Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi ve Türkiye'de Uygulanabilirliği Ahmet Özen Maliye Bakanlığı ... PDF
Preview Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi ve Türkiye'de Uygulanabilirliği Ahmet Özen Maliye Bakanlığı ...
T.C. MALİYE BAKANLIĞI Strateji Geliştirme Başkanlığı PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME SİSTEMİ VE TÜRKİYE’DE UYGULANABİLİRLİĞİ Ahmet ÖZEN Ankara, 2008 T.C. MALİYE BAKANLIĞI Strateji Geliştirme Başkanlığı Yayın No:2008/382 www.sgb.gov.tr e-mail: [email protected] Her hakkı Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı’na aittir. Kaynak gösterilerek alıntı yapılabilir. ISBN: 978-975-8195-20-6 1000 Adet Ankara, 2008 Tasarım: İvme Tel: 0312 230 67 01 Baskı: Ümit Ofset Matbaacılık Tel: 0312 384 26 27 ii SUNUŞ Devlet bütçesi, kamu mali politikalarının temel uygulama araçlarından biridir. Devlet bütçesinin etkin bir şekilde kullanılabilmesi ise bütçenin hazırlık, uygulama ve denetim süreçlerine çağın gereklerine uygun usul ve esasların egemen olmasını gerektirir. Bütçe sistemleri bu yöndeki ihtiyacı karşılamak amacıyla geliştirilmiştir. Bütçe sistemlerinin gelişimine bakıldığında devletin iktisadi alandaki yetki ve sorumluluklarına paralel bir değişim izlediği görülmektedir. Günümüzde “Yeni Kamu Yönetimi” anlayışına uygun olarak bütçe sistemlerinde performans esaslı bütçeleme sistemine doğru hızlı bir dönüşüm yaşanmaktadır. Yeni bütçeleme anlayışı; kamu sektöründe performans kültürünün yerleştirilmesi amacıyla hesap verebilirliği, katılımcılığı, mali saydamlığı ve kaynak kullanımında etkinliği ön plâna çıkarmaktadır. Bu anlayışın ülkemize yansıması, 2003 tarih ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu çerçevesinde Stratejik Plânlamaya Dayalı Performans Esaslı Bütçeleme Sistemine geçişle olmuştur. 2003 yılından bu tarafa yeni bütçe sisteminin pilot uygulamalardan hareketle kamu kuruluşlarının tümünü kapsaması yönündeki çalışmalar bütün hızıyla devam etmiştir ve etmektedir. Bu çalışmalarda Maliye Bakanlığına önemli bir sorumluluk düşmekte ve bakanlık geçmiş uygulamaları da dikkate alarak kamu kuruluşlarına yardımcı olmaktadır. Bununla beraber başarılı bir uygulama açısından henüz alınması gereken mesafelerin olduğu da açıktır. Ülkemizde performans esaslı bütçeleme sisteminden beklenen sonuçların elde edilebilmesi için çeşitli başarılı ülke uygulamalarının kapsamlı bir şekilde incelenmesi gereklidir. Bu doğrultuda sistemimizin eksik yönleri tamamlanmalıdır. Dr. Ahmet ÖZEN tarafından doktora tezi olarak hazırlanmış “Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi ve Türkiye’de Uygulanabilirliği” konulu bu çalışma, gerek konuyla ilgili terminolojiyi gerekse çeşitli ülke uygulamalarını geniş bir biçimde ele alması ve sistemin ülkemizde etkin olarak uygulanmasına yönelik getirdiği öneriler yönünden dikkat çekmektedir. Çalışmada performans esaslı bütçeleme sisteminin gelişimi ve temel unsurları ayrıntılı olarak incelenmiş, ülke analizlerinden sonra ülkemizdeki bazı kamu kurumlarına yönelik alan araştırmasıyla uygulamalar incelenmiş, beklentiler üzerinde durulmuştur. iii Böyle bir çalışmanın yayınlanmasındaki katkılarından dolayı Maliye Bakanlığı yetkililerine teşekkür ediyorum. Dr. Ahmet ÖZEN’in konuyla ilgili verimli çalışmalarını sürdüreceğine inanıyorum. Ülkemiz açısından yeni bir bütçeleme sistemi olarak Performans Esaslı Bütçeleme Sistemini değişik yönlerden ve farklı bir bakış açısıyla teorik ve ampirik olarak değerlendiren bu çalışmanın konuya ilgi duyanlara faydalı olmasını temenni ediyorum. Prof. Dr. Kâmil TÜĞEN Dokuz Eylül Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye Bölümü Bütçe ve Mali Plânlama Anabilim Dalı Başkanı iv ÖNSÖZ Dünyada özellikle 1980’li yıllardan itibaren kamu yönetimi anlayışında dönüşüm yaşanmaya başlanmış ve bu süreç “Yeni Kamu Yönetimi” olarak tanımlanmıştır. Yeni Kamu Yönetimi anlayışı, kamu mali yönetimi açısından çeşitli değişimleri gerekli kılmıştır. Bu yeni anlayışın mali sistemde ön plana çıkardığı düzenlemelerden biri de performans esaslı bütçeleme sistemidir. Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi; hesap verebilirlik, kaynak kullanımında esneklik, karar alma sürecine tüm çalışanların katılımı, kamu kaynaklarının etkin kullanılıp kullanılmadığının performans göstergeleri çerçevesinde ölçümü ve mali saydamlık gibi unsurları bünyesinde barındırmaktadır. Nitekim sisteme yönelik ülke uygulamaları incelendiğinde, farklı modellerin esas alınmakla birlikte tüm ülkelerde sistemin etkinliğinin sağlanması açısından yukarıda belirtilen unsurların yerleştirilmeye çalışıldığı görülmektedir. Sistemi benimsemiş ve bu yönde düzenlemeler yapmakta olan ülkelerden biri de Türkiye’dir. Türkiye’de performans esaslı bütçeleme sisteminin stratejik planlamaya dayalı modeli temel alınmış ve 2003 yılı sonu itibariyle çıkarılmış olan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu yasal altyapıyı oluşturmuştur. Dolayısıyla 5018 sayılı Kanun, kamu mali yönetimimizde dünyadaki eğilimlere benzer bir dönüşümün yasal çerçevesini ortaya koymuştur. Ülkemizdeki bütçeleme anlayışında yaşanmakta olan değişim, bu yönde bir çalışmanın hazırlanmasında temel dayanak noktası olmuştur. “Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi ve Türkiye’de Uygulanabilirliği” başlıklı bu çalışmanın amacı, performans esaslı bütçeleme sisteminin teorik çerçevesini ortaya koyarak dünya uygulamaları hakkında tespitlerde bulunmak ve Türkiye’de sistemin etkin şekilde nasıl uygulanabileceği konusunda öneriler getirmektir. Bu bağlamda hazırlanmış olan doktora tez çalışması, 20 Mart 2008 tarihinde Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü’nde savunularak kabul edilmiştir. Bu çalışmanın hazırlanmasında bana sonsuz katkıları bulunan gerek akademik gerekse bürokratik mevkilerde görev alan ve isimlerini burada belirtmeyi bir borç hissettiğim değerli fikir insanları mevcuttur. v Başta; tezimin hazırlanması sürecinde her zaman destek olan ve yaşamımda örnek aldığım tez danışmanım Prof. Dr. Kâmil TÜĞEN olmak üzere tez izleme ve savunma sürecinde katkıları bulunan Prof. Dr. Aytaç EKER, Prof. Dr. H. Ahmet AKDENİZ, Yrd. Doç. Dr. Haluk EGELİ ve Yrd. Doç. Dr. Nazmi ÜSTE hocalarıma sonsuz teşekkürlerimi sunarım. Çalışmamın analiz kısımlarında yardımlarına başvurduğum Öğr. Gör. Dr. Mehmet AKSARAYLI hocama da teşekkürü bir borç bilirim. Ayrıca, çalışmanın hazırlanması ve yayınlanması sürecinde desteklerini esirgemeyen Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanı Doç.Dr. Ahmet KESİK ve Daire Başkanı Ertan TOSUN’a; Dokuz Eylül Üniversitemiz Strateji Geliştirme Daire Başkanı Gülizar GÜRSOY ile aynı birimde görev yapmakta olan Mali Hizmetler Uzmanlarına ve alan araştırmasının hazırlanmasında bizimle görüşlerini paylaşan kamu kurumlarımızdaki çalışanlara şükranlarımı sunuyorum. Son olarak, yetişmemde haklarını hiçbir zaman ödeyemeyeceğim anne ve babama, bana her konuda güç veren sevgili eşim ve oğluma sevgilerimi sunuyorum. Çalışmamızın akademik çevrelere ve bu konuya ilgi duyanlara yararlı olmasını dilerim. Dr. Ahmet ÖZEN İzmir-Temmuz 2008 vi ÖZET PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME SİSTEMİ VE TÜRKİYE’DE UYGULANABİLİRLİĞİ Bütçelerde devletin gelecek bir döneme ilişkin gider ve gelir tahminleri yer almaktadır. Bu yönde bütçe; belirli bir düzen içinde hazırlanmakta, uygulanmakta ve sonuçlandırılmaktadır. Kamu hizmetlerinin sınırlı tutulduğu dönemlerde bütçe sistemleri nispeten daha dar kapsamlı yapılandırılmıştır. Ancak artan toplumsal ihtiyaçlar, kamusal kaynakların daha etkin kullanımı hususunu ön plana çıkarmış ve bütçe sistemlerini daha karmaşık hale getirmiştir. Böylece çeşitli modern bütçe sistemleri uygulamaya konulmuştur. Bu sistemler içinde gelinen son aşama, performans esaslı bütçeleme sistemidir. Bu çalışmanın amacı, modern bütçe sistemlerinden performans esaslı bütçeleme sistemine neden gereklilik olduğunu ortaya koymak ve bu yönde sistemin ülkemizde uygulanabilirliğini değerlendirmektir. Bu kapsamda tezde önce performans esaslı bütçeleme sisteminin teorik altyapısı ortaya konulmuştur. Sonra sistemin çeşitli ülkelerde nasıl uygulandığı incelenmiş, buradan hareketle de ülkemiz için bazı sonuçlara ulaşılmaya çalışılmıştır. Çalışmanın son kısmında ise Türkiye’de yeni bütçeleme sistemine geçişin temel gerekçeleri ve bu yöndeki çalışmalar ele alınmıştır. Türkiye’nin performans esaslı bütçeleme sistemini ne düzeyde uygulayabileceğini tespit etmek amacıyla da bazı kamu kurumlarını kapsayan bir analiz yapılmıştır. Tezde analizden elde edilen bulgular ışığında performans esaslı bütçeleme sisteminin tüm kamu kurumlarında başarılı bir şekilde nasıl uygulanabileceğine dair somut önerilere yer verilmiştir. Anahtar Kelimeler: Bütçeleme Sistemi, Performans Esaslı Bütçeleme, Stratejik Planlama, Kritik Kontrol Noktaları Analizi, Performans Göstergesi vii ABSTRACT PERFORMANCE BASED BUDGETING SYSTEM AND APPLICABILITY IN TURKEY In the budgets forthcoming income and expenditures of a state are estimated. The state budgets prepared, applied and resulted in order. When public targets and in parallel to them the fiscal policies are limited, the budget systems were formed relatively more restricted. But, together with increasing public needs, the fact that using public sources more effectively has become more significant made budgeting systems more complicated. Therefore, several modern budgeting systems are applied. The last stage among theses systems is Performance Based Budgeting System. The aim of this study is to show why performance based budgeting system which is one of modern budgeting systems, is needed by analyzing the development of budgeting systems and to determine how to use the system in Turkey. On account of this fact, in the thesis the theoretical background of performance based budgeting system has been given. After that, how the system is tried to be applied in different countries has been studied and several results have been obtained for Turkey. In the last section of the study, the basic reasons to adapt the new budgeting system in Turkey and the attempts to apply this system have been analyzed. An analysis has been made in order to determine the level of application of performance based budgeting system in Turkey. With the help of the data obtained from the so called analysis in thesis, some concrete suggestions have been made about the matter of how performance based budgeting system can be applied effectively in all public institutions. Key Words: Budgeting System, Performance Based System, Strategic Planning, Critical Control Points Analysis, Performance Indicator viii İÇİNDEKİLER SUNUŞ...............................................................................................................ii ÖNSÖZ...............................................................................................................v ÖZET................................................................................................................vii ABSTRACT.....................................................................................................viii İÇİNDEKİLER...................................................................................................ix KISALTMALAR..............................................................................................xx TABLOLAR LİSTESİ....................................................................................xxii ŞEKİLLER LİSTESİ......................................................................................xxiii EKLER LİSTESİ.............................................................................................xxv GİRİŞ..................................................................................................................1 BİRİNCİ BÖLÜM BÜTÇE SİSTEMLERİ VE GELİŞİM SÜRECİ I. BÜTÇE SİSTEMİNİN TANIMI, ÖNEMİ VE GELİŞİMİ................................5 A. BÜTÇE SİSTEMİNİN TANIMI VE ÖNEMİ..............................................5 B. BÜTÇE SİSTEMLERİNİN GELİŞİMİ........................................................8 1. Geleneksel Bütçe Sistemi..........................................................................9 2. Performans Bütçe Sistemi.......................................................................10 3. Program Bütçe Sistemi............................................................................12 4. Planlama-Programlama-Bütçeleme Sistemi.............................................15 5. Hedeflere Göre Yönetim Sistemi.............................................................18 6. Sıfır Esaslı Bütçeleme Sistemi.................................................................19 7. Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi......................................................22 II. PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME SİSTEMİNİN TEORİK ÇERÇEVESİ VE KAPSAMI......................................................................24 ix
The list of books you might like
