicho proceso de las instituciones y agentes relacio-
nados con las ayudas sociales, debiendo servir el mencionado estudio como
punto de partida para iniciar la revisión de la normativa reguladora de los
servicios de protección social.
Al objeto de dar cumplimiento al mandato del Parlamento, este informe recoge el
diagnóstico específico que el Gobierno Vasco, a través del Departamento de Empleo y
Políticas Sociales, ha realizado en relación al funcionamiento de la Renta de Garantía
de Ingresos (RGI) y plantea, además, las propuestas concretas que el Gobierno consi-
dera necesario adoptar a corto y medio plazo para la mejora de esa prestación.
Para la elaboración de este informe se han tenido en cuenta tanto las aportaciones
de los agentes sociales en relación al diseño y las mejoras necesarias en el funciona-
miento de la RGI como la opinión que a ese respecto tiene la ciudadanía vasca y las
propuestas realizadas por los técnicos y expertos en la materia. También se han teni-
do en cuenta la regulación de las prestaciones de garantía de ingresos en otros países
5
N y Comunidades Autónomas de nuestro entorno y los datos que sobre el impacto de
Ó
la RGI en cuanto a la prevención y la reducción de la pobreza ponen de manifiesto las
I
C
C fuentes estadísticas oficiales existentes en la CAPV. Más concretamente, las fuentes
U
de información que se han tenido en cuenta para la realización del informe han sido
D
O las siguientes:
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N - Se han recogido, por una parte, las propuestas remitidas por las entidades
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que forman parte de la Mesa Interinstitucional para la inclusión y de la Mesa
de Diálogo Civil adscrita al Departamento de Empleo y Políticas Sociales, así
como de las entidades que forman parte del Consejo de Administración del
Servicio Vasco de Empleo Lanbide. En ese sentido, a lo largo del mes de marzo
de 2017 se invitó a las entidades que conforman esos órganos a que remitie-
ran sus criterios y propuestas en relación a la mejora de la RGI para su consi-
deración en el proceso de elaboración de este informe.
- Se ha revisado, en segundo lugar, el documento que el Grupo de Trabajo téc-
nico específicamente designado por el Departamento presentó en mayo de
2016 en relación al funcionamiento del sistema vasco de garantía de ingre-
sos. Se han analizado todas las propuestas que en relación a la modificación
de la normativa reguladora de la RGI se planteaban en aquel documento y se
han tenido en cuenta en lo esencial –de cara a la realización de este informe−
buena parte de las medidas propuestas por el señalado Grupo de Trabajo, así
como el diagnóstico de partida en el que se basa.
- Se ha analizado el diseño de las prestaciones de garantía de ingresos exis-
tentes en otros países y Comunidades Autónomas de nuestro entorno, con
particular atención a aquellas prestaciones −como la Renta de Inserción So-
cial navarra, la Renta Social Básica de Aragón o la Renta Social Garantizada de
Baleares− que han sido modificadas y mejoradas en los últimos meses. El ob-
jeto de este análisis comparado ha sido el de conocer la solución que en esos
ámbitos territoriales se ha dado a las cuestiones que en la CAE han podido
resultar más problemáticas y, en su caso, incorporar esas soluciones al diseño
del sistema vasco de garantía de ingresos.
- El análisis del impacto del sistema conformado por la RGI, las AES y la PCV en
la prevención y reducción de las situaciones de pobreza y desigualdad se ha
analizado mediante la Encuesta de Pobreza y Desigualdades Sociales (EPDS),
que es la estadística oficial que en relación a estas cuestiones desarrolla, des-
de hace más de 30 años, el Gobierno Vasco. También se han tenido en cuenta,
al objeto de contextualizar el esfuerzo que la sociedad vasca realiza en rela-
ción a las prestaciones de garantía de ingresos, los datos que a ese respecto
pone de manifiesto la Cuenta de la Protección Social que elabora el Instituto
Vasco de Estadística EUSTAT.
- Finalmente, se ha tenido en cuenta la visión que el conjunto de la ciudadanía
vasca tiene en relación al sistema de garantía de ingresos mediante una en-
cuesta específica, en la que se ha recogido la opinión de una muestra repre-
sentativa de la población en relación a una serie de cuestiones relacionadas
con el diseño y el funcionamiento de la RGI.
A partir de toda esa información, con este informe se pretende:
- Presentar el diagnóstico específico del Departamento de Empleo y Políticas
Sociales del Gobierno Vasco sobre el funcionamiento y el impacto de la Renta
de Garantía de Ingresos.
6
- Plantear una serie de propuestas, en relación a los aspectos nucleares de la N
Ó
prestación, para que puedan ser debatidas y, en su caso, incorporadas a la
I
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normativa que regula el sistema vasco de garantía de ingresos mediante una C
U
reforma de la actualmente vigente Ley 18/2008, de 23 de diciembre, para la
D
Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social, modificada a su vez por la Ley O
R
4/2011, de 24 de noviembre, de modificación de la Ley para la Garantía de T
N
Ingresos y para la Inclusión Social.
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1.2. Alcance y estructura del documento
Es necesario señalar, en relación al alcance de este documento, las siguientes cues-
tiones:
- En lo que se refiere a las reformas que se proponen, se han señalado única-
mente aquellas que se consideran nucleares y que deberán trasladarse a la
normativa básica que rige el sistema de garantía de ingresos, mediante una
segunda reforma de la Ley 18/2008, de 23 de diciembre, para la Garantía de
Ingresos y para la Inclusión Social.
- No se han tenido en cuenta en esta reflexión todas aquellas cuestiones rela-
cionadas con los aspectos operativos y de gestión de la prestación, debido
entre otras razones a que no se traducen en modificaciones específicas de la
normativa. De hecho, el Servicio Vasco de Empleo Lanbide ha adoptado ya
una serie de iniciativas para la mejora de muy diversos aspectos relacionados
con la gestión de sus servicios y, de forma específica, con la administración y
la gestión de la Renta de Garantía de Ingresos.
La estructura del documento es la siguiente:
- El capítulo 2 recoge el diagnóstico básico sobre el impacto de la RGI en la
prevención de la pobreza y la desigualdad en Euskadi y sobre las principales
dificultades que se plantean en relación a la gestión de esta prestación. Este
diagnóstico recoge además las principales características del modelo vasco
de garantía de ingresos en relación a los sistemas establecidos en otros ámbi-
tos territoriales de nuestro entorno.
- El capítulo 3 recoge los principios básicos que deberían tenerse en cuenta
para la mejora de la Renta de Garantía de Ingresos y, en términos más ge-
nerales, para la reorientación del modelo vasco de garantía de ingresos que
desde el Gobierno se propone realizar. A partir de esos principios, se detallan
también en ese capítulo una serie de propuestas concretas para la reforma
de la normativa que regula el sistema vasco de garantía de ingresos y, más
concretamente, la RGI, explicando su contenido y, sintéticamente, los motivos
que explican la oportunidad y necesidad de tales cambios.
- El informe recoge además un anexo con los principales resultados de la en-
cuesta de opinión.
7

2.
DIAGNÓSTICO BÁSICO: IMPACTO,
FUNCIONAMIENTO Y ANÁLISIS
COMPARADO DE LA RENTA DE
GARANTÍA DE INGRESOS
DE LA CAE
2.1. Características básicas del modelo vasco de garantía de
ingresos en el contexto europeo
La práctica totalidad de los países de la Unión Europea cuentan actualmente con algún
sistema más o menos amplio de garantía de ingresos dirigido a las personas en edad
activa que no perciben ingresos suficientes para atender sus necesidades y las de
sus familias. Estos sistemas constituyen una de las características distintivas de los
Estados de Bienestar de la Unión Europea y forman parte del núcleo del modelo social
europeo1. De hecho, el desarrollo de una renta de inclusión es una de las recomen-
daciones que la Unión Europea ha hecho a los Estados miembros para hacer frente a
las consecuencias de la crisis económica, en el marco del paradigma de la inclusión
activa. Así, mediante la Recomendación de la Comisión 2008/867/CE, de 3 de octubre
de 2008, la Comisión instaba a los Estados miembros a que reconozcan y apliquen el
derecho de los individuos a los recursos y la ayuda social suficientes como parte de un
dispositivo global y coherente para combatir la exclusión social2.
1
En la actualidad, se calcula que perciben este tipo de prestaciones en torno a 9,5 millones de hogares de
toda Europa, lo que supondría más de 20 millones de personas beneficiarias. La cobertura de estas pres-
taciones, en la UE15, varía entre el 1,3% de la población en edad activa de Irlanda y el 4,9% de Francia.
En total, los países de la UE gastan al año 27.000 millones de euros en este tipo de prestaciones, casi el
0,25% del PIB. Si bien el montante de las ayudas que ofrecen es muy diferente –desde los 22 euros al mes
de Bulgaria hasta los 1.433 de Dinamarca−, y en general las cuantías garantizadas no superan el umbral
de la pobreza de cada país, estas prestaciones juegan un papel esencial en la prevención de la pobreza
extrema en Europa.
2
De acuerdo a esa recomendación, “con vistas a modernizar los sistemas de protección social, es preciso
combinar un apoyo a la renta adecuado con el vínculo al mercado de trabajo y el acceso a unos servicios
de calidad en una estrategia integrada de inclusión activa”. La recomendación se vincula además a la Carta
de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que establece el derecho a una ayuda social y a una
ayuda de vivienda para garantizar una existencia digna a todos aquellos que no dispongan de recursos
suficientes.
9
O, O A E Más recientemente, la Recomendación (UE) 2017/761 de la Comisión Europea de 26
CTADNTÍCA de abril de 2017 sobre el Pilar Europeo de Derechos Sociales establece, entre otros
ARAA aspectos relativos al modelo europeo de protección social, que “toda persona que
PARL
MPAE carezca de recursos suficientes tiene derecho a unas prestaciones de renta mínima
CO: ICOMDE GOS D acodmecou aedl aasc cqeuseo g aa rbainetniceesn y u snear vviicdiao sd idgen ac aap laoc liatargcioó dne. Ptaordaa sla lsa sp eetrasopnasa sd eq ulae vpiudea,d aesní
ÁSISIS TA ES trabajar –añade la Declaración− las prestaciones de renta mínima deben combinarse
O BÁLIENGR con incentivos a la (re)integración en el mercado laboral3”.
TICANA RE IN Las rentas garantizadas son pues una parte esencial del modelo de protección social
SY LD europeo y la mayor parte de los países de Europa cuentan con este tipo de medidas.
NÓO DE Si bien no puede decirse que las rentas garantizadas hayan sido capaces de erradicar
T
GN por completo el problema de la pobreza y la exclusión social en Europa, es innegable
AE
DIMI el impacto positivo que están teniendo tanto en lo que se refiere a la reducción de la
A pobreza (especialmente la severa), como a la mejora de las condiciones de vida de las
N familias que las perciben. Además de actuar para muchas personas como última red
O
I de seguridad, y también como trampolín para el empleo, las rentas garantizadas tie-
C
N nen un impacto macroeconómico reseñable, pues han contribuido a paliar los efectos
U
F de la crisis, a estabilizar la economía y a generar crecimiento económico adicional.
El análisis de algunas de las investigaciones realizadas respecto al impacto de las ren-
tas garantizadas en Europa y América del Norte permite subrayar algunas conclusio-
nes básicas:
- Los países que más invierten en rentas mínimas son los que tienen menores
tasas de pobreza. Numerosos estudios han puesto de manifiesto que existe
una relación clara entre el gasto que los diversos países de Europa destinan a
las rentas garantizadas y la extensión de la pobreza, especialmente la severa.
En efecto, cuanto mayor es el gasto por habitante que los países de Europa
destinan a este tipo de prestaciones, menor es la extensión de la pobreza se-
vera.
- La existencia de sistemas sólidos de garantía de ingresos favorece el creci-
miento económico y el empleo, y actúa como estabilizador automático de la
economía. Las rentas garantizadas actúan como estabilizadores automáticos
de la economía en los momentos en los que se produce una crisis. Junto al
resto de las prestaciones de protección social –las pensiones, las prestaciones
por desempleo, las ayudas familiares, etc.−, permiten que las personas más
afectadas por la crisis puedan mantener unos ciertos niveles de consumo y
bienestar, reduciendo el impacto de la crisis sobre la economía a corto, medio
y largo plazo. La propia OCDE, en un trabajo realizado al inicio de la crisis
sobre el papel de la protección social como estabilizador automático de la
economía, señalaba que el conjunto de las prestaciones sociales han contri-
buido significativamente a reducir la gravedad y la duración de la crisis: estas
prestaciones, señala este organismo internacional, no sólo suponen una red
de seguridad para los colectivos más golpeados por la recesión, sino que tie-
nen un efecto estabilizador en la demanda de bienes y servicios del conjunto
de la economía4.
3
Esta recomendación de la Comisión Europea resulta de particular interés en la medida en que recoge los
planteamientos básicos que se incluyen en este documento: el derecho a unas prestaciones adecuadas de
ingreso mínimo para garantizar una vida digna a lo largo de la vida y un efectivo acceso a bienes y servi-
cios, así como incentivos asociados, para las personas que pueden trabajar, para la (re)integración en el
mercado de trabajo.
4
Ese efecto estabilizador ha sido puesto de manifiesto en relación al impacto de la RGI en el País Vasco y
en Navarra. En efecto, un estudio realizado por el Gobierno Vasco en 2011 señalaba que la existencia de la
RGI tuvo como consecuencia la creación de casi 27.000 empleos durante los primeros años de la crisis. De
ellos, unos 4.500 se relacionan con el impacto directo que la RGI tiene en el consumo y otros 22.000 en el
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