Perspektiven der Arbeitsmarktpolitik: Internationaler Vergleich und Empfehlungen für Deutschland

181 Pages·2001·4.14 MB·German

by  Professor Dr. Christoph M. Schmidt Ph.D. (auth.)

Perspektiven der Arbeitsmarktpolitik
Internationaler Vergleich und Empfehlungen fur Deutschland
Springer-Verlag Berlin Heidclberg GmbH
c.
M. Schmidt · K. F. Zimmermann
M. Fertig · J. Kluve
Perspektiven
der Arbeitsmarktpolitik
Internationaler Vergleich
und Empfehlungen für Deutschland
Mit 23 Abbildungen
und 2 Tabellen
, Springer
Professor Dr. Christoph M. Schmidt, Ph.D.
Diplom-Volkswirt Michael Fertig
Diplom-Volkswirt Jochen Kluve
Universität Heidelberg
Alfred-Weber-Institut
Grabengasse 14
D-69117 Heidelberg
Professor Dr. Klaus F. Zimmermann
Forschungsinstitut zur Zukunft der Arbeit (lZA)
Schaumburg-Lippe-Straße 7-9
D-53113 Bonn
ISBN 978-3-642-62663-0
Die Deutsche Bibliothek _ CIP-Einheitsaufnahme
ISBN 978-3-642-62663-0 ISBN 978-3-642-56464-2 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-642-56464-2
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C Springer-WIlag Berlin Heidelberg 2001
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Einband: Erich Kirchner, Heidelberg
SPIN 108413n 4212202-5 4 3 2 I 0 - Gedruck! auf säurefreiem V.pier
Vorwort
Die vorliegende Monographie basiert auf der Stellungnahme "Arbeitsmarktpolitik
im internationalen Vergleich - Empfehlungen fiir eine effektivere und effizientere
aktive Arbeitsmarktpolitik in der Bundesrepublik Deutschland", die von den Au
toren im Auft rag des Bundesministeriums der Finanzen angefertigt wurde. Unser
Auft rag war die Errnittlung gesicherter internationaler Befunde und ihre Umset
zung zur Bewertung der deutschen Arbeitsmarktpolitik. NaturgemaB mOssen die
Auswahl der Befunde und ihre Anwendung selektiv bleiben. Wir freuen uns, daB
die Arbeitsmarktpolitik einige der von uns vorgeschlagenen Ansatze aufzugreifen
beginnt.
In Deutschland werden jahrlich betrachtliche Ressourcen fiir MaBnahmen der
aktiven Arbeitsmarktpolitik aufgewendet. Dennoch gibt es keine ausreichende
wissenschaftliche Fundierung der Wirksamkeit und der Kosteneffizienz der ein
zelnen ergriffenen MaBnahmen. Daraus ergibt sich, daB starkere BemOhungen urn
eine solide wissenschaftlichen Evaluierung aktiver ArbeitsmarktmaBnahmen in
Deutschland notwendig sind. Beginnen muB dies mit einer Bestandsaufnahme der
bislang vorhandenen nationalen und vornehmlich international en empirischen
Evidenz. Abgesichertes Wissen hinsichtlich der Effektivitat und Effizienz solcher
MaBnahmen existieren in reichhaltiger Form vor aHem fOr die USA.
Ziel dieses Buches ist es deshalb, die wichtigsten Botschaften der internatio
nalen Erfahrungen mit aktiven ArbeitsmarktmaBnahmen zu identifizieren und die
vorhandenen MaBnahmen in Deutschland im Rahmen dieser Erfahrungen zu ana
lysieren. Hierdurch solI ein maBgeblicher Beitrag fOr eine effektivere und effi
zientere Arbeitsmarktpolitik in Deutschland geleistet werden. Es kann gleichwohl
nicht genug betont werden, daB der ProzeB hin zu einer rationaleren und fun
dierteren Gestaltung, Durchfiihrung und Bewertung arbeitsmarktpolitischer Ein
griffe erst am Anfang steht. Weitergehendere BemOhungen in Politik und Wissen
schaft sind erforderlich.
Die Autoren haben im Laufe der Anfertigung dieses Buches UnterstOtzung von
vielen Seiten erfahren. Besonderer Dank gilt Boris Augurzky, Felicitas Bundschuh
-Schmidt und David Card fiir ihre ausgezeichneten Kommentare sowie Hertha
Schwarz fiir ihre sorgfliltige Arbeit bei der Fertigstellung des Manuskripts. Dank
schulden wir auch den Mitarbeitern des Springer- Verlags fOr ihre umfassende
Betreuung und exzellente editoriale Arbeit im Zuge der Erstellung dieses Buches.
HeidelberglBonn im Mai 2001
Christoph M. Schmidt, Klaus F. Zimmermann, Michael Fertig und Jochen Kluve
Inhaltsverzeichnis
Vorwort ................................................................................................................ v
Zusammenfassung ................................................................................................ 1
I. Grundlagen ................................................................................................... 5
1. Einleitung und Bestandsaufnahme ........................................................... 5
1.1. Einleitung ........................................................................................ 5
1.2. Beschaftigungslosigkeit und ihre Dynarnik - Ein Uberblick .......... 7
1.3. SchluBfolgerungen und weiteres Vorgehen .................................. 17
2. Die Evaluation arbeitsmarktpolitischer MaBnahmen ............................. 19
2.1. Vorbemerkungen ........................................................................... 19
2.2. Grundsatzliche methodische Aspekte der Evaluation
staatlicher Eingriffe ....................................................................... 23
2.3. Die kontrafaktische Situation ........................................................ 28
2.4. Grundsatzliche Konzepte einer empirischen Umsetzung ............. 32
2.5. Zentrale Botschaften der methodischen Debatte ......................... .39
II. Ma8nahmen aktiver Arbeitsmarktpolitik in Deutschland aus der
Perspektive internationaler Forschung ................................................. ..43
1. MaBnahmen zur Verbesserung des Humankapitals
von Arbeitnehmem ................................................................................ 50
1.1. MaBnahmen zur Forderung der beruflichen Aus-
und Weiterbildung ........................................................................ 51
1.1.1. Institutionelle Ausgestaltung .............................................. 51
1.1.2. Quantitative Bedeutung in Deutschland ............................ .55
1.2. TrainingsmaBnahmen .................................................................... 57
1.2.1. Institutionelle Ausgestaltung .............................................. 57
1.2.2. Quantitative Bedeutung in Deutschland ............................ 59
1.3. Empirische Evidenz intemationaler Studien ................................ 60
1.3.1. Die Ausbildungsrendite ...................................................... 61
1.3.2. Evidenz aus den USA ......................................................... 63
1.4. Arbeitsmarktpolitische Implikationen: Ausbildung ..................... 73
VIII Inhaltsverzeichnis
2. Monetare und nicht-monetare Anreizschemata ..................................... 78
2.1. Eingliederungszuschiisse und EinstellungszuschuB bei
Neugriindungen ................................................ ;. .......................... 79
2.1.1. Institutionelle Ausgestaltung ............................................. 79
2.1.2. Quantitative Bedeutung in Deutschland ............................ 82
2.2. Eingliederungsvertrag ................................................................... 84
2.2.1. Institutionelle Ausgestaltung .............................................. 84
2.2.2. Quantitative Bedeutung in Deutschland ............................. 85
2.3. MaBnahmen zur Forderung der Aufnahme einer selbstandigen
Tatigkeit ........................................................................................ 86
2.3.1. Institutionelle Ausgestaltung ............................................... 86
2.3.2. Quantitative Bedeutung in Deutschland ............................. 87
2.4. Empirische Evidenz intemationaler Studien ................................ 88
2.4.1. Die Okonomik von Anreizprogrammen ............................. 90
2.4.2. Evidenz aus den USA und Kanada ..................................... 93
2.5. Arbeitsmarktpolitische Implikationen: Anreizprogramme ........... 99
3. Arbeitsbeschaffungs- und StrukturanpassungsmaBnahmen ................ .103
3.1. Regelungen in Deutschland ........................................................ 103
3.1.1. Institutionelle Ausgestaltung ............................................ 10 3
3.1.2. Quantitative Bedeutung in Deutschland .......................... .106
3.2. Empirische Evidenz internationaler Studien ............................... 107
3.2.1. Verdrangungseffekte ......................................................... 10 9
3.2.2. Beschaftigungsprogramme in den USA ............................ 111
3.3. Arbeitsmarktpolitische Implikationen: Arbeitsbe-
schaffungsmaBnahmen ............................................................... 113
4. Sonstige MaBnahmen aktiver Arbeitsmarktpolitik .............................. 117
III. Europaische Erfahrungen und Handlungsempfehlungen
fur Deutschland ....................................................................................... 119
1. Empirische Evidenz: Europa .............................................................. 119
1.1. Zusammenfassende Darstellung aktueller Erfahrungen mit
Arbeitsmarktprogrammen in Europa .......................................... 120
1.2. Europaische Evidenz am Beispiel von Einzelstudien ................ 126
2. Arbeitsmarktpolitische Handlungsempfehlungen .............................. 134
2.1. Aktionsplan fiir eine effektivere und effizientere aktive
Arbeitsmarktpolitik ..................................................................... 136
3. SchluBfolgerungen ............................................................................... 145
Inhaltsverzeichnis IX
IV. Literaturverzeichnis ................................................................................ 149
V. Verzeichnis der Ubersichten und Tabellen .......................................... .153
1. Ubersichten ......................................................................................... 153
2. Tabellen ............................................................................................... 155
VI. Autorenverzeichnis .................................................................................... 157
VII. Indices ........................................................................................................ 161
1. Sachindex ................................................................................................ 161
2. Autorenindex .......................................................................................... 174
Zusammenfassung
1m Jahr nach der Verleihung des Nobelpreises ftir Wirtschaftswissenschaften fUr
die methodischen Fortschritte bei der Evaluation von Arbeitsmarktpolitik hat die
Diskussion tiber die adaquaten Konsequenzen in Deutschland erst begonnen. Das
groBe Spannungsverhaltnis zwischen den erhebliehen Aufwendungen fUr aktive
Arbeitsmarktpolitik in der GroBenordnung von mehr als 30 Mrd. DM jahrlich und
der ungewissen Kenntnis tiber die damit verbundene Wirksamkeit und Effizienz
zwingt zum Handeln. Diese Studie soIl aufzeigen, welche internationalen Erfah
rungen vorliegen und was fUr die deutsche Situation zu lernen ist.
Zunachst einmal muB festgestellt werden, daB eine tragfahige, strengen
wissenschaftliehen Ansprtichen gentigende Evaluierung nicht mit Hilfe arbeits
amtsinterner buchhalterischer Ansatze, wie zum Beispiel der Eingliederungsbilanz
der Arbeitsamter, erreicht werden kann. Die Evaluation jeder arbeitsmarktpo
litischen MaBnahme bedarf eines speziellen Konzeptes, universe lIe Checklisten
sind ungeeignet. Schon deshalb ist es erforderlich, durch die Bereitstellung von ftir
die Forschung frei zuganglichen Daten das Potential fUr Erkenntnisgewinn erst zu
erOffnen. Ferner ist bei der Bewertung einer MaBnahme zu beachten, was die
eingesetzten Mittel in einer besten alternativen Verwendung zur Zielerreiehung
beigetragen hatten - ein Prtifansatz, der in der Praxis selten Beachtung findet.
Die vorliegende Studie identifiziert drei zentrale Botschaften der internatio
nalen methodischen Debatte: (i) Jede seriose Evaluationsstudie muB eine glaub
wtirdige kontrafaktische Situation konstruieren, die die Frage beantwortet, was
passiert ware, hatte es die arbeitsmarktpolitische MaBnahme nieht gegeben. Die
Feststellung von Ergebnissen lediglich fUr MaBnahmeteilnehmer allein sind
wertlos, auch wenn dies der geregelten Praxis zumindest in Deutschland ent
spricht. (ii) Jede empirische Strategie der Bewertung erfordert ftir die Einzelsi
tuation spezifische Annahmen, die offengelegt werden mtissen. Zusammen mit
einer Freigabe der Daten fUr andere Forscher ermoglicht dies eine zumindest
potentielle Kontrolle und sichert so die notigen Qualitatsstandards. (iii) 1m allge
meinen sind experimentelle Studien am besten geeignet, die kontrafaktische
Analyse durchzufUhren. Die Konstruktion nicht-experimenteller Kontrollgruppen
ist moglieh, aber die gewonnenen Ergebnisse sind typischerweise durch eine hohe
Variabilitat gekennzeichnet. Auch hier sind die getroffenen Annahmen fUr die
Analyse genau darzulegen. Trotz der methodischen Fortschritte im nieht-experi
mentellen Ansatz wird eine tiberzeugende Evaluationsforschung auch in abseh
barer Zukunft nicht ohne Experimente auskommen.
Nach Art des Eingriffs kann die deutsche aktive Arbeitsmarktpolitik in die
Gruppen (i) MaBnahmen zur Verbesserung des Humankapitals, (ii) monetare und
nieht-monetare Anreizschemata, (iii) Arbeitsbeschaffungs- und Strukturanpas-
2 ZusammenJassung
sungsmaBnahmen und (iv) sonstige MaBnahmen aktiver Arbeitsmarktpolitik ein
geteilt werden. Ais Ziel dieser Eingriffe kann die Arbeitsmarktintegration mit den
Komponenten Beschaftigung und Entlohnung gesehen werden. Erfahrungen zu
allen Bereichen liegen systematisch nur fUr die nordamerikanischen Lander vor,
die bei der Analyse deshalb eine besondere Rolle spielen. Aber auch die
europaischen Befunde sind in vielen Facetten mit diesen Ergebnissen konsistent.
Dennoch muB vor einer einfachen Ubertragung der amerikanischen Resultate in
den europaischen bzw. deutschen Kontext gewamt werden. Wahrend der ameri
kanische Arbeitsmarkt yom Wettbewerbsmodell gepragt ist und folglich die Ent
lohnungseffekte im Vordergrund stehen, ist der europaische, insbesondere der
deutsche Arbeitsmarkt durch Lohnrigiditaten und kollektive Lohnverhandlungen
gepragt. Foiglich sind hier die Beschaftigungseffekte von entscheidender Bedeu
tung.
Nach dem intemationalen Stand der Literatur erweisen sich Arbeitsbe
schaffungsmaBnahmen klar als problematisch. Sie sind konzeptionell schwer zu
begriinden, sie sind in der Umsetzung iiberwiegend administrativ komplex, bergen
die Gefahr von Verdrangungseffekten und sind normalerweise ungeeignet zur
Arbeitsmarktintegration. DaB dieses Instrumentarium im deutschen und euro
paischen Kontext so haufig und so dauerhaft eingesetzt wird, liegt moglicherweise
an der fehlenden Programmevaluation oder daran, daB tatsachlich andere
(politOkonomische) Ziele verfolgt werden.
Ausbildungs- und WeiterbildungsmaBnahmen haben ein Wirkungspotential.
Jedes staatliche Programm wirkt aber im allgemeinen sehr verschieden auf diverse
Bevolkerungsgruppen. So stellte sich im amerikanischen Kontext heraus, daB fUr
benachteiligte erwachsene Frauen sehr gute, fUr Jugendliche beiden Geschlechts
aber keine Wirkungen erzielt werden konnten. Auch waren fUr die Weiterbildung
von Schulabbrechem keine Erfolge zu verzeichnen, dagegen erbrachten einige
Modelle Erfolge bei der Vermeidung von Abbriichen der Ausbildung. Auch im
europaischen und deutschen Kontext liegen in der Literatur keine eindeutigen
Ergebnisse vor, obwohl fiir einige MaBnahmen ein beschaftigungsfOrdemder
Effekt festgestellt werden konnte.
Ais insgesamt wirksamster Ansatzpunkt haben sich Lohnsubventionen und
andere Anreizmechanismen erwiesen. Besonders erfolgreich und kostengiinstig
scheinen solche Anreizprogramme zu sein, die Ausbildungskomponenten und die
Auspragung beruflicher Fertigkeiten mit Lohnsubventionen an Arbeitgeber
kombinieren. 1m deutschen Kontext, in dem eine geringe Arbeitsangebots
elastizitat und hohe Arbeitslosigkeit vorherrschen, gilt es urn so mehr, den
Ansatzpunkt bei der Forderung der Arbeitsaufnahme iiber die Subvention der
untemehmerischen Lohnkosten zu suchen.
In dieser Hinsicht scheint es nahezu fatal, daB der Ansatz der Lohnsubvention
bisher in Deutschland wenig Interesse findet. Die zur Zeit laufenden Evaluie
rungsbemiihungen zu Modellversuchen in verschiedenen Bundeslandem zur