PL 12298-A

439 Pages·2017·14.59 MB·French

Secrétariat du Grand Conseil PL 12298-A
Date de dépôt : 14 juin 2018
Rapport
de la Commission des finances chargée d’étudier le projet de loi
du Conseil d’Etat approuvant les états financiers individuels de
l’Etat de Genève pour l’année 2017
Rapport de M. Alberto Velasco

ATAR ROTO PRESSE – 200 ex. – 06.18
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Mesdames et
Messieurs les députés,
La commission des finances, sous la présidence de M. Edouard Cuendet, a
débuté l’examen des comptes individuels et consolidés 2017, ainsi que de la
gestion du Conseil d’Etat, lors de sa séance du 28 mars 2018, pour l’achever
le 30 mai 2018. La séance du 23 mai 2018 a été présidée successivement par
Mme Frédérique Perler puis par M. Edouard Cuendet.
La Commission des finances a consacré 9 séances à l’étude des comptes
2017, ce qui équivaut à environ 25 heures de travaux parlementaires en
plénière, sans compter les travaux menés par les sous-commissions qui ont
consacré – elles seules – près de 41 heures d’auditions pour l’étude des
comptes 2017 de l’Etat de Genève.
La Commission des finances – outre les départements – a entendu les
entités suivantes faisant partie du périmètre de consolidation :
– Hôpitaux universitaires de Genève ;
– Genève Aéroport ;
– Transports publics genevois ;
– Hospice général ;
– Services industriels de Genève ;
– Université de Genève ;
– Institution genevoise de maintien à domicile ;
– Fondation des parkings ;
Les procès-verbaux ont été excellemment tenus par Mme Florence Bapst,
M. Vincent Moret et M. Gérard Riedi. La Commission des finances a été
assistée dans ses travaux par M. Raphaël Audria, secrétaire scientifique.
Le département des finances a notamment été représenté par Mme Coralie
Apffel Mampaey tout au long des travaux de la commission.
Que l’ensemble de ces personnes soient remerciées de l’aide apportée.

Tableau des projets de lois sur les états financiers et la gestion 2017
Le tableau ci-dessous recense les divers projets de lois sur les états
financiers et la gestion 2017 tels que répartis entre les commissions (état au
2 juin 2018).
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Entités consolidées Etats financiers Activité/gestion

Etablissements de droit public
Services industriels de Commission de Commission de
Genève (auditionnés l’énergie et des l’énergie et des
en commission et en services industriels de services industriels de
sous-commission) Genève (PL 12325) Genève (PL 12326)
Hôpitaux COFIN (PL 12327) Commission de la
universitaires de santé (PL 12328)
Genève (auditionnés
en commission et en
sous-commission)
Aéroport international COFIN (PL 12321) Commission de
de Genève (auditionné l’économie
en commission et en (PL 12322)
sous-commission)
Transports publics Commission des Commission des
genevois (auditionnés transports (PL 12329) transports (PL 12330)
en commission et en
sous-commissions)
Université de Genève COFIN (PL 12331) Commission de
(auditionné en l’enseignement
commission et en supérieur (PL 12332)
sous-commission)
Hospice général COFIN (PL 12333) Commission des
(auditionné en affaires sociales
commission et en (PL 12334)
sous-commission)
Institution de maintien, COFIN (PL 12335) Commission de la
d’aide et de soins à santé (PL 12336)
domicile (auditionné
en commission et en
sous-commission)
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Entités consolidées Etats financiers Activité/gestion

Fondations de droit public
Fondation des COFIN (PL 12337) Commission de
parkings (auditionnée transports (PL 12338)
en commission et en
sous-commission)
Fondation pour les COFIN (PL 12339) Commission des
terrains industriels travaux (PL 12340)
Fondation pour la COFIN (PL 12341) Commission du
promotion du logement (PL 12342)
logement bon marché
et de l’habitat
coopératif

Fondations immobilières de droit public
Fondation HBM COFIN (PL 12343) Commission du
Camille Martin logement (PL 12344)
Fondation HBM COFIN (PL 12343) Commission du
Emma Kammacher logement (PL 12344)
Fondation HBM Jean COFIN (PL 12343) Commission du
Dutoit logement (PL 12344)
Fondation HBM Emile COFIN (PL 12343) Commission du
Dupont logement (PL 12344)
Fondation René et COFIN (PL 12343) Commission du
Kate Block logement (PL 12344)
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1. Introduction générale
Présentation générale des comptes 2017 par le département des finances
Audition de M. Pierre Beguet, Directeur général DGFE/DF, de
Mme Coralie Appfel Mampaey, directrice finance et comptabilité DGFE/DF,
de M. Pierre-Emmanuel Beun, chef du service des états financiers DGFE/DF
Présentation des états financiers individuels
Le département indique que la présentation du jour concerne le tome 1 sur
les états individuels est un rapport qui est de plus en plus long. Comme l’année
dernière, tout un chapitre a été ajouté à la fin du tome 1 sur les fonds. Cette
année, il y a un nouvel ajout qui concerne les obligations vertes que l’Etat de
Genève a émises pour la première fois. Il s’était engagé à obtenir une
certification de la part de la Cour des comptes sur les indicateurs prouvant que
l’argent levé dans le cadre de ces green bonds est bien utilisé conformément à
ce qui a été promis aux investisseurs. Il précise qu’il s’agit d’une présentation
sur la manière de lire des états financiers.
Page 3 (tome 1, p. 34)
Le département indique qu’une comparaison entre le budget 2017 voté et
les comptes 2017 en ce qui concerne les revenus est faite en page 3 de la
présentation. On y trouve également les écarts d’estimation (les revenus sont
en grande partie estimés par les économètres et il y a forcément des écarts
d’estimation en fin d’année) et d’autres écarts qui viennent d’événements
différents qui ne pouvaient pas être prévus au budget. En termes de chiffres,
les commissaires trouvent dans le tome 1 les notes 8.1 à 8.8 détaillant la
composition de ces différentes lignes. Les grands écarts que l’on peut noter en
termes de revenus sont des écarts qui ont été donnés lors de la présentation des
comptes par le Conseil d’Etat la semaine dernière. Il y a un écart important par
rapport au budget sur les impôts lié notamment aux dénonciations, donc à
l’impôt sur la fortune. Il y a également des écarts sur les autres revenus
d’exploitation. C’est également le cas au niveau des produits financiers avec
le versement supplémentaire de la BNS. Tous ces écarts seront commentés lors
de la prochaine séance, mais les commissaires peuvent retrouver un certain
nombre d’explications en page 34 du tome 1 sur ces différents revenus.
Page 4 (tome 1, p. 36)
Le département indique qu’un pont de valeur est fait en page 4 pour passer
du budget de charges aux charges dans les comptes. On voit qu’il y a un écart
de 10 millions de francs qui se décompose avec des variations plus
importantes. Des montants n’ont pas été atteints en termes de dépenses
effectives tandis que d’autres montants sont en dépassement, c’est-à-dire qu’il
a fallu dépenser plus que prévu. Il précise que ce sont des montants nets et
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qu’on peut avoir à l’intérieur différents éléments. Par exemple dans les charges
de personnel (-6 millions de francs), tout n’a pas été dépensé, mais il y a quand
même 13 millions de francs supplémentaires pour les rentes-ponts AVS du fait
des changements de la CPEG. Au niveau des subventions, tout n’a pas été
dépensé sur les prestations complémentaires AVS et sur les mesures cantonales
pour le chômage. Par contre, il y a eu des dépassements sur les aides sociales
versées par l’Hospice général.
Au sujet des précisions sur les -27 millions de francs au niveau des
subventions accordées, le département explique qu’il y a 27 millions de francs
de moins dans les comptes par rapport au budget voté au niveau des
subventions accordées. Quant à la question s’il y a un domaine prédominant
qui a eu moins de subventions ou si c’est une diminution plus générale, il
répond que c’est tout ce qui concerne les personnes physiques. Ensuite il
signale que la page 36 du tome 1 détaille la manière dont se décomposent ces
27 millions de francs. Il s’agit des prestations sociales accordées aux ménages
privés (-25 millions de francs), des indemnités aux entités (+6 millions de
francs) et d’autres subventions (-8 millions de francs).
Page 5 (tome 1, page 38)
Le département indique que le tableau de la page 5 de la présentation
présente les crédits supplémentaires octroyés en 2017 ainsi que le passage du
budget aux comptes par le biais des crédits supplémentaires en détaillant ceux
accordés par la commission des finances pour 85 millions de francs, ceux qui
sont de la compétence du Conseil d’Etat pour 108 millions de francs (il s’agit
de tout ce qui est en lien avec les amortissements, les provisions, les
dépréciations quand il y a le risque de perdre de l’argent sur des créances ou
des irrécouvrables) et les autres écarts pour -184 millions de francs. Du fait du
mécanisme budgétaire, les crédits ne sont pas complètement dépensés et il y a
un donc un montant négatif dans ces « autres écarts » pour revenir aux
comptes.
Page 6 (tome 1, page 39)
Le département fait savoir que la page 6 de la présentation explique les
variations entre 2016 et 2017. Cette année, en matière de produits, les deux
éléments qui sont vraiment différents, ce sont les revenus fiscaux et les autres
revenus sans contrepartie. La page 39 du tome 1 détaille ainsi les impôts qui
progressent et ceux qui diminuent. Typiquement, dans les impôts qui
progressent, il y a une très forte progression de l’impôt sur la fortune, de
l’impôt sur le revenu des personnes physiques et des parts fédérales aux
impôts. En revanche, il y a des impôts qui diminuent comme les impôts sur les
personnes morales et les autres impôts directs comme les successions. Il fait
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remarquer qu’il est toujours difficile de prédire le montant qui sera encaissé
durant l’année sur les successions et les donations. Enfin, Il indique que les
impôts immobiliers complémentaires sont dans une baisse assez nette.
L’autre variation importante entre les comptes 2016 et les comptes 2017 en
matière de produits, c’est essentiellement, dans les 28 millions de francs de
différence, les restitutions des subventions des ménages privés de l’ordre de
31 millions de francs. M. Poggia a annoncé le résultat de l’amnistie pénale qui
a eu lieu et qui a rapporté 17 millions de francs. Il y a également eu 13 millions
de francs supplémentaires liés à des contrôles renforcés au niveau du service
de l’assurance-maladie et du service des prestations complémentaires. Un
nombre plus important de contrôles et l’amnistie expliquent la hausse sensible
des « autres revenus sans contrepartie ».
Page 7 (tome 1, page 41)
Le département fait savoir que la page 7 présente une comparaison comptes
à comptes. Il y a donc déjà des augmentations de charge plus importantes que
dans la comparaison comptes à budget. Sur les charges de personnel, où il était
déjà prévu de dépenser plus, on voit qu’il y a 78 millions de francs
supplémentaires. De nouveaux postes ont été créés en 2017 et il y a également
l’effet des nouveaux postes créés en 2016 qui prennent douze mois complets
sur 2017. Au niveau des subventions accordées, autant elles n’ont pas atteint
le niveau budgété, autant il y a une croissance de 93 millions de francs entre
les comptes 2016 et les comptes 2017 et qui se répartissent surtout pour les
indemnités aux entités. Les prestations accordées aux ménages privés et aux
personnes physiques ont aussi augmenté, mais pas autant que ce qui était prévu
au budget. Concernant les charges financières, on voit apparaître l’effet du
refinancement à moindre coût avec les taux d’intérêt bas et le fait que l’intérêt
sur impôts a aussi diminué du fait de la baisse de l’intérêt rémunératoire par
l’AFC.
S’agissant de retrouver la péréquation intercantonale dans ce tableau, il
explique qu’il s’agit des communes. Les 15 millions de francs supplémentaires
au niveau de la « péréquation et parts de revenus » viennent d’un effet lié à la
péréquation intercommunale, mais c’est sur différents postes et, au final, il n’y
a pas d’effet sur le résultat net de l’Etat. Il ajoute que, en matière de péréquation
intercantonale, les comptes sont en général toujours alignés sur le budget
puisque les chiffres sont annoncés à l’avance. En général, ce sont les chiffres
qui seront effectifs l’année suivante qui sont inscrits au budget.
Page 8 (tome 1, page 43)
Le département explique que les mises à disposition de moyens sans
contrepartie (page 8 de la présentation) découlent du fait qu’il n’y a plus les
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subventions non monétaires dans les comptes. Cela étant, il faut mentionner
des informations dans les annexes pour montrer l’effort de l’Etat sur toutes ces
mises à disposition de moyens. D’abord, ils identifient la part de capitaux de
dotations et prêts octroyés à des conditions préférentielles. On voit qu’environ
1 milliard de francs a été mobilisé pour cela. En bas de la page 8, il y a les
indications sur les mises à disposition de terrains et de bâtiments pour lesquels
l’Etat ne facture pas de loyers, mais les met gratuitement à disposition. On
montre donc le montant qui n’a pas été facturé. Comme ce sont des
subventions, l’Etat devrait les subventionner pour qu’ils puissent payer le
loyer, ce qui n’a alors pas beaucoup d’intérêts. Il y a également le montant des
revenus des terrains de la FTI. L’Etat ne perçoit pas les revenus de ces terrains,
mais ils vont à la FTI. C’est donc aussi un moyen qui est mis à disposition de
la FTI.
En réponse à une commissaire qui demande, par rapport à ces mises à
disposition de terrains, si les subventions en nature ne doivent pas être
comptabilisées par les subventionnés dans le cadre du MCH2, le département
répond négativement car ce n’est pas une obligation.
Ensuite il précise que l’Etat de Genève a abandonné cette pratique qu’il a
eue durant plusieurs années. Il était en effet le seul canton à comptabiliser ces
avantages en nature et il était défavorisé dans les comparaisons intercantonales
puisque cela faisait apparaître encore plus de charges par habitant que dans
d’autres cantons.
Page 9 (tome 1, page 44)
IL fait savoir que le compte d’investissement est détaillé aux pages 44 et
45 du tome 1. La page 9 de la présentation présente un tableau avec les recettes
et les dépenses d’investissements. Il est présenté hors prêts à caractère général.
On peut voir que les dépenses d’investissement atteignent 630 millions de
francs avec un investissement net de 600 millions de francs. Les commissaires
peuvent trouver en page 44 du tome 1 des explications sur deux événements
particuliers en matière d’investissements. Il s’agit d’abord des dépenses en
matière de CEVA qui sont des dépenses majeures (118 millions de francs en
2017). En page 44, il y a également une note sur l’apport de la FCIG à la FIPOI
puisque cette dernière a absorbé la FCIG au 1er janvier 2017.
La page 9 de la présentation comporte également un tableau de
réconciliation qui avait été demandé par la commission des finances. Il fait le
lien entre les investissements nets de 607 millions de francs (quand on inclut
les prêts) et les investissements monétaires (ce qui a été décaissé). Il y a chaque
année un décalage entre les décaissements effectués pour investir et le montant
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qui est inscrit en comptes d’investissement. Ils ne sont jamais très importants
et se montent à une vingtaine de millions de francs en 2017.
Page 10 (tome 1, page 45)
Les emprunts sont présentés en page 45 du tome 1. L’évolution de la dette
dépend de différents facteurs. Elle dépend d’abord du résultat d’exploitation
qui est traduit dans le pont de valeur par ce qu’on appelle l’autofinancement.
Il précise que c’est de l’autofinancement au sens strict du terme, c’est-à-dire
que c’est vraiment l’argent dégagé par le compte de fonctionnement annuel.
Les évolutions des emprunts dépendent bien sûr du montant des
investissements nets (les investissements nets monétaires de 628 millions de
francs) et du besoin en fonds de roulement. Ce dernier est détaillé en page 45
du tome 1 avec un tableau détaillant l’origine de la variation du besoin en fonds
de roulement. C’est un poste extrêmement important parce que c’est l’argent
qui est mobilisé dans le cycle d’exploitation. Ces dernières années, il y a eu un
gros impact lié au fait que les contribuables versaient des avances relativement
importantes en matière d’impôts suite à la mise en œuvre des taux d’intérêt
négatifs. En 2017, on voit le mouvement inverse. Des montants assez
importants ont été remboursés en matière d’impôts et il y a une dégradation du
besoin en fonds de roulement lié à ces remboursements importants aux
contribuables. En contrepartie, l’Etat a également encaissé des sommes
importantes en termes de consignations. Le compte-courant avec la
Confédération a également passablement augmenté. Par ailleurs, de nouvelles
entités ont été intégrées dans la caisse centralisée (le cash-pooling) ce qui a
donné des moyens de financement supplémentaires. L’ensemble des
mouvements en plus et en moins explique la variation du besoin en fonds de
roulement de -164 millions de francs. Cela veut dire qu’il y a eu un dégagement
de fonds de roulement qui a permis au total (c’est pour cette raison qu’on
annonce qu’on autofinance les investissements parce qu’on ajoute toujours
l’autofinancement au sens strict du terme avec l’évolution du besoin en fonds
de roulement pour déterminer si on a autofinancé ou non les investissements.
Il explique qu’il résulte de l’ensemble de ces mouvements le fait qu’il a été
possible de baisser la dette de l’ordre de 90 millions de francs.
Page 11 (tome 1, page 47)
La loi demande qu’un certain nombre d’indicateurs de gestion et de
pilotage soient publiés. Ces indicateurs ont trait au frein au déficit et au frein à
l’endettement. Le département rappelle que s’il y a trois résultats successifs
déficitaires le frein au déficit s’enclenche. Les résultats des trois derniers
exercices sont ainsi rappelés en page 11 de la présentation et on voit qu’on
n’atteint pas ce critère. Le montant de la réserve conjoncturelle est également
rappelé parce que cela donne la hauteur acceptable du déficit que peut
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présenter le Conseil d’Etat l’année suivante. Actuellement, avec 599 millions
de francs dans la réserve conjoncturelle, cela signifie que potentiellement le
Conseil d’Etat peut venir présenter un budget déficitaire à cette hauteur.
En ce qui concerne le frein à l’endettement, il est lié à l’endettement moyen.
Il est prévu des mécanismes s’enclenchent à partir de 13,3 milliards de francs
de dette. L’endettement moyen durant les trois dernières années est également
rappelé en page 11 de la présentation. En 2017, il était de 11,8 milliards de
francs. Comme l’a souligné le Conseil d’Etat lors de sa présentation, la
semaine dernière, on s’est éloigné un peu plus du premier du seuil du frein à
l’endettement en 2017. Ces freins à l’endettement vont perdurer tant que le
taux d’endettement dépasse les 100% par rapport aux revenus. C’est pour cette
raison que l’indication des revenus et du taux d’endettement est également
donnée en page 11 de la présentation. En 2017, le taux d’endettement était ainsi
de 143%, c’est-à-dire près d’une année et demie de revenus pour rembourser
la totalité de la dette.
En réponse à un commissaire qui demande quelle est la norme dans ce
domaine car il se souvient qu’il existe une norme au niveau européen, le
département indique que le critère de Maastricht consiste à rapporter
l’endettement au PIB, la limite étant fixée à 60%. Si on rapporte l’endettement
actuel du canton de Genève au PIB genevois, ce taux est de 24%. Ceci dit, il
faudrait encore ajouter la dette de la Confédération et la dette des communes
pour avoir une vue globale, mais même en ajoutant les 3 niveaux de dette
(communes, cantons et Confédération), on serait plutôt dans l’ordre de 35% de
dette globale en Suisse, soit assez loin des critères de Maastricht. Par contre, il
y a beaucoup de recherches pour savoir si un Etat a intérêt à être endetté ou
non, mais il n’y a pas de consensus sur le niveau d’endettement optimal. De la
même façon, dans les entreprises privées, il y a beaucoup de débats sur le
recours à l’endettement pour savoir si c’est favorable ou non. Ce qu’on peut
dire c’est en matière d’endettement, l’endettement moyen de l’Etat de Genève
diminue et, surtout, la charge d’intérêts diminue de façon très sensible ces
dernières années puisque les refinancements de ces dernières années ont pu
être faits à des taux largement inférieurs à ce que l’on a connu.
Le commissaire note qu’il y a également un débat sur le type de dettes entre
les emprunts qui servent à financer des investissements et les emprunts qui
servent à financer le fonctionnement. C’est un débat difficile parce que l’Etat
emprunte en bloc. Pour sa part, il considère que la dette d’investissement est
une bonne dette. En revanche, la dette pour financer du fonctionnement c’est
plus limite. Il demande comment se décompose la dette de l’Etat de Genève
entre ces deux types de dettes.