perspectivas actuales en el saneamiento de las aguas residuales

556 Pages·2006·5.33 MB·Spanish

PERSPECTIVAS ACTUALES EN EL
SANEAMIENTO DE LAS AGUAS
RESIDUALES: GESTIÓN PÚBLICA Y
PRIVADA

TESIS DOCTORAL
Presentada por:
Marta Oller Rubert
Departamento de Derecho Público
Universitat Jaume I

Dirigida por:
Dr. D. Ricardo García Macho
Catedrático de Derecho Administrativo
Universitat Jaume I
Castellón, Julio 2006
ÍNDICE
ABREVIATURAS...................................................................................................Pág.1
INTRODUCCIÓN...................................................................................................Pág.6

PRIMERA PARTE
EL DERECHO AMBIENTAL COMO MODELO DE RENOVACIÓN

CAPÍTULO PRIMERO. COORDENADAS DEL SANEAMIENTO: EL DERECHO
AMBIENTAL
I.PREMISAS............................................................................................................Pág.18
I.1. La ambigüedad en la concreción y definición de qué es saneamiento en su inicial
consideración como un servicio de carácter ambiental público y local...................Pág.18
I.2. Porqué nos remitimos al derecho ambiental especial como impulsor de la
renovación del derecho administrativo general: El Derecho ambiental, ámbito de
referencia.................................................................................................................Pág.27
I.3. La influencia europea: hacia la confluencia de ordenamientos.........................Pág.38
I.4.Aproximación inicial sobre la amplitud y el uso de la terminología..................Pág.46
I.4.1. Las privatizaciones y otros fenómenos...............................................Pág.48
I.4.2. Modalidades de privatizaciones..........................................................Pág.51

II. LA CALIFICACIÓN DEL ESTADO COMO “ESTADO AMBIENTAL DE
DERECHO”.............................................................................................................Pág.57
II.1.Los poderes públicos como garantes de un medio ambiente adecuado............Pág.57
II.2.La función pública ambiental: contenido e implicaciones respecto al saneamiento de
las aguas residuales..................................................................................................Pág.65
III. PRINCIPIOS EN LA GESTIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES Y SU
APLICACIÓN AL ÁMBITO CONCRETO DE LOS RECURSOS HÍDRICOS...Pág.69
III.1.Principio de “desarrollo sostenible”................................................................Pág.70
III.1.1.Las formulaciones primigenias de carácter internacional.................Pág.70
III.1.2.Su posterior reconocimiento en el marco europeo............................Pág.73
III.1.3.Las exigencias del desarrollo sostenible y las reformas en el Derecho
Administrativo ambiental.............................................................................Pág.76
III.2.Principios de prevención y cautela ( o de precaución)....................................Pág.81
III.3.El principio “quien contamina, paga” y la corrección de los atentados al medio
ambiente...................................................................................................................Pág.83
III.4.Dos principios inherentes al derecho de aguas: la unidad de gestión y el tratamiento
integral del agua.......................................................................................................Pág.90

SEGUNDA PARTE.
DELIMITACIÓN DEL OBJETO DE ESTUDIO.
CAPÍTULO SEGUNDO. EL SANEAMIENTO DE LAS AGUAS RESIDUALES
I. PERSPECTIVAS INICIALES DEL SERVICIO DE SANEAMIENTO............Pág.97
I.1.Bases históricas: iniciales vestigios sobre el saneamiento de las aguas.............Pág.97
I.2.La necesaria tarea del saneamiento de las aguas residuales
en la época moderna................................................................................................Pág.98
I.2.1.Panorama general.................................................................................Pág.98
I.2.2.La evolución en España hasta tiempos recientes...............................Pág.100
I.2.2.1. Normas locales y la falta de interés de la normativa hídrica por la tarea
de saneamiento de las aguas.......................................................................Pág.100
I.2.2.2.Normas urbanísticas........................................................................Pág.105
I.2.2.3.Normas sanitarias............................................................................Pág.105
I.2.2.4.Los precedentes actuales.................................................................Pág.106
II. LA SITUACIÓN CONTEMPORÁNEA EN LA PRESTACIÓN DE ESTE
SERVICIO.............................................................................................................Pág.107
II.1. Los principales cambios legislativos en España desde la Constitución de 1978 que
afectan al saneamiento de las aguas residuales y la dispersión legislativa en materia de
saneamiento...........................................................................................................Pág.109
II.1.1.La dispersión legislativa en materia de saneamiento.......................Pág.111
II.1.2.La adaptación del Derecho de contratos al Derecho comunitario....Pág.114
II.1.2.1.El Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones
Públicas......................................................................................................Pág.114
II.1.2.2.La contratación española en los sectores especiales.....................Pág.122
A).Las particularidades respecto al régimen general.................................Pág.123
B).Examen sobre su aplicabilidad en el sector del saneamiento de las aguas
residuales....................................................................................................Pág.131
II.2. La compleja distribución de competencias derivada de la naturaleza de servicio
público ambiental del saneamiento. Remisión......................................................Pág.134

III. LO PÚBLICO Y LO PRIVADO EN EL SANEAMIENTO DE LAS AGUAS
RESIDUALES. DISTINCIÓN ENTRE OBJETO Y SERVICIO. TITULARIDAD Y
GESTIÓN..............................................................................................................Pág.138
III.1. El objeto material del servicio: las aguas......................................................Pág.139
III.1.1.La declaración de demanialidad de las aguas. Las consecuencias del
régimen jurídico de la demanialidad..........................................................Pág.139
III.1.2.Alcance de la demanialidad de las aguas. ¿Incluye a las aguas residuales,
afecta ello al servicio de saneamiento?......................................................Pág.144
III.1.3.Reflexiones acerca de la distribución de competencias sobre el medio
ambiente y las aguas como indicadoras de la distribución de competencias sobre
la tarea de saneamiento..............................................................................Pág.150
III.1.3.1.El Estado y las Comunidades Autónomas, la decisiva Sentencia del
Tribunal Constitucional 227/1988, de 29 de noviembre............................Pág.152
III.1.3.2.Las entidades locales. Introducción.............................................Pág.157
III.2. El servicio de saneamiento: excursus sobre la evolución en la gestión de servicios
relacionados con el agua........................................................................................Pág.158

TERCERA PARTE. LAS VERTIENTES DEL SERVICIO PÚBLICO
AMBIENTAL DEL SANEAMIENTO.
CAPITULO TERCERO. EL ESTUDIO DEL RÉGIMEN JURÍDICO DEL
SANEAMIENTO DE LAS AGUAS RESIDUALES.

I. EN EL ÁMBITO INTERNACIONAL Y COMUNITARIO.............................Pág.168
I.1.Normas internacionales....................................................................................Pág.168
I.2.La normativa comunitaria.................................................................................Pág.174
I.2.1.De nuevo sobre los servicios públicos en la Unión Europea.............Pág.175
I.2.1.1).Implicaciones del principio de subsidiariedad..............................Pág.182
A).La versatilidad del principio de subsidiariedad....................................Pág.187
B).Su formulación política. El papel de los Entes Locales y las políticas
ambientales.................................................................................................Pág.190
C).Su formulación desde la perspectiva económica. La diferenciación entre
actividad económica simple y cualificada.................................................Pág.195
C.1).Las relaciones del Estado con la economía según la Constitución
española..........................................................................................Pág.196
C.2).La especificidad del régimen local.........................................Pág.205
I.2.1.2).Los servicios públicos desde la perspectiva comunitaria..............Pág.208
A).Las primeras matizaciones en relación con el concepto
de “servicio público”..................................................................................Pág.209
B).La necesaria adaptación del “servicio público” al contexto liberalizador
europeo.......................................................................................................Pág.212
C).Las propuestas europeas contemporáneas sobre el significado de servicio
público europeo..........................................................................................Pág.221
D).Recapitulación sobre el “servicio público”...........................................Pág.227
I.2.2.Los recursos hídricos y las previsiones sobre la calidad de las aguas en la
Unión Europea...........................................................................................Pág.229
I.2.1.1.Las primeras normas comunitarias en relación con el saneamiento de las
aguas residuales..........................................................................................Pág.230
I.2.2.2.En general la “Política Europea del Agua”: la Directiva 2000/60/CE:
efectividad versus eficacia y eficiencia......................................................Pág.234
I.2.2.3. La Directiva 91/271/CEE, de 21 de mayo, sobre tratamiento de las aguas
residuales urbanas......................................................................................Pág.239
A).Análisis y valoración de la normativa: su aplicación a aguas industriales y
domésticas..................................................................................................Pág.240
B).Novedades internas a raíz de la Directiva 91/271. Remisión...............Pág.246

II. EN EL DERECHO DE AGUAS ESPAÑOL....................................................Pág.248
II.1.La normativa sobre los recursos hídricos........................................................Pág.248
II.1.1. Notas sobre el Derecho Aguas español...........................................Pág.248
II.1.2.De nuevo sobre el significado de la declaración de demanialidad de los
recursos hídricos en el desarrollo del servicio de saneamiento. La evolución de
este concepto..............................................................................................Pág.254
II.2.Las normas sobre el saneamiento de las aguas residuales..............................Pág.257
II.2.1.La normativa estatal: examen del contenido del Real Decreto-Ley
11/1995, de 28 de diciembre......................................................................Pág.258
II.2.1.1).El antecedente: el Plan Nacional de Saneamiento y Depuración de
Aguas Residuales.......................................................................................Pág.258
II.2.1.2). El Real Decreto-Ley 11/1995, de 28 de diciembre: el tratamiento de las
aguas residuales urbanas............................................................................Pág.260
II.2.1.3).Su posterior desarrollo.................................................................Pág.262
II.2.2. La sensibilidad autonómica en materia de saneamiento y tratamiento de
las aguas residuales....................................................................................Pág.263
II.2.2.1. El reparto de competencias con los entes locales.........................Pág.266
II.2.2.2.La organización autonómica en cuanto al saneamiento y las formas de
gestión........................................................................................................Pág.269
II.2.2.3.Conclusiones derivadas de la normativa examinada.....................Pág.271
II.2.3. Los Municipios y la trasposición de la Directiva 91/271/CEE.......Pág.272

CAPITULO CUARTO. EL CARÁCTER LOCAL DEL SANEAMIENTO DE LAS
AGUAS RESIDUALES.
I. EXAMEN DE LA ATRIBUCIÓN A LOS MUNICIPIOS DEL SANEAMIENTO DE
LAS AGUAS RESIDUALES URBANAS............................................................Pág.276
I.1.Consideraciones iniciales sobre los servicios públicos en el ámbito local y el
saneamiento de las aguas.......................................................................................Pág.276
I.2.Significado de la declaración del alcantarillado como “servicio mínimo obligatorio”
de los municipios...................................................................................................Pág.279
I.3. La reserva local de la depuración de las aguas residuales...............................Pág.282
I.4. La tercera y última clasificación del servicio de saneamiento de las aguas como un
servicio público local.............................................................................................Pág.288

II. CONSIDERACIONES SOBRE LA CUESTIONABLE LEGITIMIDAD DE LOS
ENTES LOCALES EN LA FLEXIBILIZACIÓN E INCORPORACIÓN DE
PRIVADOS EN EL DESARROLLO DE SERVICIOS PÚBLICOS...................Pág.290
II.1.El principio de eficacia como criterio en y para la actuación de la
Administración.......................................................................................................Pág.292
II.2. La autonomía local, garantía institucional.....................................................Pág.296
II.3.La libertad de elección de forma de actuación................................................Pág.304
II.4.La idoneidad del ámbito local para la aplicación de nuevas experiencias de gestión
ambiental................................................................................................................Pág.311

CUARTA PARTE. LA OPORTUNIDAD DE INTERVENCIÓN DE AGENTES
PRIVADOS EN EL SANEAMIENTO DE LAS AGUAS RESIDUALES

CAPÍTULO QUINTO. MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA Y PRIVADA EN EL
SANEAMIENTO DE LAS AGUAS RESIDUALES
I.EVOLUCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN INSTRUMENTAL A LA
ADMINISTRACIÓN DE COOPERACIÓN. LA NECESIDAD DE FLEXIBILIZAR
LAS TÉCNICAS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO...................................Pág.319
I.1.El desarrollo de la Administración instrumental. Flexibilización de las técnicas de
las técnicas de gestión directa................................................................................Pág.319
I.1.1.Orígenes y significado.......................................................................Pág.319
I.1.2.La Administración institucional estatal modelo de referencia en la
legislación local. Dos ejemplos para el saneamiento.................................Pág.325
II.1.2.1.Las Confederaciones Hidrográficas como organismos autónomos.
Deficiencias................................................................................................Pág.328
II.1.2.2.La creación de las Sociedades estatales de agua...........................Pág.331
I.1.3.Las dificultades de los Entes Locales en el cumplimiento de sus
tareas..........................................................................................................Pág.335
I.1.4.El desarrollo de las Administración institucional en el ámbito local.
Últimas manifestaciones, la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para
la modernización del gobierno local..........................................................Pág.337
I.2.La Administración de colaboración. El amplio abanico de la gestión
indirecta.................................................................................................................Pág.339
I.2.1.El ejercicio privado de funciones públicas........................................Pág.340
1.2.2.Diversidad de modalidades de cooperación......................................Pág.346
I.3.El ejercicio de autoridad, límite a la intervención de personas privadas en el ámbito
público...................................................................................................................Pág.348

II. MODELOS MUNICIPALES DE GESTIÓN Y ORGANIZACIÓN DEL
SANEAMIENTO...................................................................................................Pág.351
II.1.Revisión de algunos modelos de gestión pública directa relacionados con el
saneamiento, una prueba de la necesidad de mantener también la gestión
pública eficaz.........................................................................................................Pág.352
II.1.1.Gestión centralizada por el órgano local.........................................Pág.353
II.1.2.La utilización de Organismos autónomos en la gestión
del saneamiento..........................................................................................Pág.355
II.1.3.El caso de las Entidades Públicas Empresariales para el
saneamiento................................................................................................Pág.358
II.1.3.1.Su previa existencia en el ámbito autonómico..............................Pág.358
II.1.3.2.La incorporación al ámbito local...................................................Pág.358
II.1.4.El recurso a las llamadas “privatizaciones de la organización” en el ámbito
local. Las Empresas municipales para el saneamiento
de las aguas residuales...............................................................................Pág.362
II.1.4.1.El sometimiento al Derecho de contratación.................................Pág.364
II.1.4.2.Régimen jurídico de las empresas públicas encargadas de la gestión del
saneamiento................................................................................................Pág.369

II.2. La gestión indirecta municipal en el saneamiento.........................................Pág.372
II.2.1.La concesión en el servicio público de saneamiento de las
aguas residuales..........................................................................................Pág.374
II.2.1.1.El significado de las concesiones de servicio.
Sus rasgos distintivos.................................................................................Pág.375
II.2.1.2.Objeto............................................................................................Pág.381
II.2.1.3.Duración........................................................................................Pág.382
II.2.1.4.En especial las potestades de la Administración concedente........Pág.383
II.2.1.5.El estatuto del concesionario.........................................................Pág.385
II.2.2.Las líneas maestras de la concesión de obra pública en el saneamiento,
como indicio de cambios en la Administración ambiental........................Pág.391
II.2.2.1).La obra hidráulica........................................................................Pág.391
II.2.2.2).Objeto de la concesión de obra....................................................Pág.394
II.2.2.3).Régimen jurídico..........................................................................Pág.395
III.2.3.Otras formas de gestión indirecta del servicio de saneamiento
de las aguas................................................................................................Pág.399
III.2.3.1.La gestión interesada....................................................................Pág.399
III.2.3.2.El concierto para la prestación del saneamiento
de las aguas residuales...............................................................................Pág.400
III.2.3.3.Sociedad de economía mixta local. Remisión.............................Pág.401

CAPÍTULO SEXTO. OTRAS ALTERNATIVAS A CONSIDERAR EN LA
EXTENSIÓN DE NUEVOS MODELOS DE GESTIÓN DEL SERVICIO DE
SANEAMIENTO.
I.SANEAMIENTO DE AGUAS Y MERCADO..................................................Pág.404
I.1.Sobre las privatizaciones materiales y el servicio de saneamiento..................Pág.404
I.2.Sobre la liberalización del servicio de saneamiento basado en su infraestructura en
red.........................................................................................................................Pág. 407
I.2.1.Introducción sobre los servicios en red.............................................Pág.407
I.2.2.Las dificultades de aplicar el modelo liberalizador de los servicios en red al
servicio de saneamiento.............................................................................Pág.409
I.2.3.Waser um den Markt..........................................................................Pág.414